sulla ricerca “Diritti e Welfare”
Martedì 4 dicembre 2001, presso l’Istituto Sturzo di via delle Coppelle a Roma, si è svolto il convegno in cui sono stati discussi i risultati della ricerca, promossa da “Etica ed Economia” e finanziata dalla Fondazione Cariplo, sui diritti di cittadinanza e modelli di welfare.
Base del dibattito è stato il volume “La cittadinanza difficile: diritti e welfare”, ( ed. Il Ponte, Firenze) nel quale i partecipanti alla ricerca hanno presentato in forma di raccolta di saggi, curata ed introdotta da Luciano Barca e Maurizio Franzini, il frutto del loro biennale lavoro. Un lavoro, basato sul volontariato, che non ha coinvolto solo gli autori ( Barca, Bignami, Brandolini, Cafaggi, Checchi, Costanzo, de Francesco, Franzini, Gaetani, Gavrila, Granaglia, Rizzuto, Scicchitano, Tiezzi, Traversa, Zollino),ma si è arricchito nel suo corso dell’apporto di due seminari, tenutisi il primo nel novembre del 1999, con una introduzione di Salvatore Veca, ed il secondo, presso la sede del CNEL, nel giugno del 2000.
La discussione sui temi trattati dal libro –che non segna ancora la conclusione ultima della ricerca dato che un ulteriore confronto e approfondimento sul tema specifico delle diseguaglianze è già previsto in sede universitaria a Milano - è avvenuta nel corso di un’intera giornata: il convegno si è infatti aperto alle 9:30 della mattina per poi concludersi, dopo una breve pausa-pranzo, nel pomeriggio con una tavola rotonda..
Luciano Barca e Maurizio Franzini hanno presentato i risultati conseguiti ed i contenuti essenziali del volume che gli autori consegnano all’attenzione delle forze sociali e politiche.
Barca ha ringraziato gli autori e tutti coloro che hanno partecipato alla ricerca, e quanti l’hanno resa possibile, a partire dalla Fondazione Cariplo. Ne ha sottolineato in particolare l’attualità, nel momento in cui, anche a causa dell’emergenza terrorismo, taluni governi sono stati indotti non solo a limitare la libertà di accedere a combinazioni diverse di funzioni vitali, di beni e servizi, ma a sospendere o limitare fortemente regole e norme costitutive dello stato di diritto – internazionale e interno - che hanno segnato storicamente il passaggio dalla barbarie alla civiltà, dalla dittatura alla democrazia, aggravando i focolai di malcontento e protesta da cui il terrorismo trae alimento e bloccando all’interno dell’Occidente il funzionamento degli ammortizzatori sociali proprio nel momento in cui recessione e crisi di grandi gruppi ( vedi gli Stati Uniti) ne richiederebbero il pieno funzionamento.
A Maurizio Franzini è toccato il compito di illustrare le grandi linee della ricerca e i criteri cui essa si è ispirata: non subordinare i diritti di cittadinanza alla contingenza di situazioni politiche ed economiche ma partire da essi per cercare, insieme a nuovi modelli di Welfare adeguati al mutare del quadro storico generale, una linea di politica economica capace di assumerli come dati. Ciò non significa ignorare il problema del costo dei diritti. Nel porsi questo problema occorre in realtà tenere presenti tutti i costi, anche quelli che hanno dimensione sociale, andando al di là del calcolo aziendale immediato. Nel volume è stata dedicata particolare attenzione al contenimento dei costi ed è stato sottolineato come equità ed efficienza possano e debbano essere congiuntamente perseguiti. In questo contesto merita di essere ricordato che la complessiva spesa sociale italiana è significativamente inferiore, come quota del PIL, a quella di gran parte dei paesi europei.
Franzini ha rilevato come questa impostazione risulti confortata dai due saggi di Elena Granaglia e Fabrizio Cafaggi che accompagnano l’introduzione generale e dai saggi dedicati a specifici diritti: dal diritto alla salute e ad una alimentazione sana, al diritto al lavoro e all’assistenza, dal diritto alla giustizia al diritto all’istruzione al diritto all’informazione.
L’esigenza di delineare nuovi modelli di Welfare nasce anche dalla considerazione che le disuguaglianze tendono a crescere sia prima sia dopo l’intervento dello Stato. Ciò vale anche rispetto a specifici ambiti che individuano altrettanti diritti: ambiente, salute, assistenza sociale ecc.. Franzini ha anche ricordato che esiste la tendenza a esaminare i problemi della disuguaglianza in modo piuttosto parziale come dimostrano i numerosi casi in cui si invocano provvedimenti che di fatto equivalgono a dare a chi è all’ultimo gradino della scala sociale ed economica togliendo a chi occupa il penultimo gradino.
Franzini infine si è soffermato sul dilemma universalismo/selettività per le politiche assistenziali, osservando che se si guarda al lungo periodo l’ipotesi (universalistica) del reddito di cittadinanza non è necessariamente improponibile e talvolta è utile tenere aperte ipotesi alte ma non immediatamente realizzabili.
Il sen. Nicola Mancino, ex presidente del Senato, e il prof. Tito Boeri della Bocconi hanno aperto come discussants la prima sessione di dibattito.
Il sen. Mancino, ricordando l’eterogeneità dei temi affrontati ma al tempo stesso lo sforzo compiuto per dare ad essi organicità, ha definito il titolo del libro “puntuale ed aggiornato”: dato che anche a suo parere per una molteplicità di fattori “la cittadinanza diventerà sempre più difficile”. Egli ha ricordato che attualmente sia la struttura che la dimensione dello Stato Sociale sono messe in discussione in tutto il continente europeo; in considerazione dell’elevato costo dei diritti di cui egli ha ammesso di aver preso coscienza soprattutto durante il periodo della sua presidenza al Senato. Citando solo un dato, Mancino ha ricordato che attualmente il nostro paese è al primo posto in Europa, insieme alla Grecia per la durata dei processi e quindi per il costo della giustizia.
Mancino si è chiesto se è vero che il contenimento del welfare porti ad un incremento del tasso di crescita dell’economia, rilevando come la legge finanziaria presentato dal governo non sembra essere estranea a questa idea. Dopo aver contestato che ciò sia vero ha allargato il discorso alla Unione Europea, che comportando una “devoluzione di quote di sovranità” in assenza di regole comuni rende ancora più arduo il compito dello Stato Sociale di ridurre le disuguaglianze all’interno dei singoli stati. Sempre in riferimento all’economia internazionale Mancino ha ricordato che la globalizzazione è un fenomeno economico “imprenscindibile”; gli effetti che da essa derivano anche nei processi produttivi e nella loro dislocazione amplificano la necessità di nuovi modelli di Stato sociale per la cui definizione e robustezza c’è ancora molto da lavorare. A questo lavoro il libro dà un positivo contributo.
All’intervento di Mancino ha fatto seguito quello del prof. Tito Boeri., che ha definito il libro “equilibrato, poiché non sposa nessuna tesi “catastrofica.”. Egli ha affermato che dei vari accadimenti economici di questo periodo, tre gli sembrano molto rilevanti.. In primo luogo l’introduzione dell’euro, la cui diffusione va controllata e regolata soprattutto per non avere spiacevoli ripercussioni su importanti indicatori macroeconomici. Quindi l’allargamento ad est dell’UE che genererà rilevanti effetti sulla disuguaglianza del reddito tra paesi: Boeri ha ricordato, infatti, che tali paesi hanno, in media, un reddito inferiore a quello dei paesi aderenti all’UE del 60%. Infine la necessità per i vari paesi, e per l’Italia in particolare, di definire nuovamente al loro interno il “livello” dei diritti da tutelare.
A proposito di questi ultimi, egli si è soffermato su due dei diritti trattati specificamente nel libro, il diritto all’assistenza e quello al lavoro; questo in considerazione del fatto che i compiti dello Stato Sociale sono stati, fin dalla sua nascita, la riduzione della disuguaglianza, la lotta alla povertà, e “l’integrazione attraverso la partecipazione al mercato del lavoro”.
In relazione alle politiche assistenziali l’economista ha ricordato la forte eterogeneità tra paesi a livello europeo, rilevando che le difficoltà per una politica sociale comune sono da ricondurre al fatto che quest’ultima non porterebbe né ad evidenti economie di scala, né ad esternalità positive; d’altro canto una centralizzazione a livello europeo permetterebbe di ridurre l’influenza delle lobbies, sicuramente più autoritarie a livello dei singoli stati. A proposito del dibattito universalismo/selettività per le politiche contro l’esclusione sociale, di cui si occupa, nel libro, il saggio di Andrea Brandolini, Elena Granaglia e Sergio Scicchitano, Boeri si è pronunciato a favore della seconda ipotesi, soprattutto in considerazione della difficoltà a realizzare una manovra universalistica; difficoltà, peraltro, ricordata dagli autori sul finire del loro articolo.
Per il diritto al lavoro, il riferimento è andato invece all’articolo di Massimo De Francesco; Boeri; a tal riguardo ha sottolineato quelle che a suo parere sono le due principali priorità per le politiche per il lavoro. Innanzitutto una maggiore assicurazione contro la perdita del posto di lavoro: egli ha evidenziato, per il nostro paese, la necessità di una maggiore estensione della copertura. In secondo luogo Boeri ha giudicato desueta la distinzione tra politiche attive e passive, sostenendo invece l’opportunità di una maggiore integrazione tra le due.
A questi interventi d’apertura hanno fatto seguito quelli di alcune personalità del pubblico: L’on. Giorgio Macciotta, della presidenza del CNEL, ha sottolineato che sarebbe più opportuno concentrarsi sul lato qualitativo della sostenibilità del welfare più che su quello quantitativo. Riportando l’esempio della Calabria che in Italia è l’unica regione in cui il prelievo fiscale (2,32%) supera il PIL prodotto (2,08%) ha rilevato la necessità di una politica fiscale più egualitaria. Ferruccio Marzano ha sottolineato che la globalizzazione non è un vincolo bensì un fenomeno economico i cui effetti vanno regolati. In un interessante intervento il prof. Nicola Acocella ha fatto notare che nella maggior parte delle discussioni l’accento posto sul ruolo di equità delle Stato Sociale che, invece, ha anche importanti obiettivi ed effetti di efficienza.
Incentrati sul diritto alla salute, sono stati i due interventi di Nicola Cacace e del prof. Giorgio Bignami, coautore del saggio su questo tema contenuto nel volume. Nicola Cacace ha affermato che il sistema sanitario statunitense è oggi quello che mostra i fallimenti più evidenti: basti pensare che il reddito medio cubano è 1/20 di quello degli USA, ma i due stati hanno la medesima vita media. Bignami, riprendendo l’argomento, ha ricordato che il sistema sanitario americano ha una copertura assistenziale poco estesa, lasciando scoperta un’alta quota di popolazione, soprattutto tra i poco abbienti. Andrea Levi della Vida ha tenuto ad esprimere il suo apprezzamento di cittadino e di medico per la ricerca e per il convegno ponendo il problema degli strumenti per imporre talune tematiche alla forze politiche Fabrizio Cafaggi, autore di uno dei saggi di impostazione della ricerca, ha concluso la sessione mattutina, sottolineando la necessità di affrontare i problemi di nuovi modelli di Welfare guardando sempre ai tre livelli di sovranità che si vanno delineando: europeo, nazionale e regionale. Ciò comporta una potenziale dissociazione fra il luogo in cui si definiscono i diritti, per esempio la sede europea, e il luogo dove si definiscono le politiche per realizzarli. In assenza di un coordinamento il rischio che si profila è quello di subordinare di fatto i diritti proclamati alle politiche, anziché le politiche ai diritti.
Nel pomeriggio, come già accennato, si è svolta una tavola rotonda coordinata dalla prof. Elena Granaglia, autrice di uno dei saggi, tavola alla quale hanno partecipato il prof. Tullio de Mauro, Pierre Carniti, il prof. Massimo Luciani e il prof. Giuseppe de Rita..
Nel suo intervento introduttivo, Elena Granaglia ha ricordato che in letteratura economica è generalmente accettata l’idea che il contrasto non è tra lo Stato Sociale e la crescita economica, bensì tra alcune configurazioni del welfare e la stessa. Inoltre nella struttura delineata dal libro, il prius è stato rappresentato dei diritti: il costo della loro tutela va preso indubbiamente in considerazione, ma dalla difesa di taluni diritti non è possibile prescindere.
Il primo intervento è stato di Tullio De Mauro, il quale si è soffermato in particolare sul saggio di Daniele Checchi e Francesco Zollino, riguardante il diritto all’istruzione, saggio da lui giudicato “sincronico” perché fondato, sviluppandoli, su lavori precedenti di Coleman e Gasperoni. De Mauro ha ricordato che in Italia, dal secondo dopoguerra ad oggi, si è notevolmente accresciuto il numero medio di anni scolastici, ma, così come ben evidenziato nel saggio, non è diminuita la dipendenza del livello di istruzione conseguita, dall’ambiente culturale di provenienza; la probabilità di conseguire un elevato grado di istruzione è ancora molto più alta per i ragazzi che hanno genitori ben istruiti. Inoltre, alcuni studi in materia hanno dimostrato che la variabile indipendente non è tanto il grado di istruzione formale dei genitori (titolo di studio), quanto quello sostanziale (libri presenti in casa). Con questo egli ha dimostrato – e la sua esperienza a capo del Ministero dell’Istruzione glielo ha confermato- che in Italia il vincolo del reddito e dell’ambiente culturale familiare è ancora molto stringente per il conseguimento di un elevato grado di istruzione. Anche da ciò il valore dell’indicazione di Checchi e Zollino, anche ai fini dell’efficienza, di una scuola nella quale si trovino accanto studenti provenienti da ambienti sociali e culturali diversi.
Pierre Carniti ha esordito con una battuta pessimistica rilevando che “la tesi del libro incontra la sua simpatia, ma non la sua speranza”; questo soprattutto a causa della mancanza di un interlocutore politico in grado di mettere in pratica i suggerimenti del libro. Ciò detto, Carniti ha confermato la necessità di una riforma del welfare a causa del venir meno di alcuni pilastri su cui la sua struttura si era fondata. Lo Stato Sociale è nato infatti all’interno dei singoli stati nazionali e la nascita dell’UE impone oggi una sua omogeneizzazione ed in secondo luogo esso era fondato sul lavoro dipendente e a tempo indeterminato. Attualmente la crescente rilevanza del lavoro autonomo e dei contratti di lavoro a tempo parziale pongono problemi nuovi di regolamentazione del mercato del lavoro e di tutela dei lavoratori.
La definizione del libro che raccoglie i risultati della ricerca come un “libro di diritto costituzionale” è venuta, invece, da Massimo Luciani e questo nonostante la presenza nel libro di due soli giuristi: Antonio Costanzo, autore del saggio sul diritto alla giustizia e Fabrizio Cafaggi, autore di uno dei saggi trasversali. Luciani ha inizialmente ribadito la distinzione, talvolta ignorata, tra diritti di cittadinanza e diritti del cittadino, osservando, a mo’ di esempio, che l’elettorato attivo è un diritto del cittadino, ma non di cittadinanza. Inoltre egli è intervenuto nel dibattito costi/tutela dei diritti, osservando che se la Corte Costituzionale ha ribadito in molte circostanze la necessità di un “bilanciamento” tra costi e diritti che tenga conto del valore dei diritti – è il caso ad esempio della concessione di voto agli italiani all’estero, che implicherà un notevole esborso finanziario – non lo ha fatto sempre: nel caso, infatti, di diritti “primari” il “bilanciamento”, di fatto, non è effettuato.
L’ultimo intervento è stato di Giuseppe De Rita, che ha parlato, per il nostro paese, di “un welfare storicamente asimmetrico”; egli ha ricordato che lo Stato Sociale era nato per la tutela del diritto alla giustizia ed all’istruzione, ma se oggi si ritorna a parlare di ineguale tutela dei diritti vuol dire che l’asimmetria non è stata superata. Egli ha terminato il suo discorso e chiuso la serie degli interventi, parlando della “concezione pluralistica dei diritti” osservando che l’associare il termine diritto a troppi temi rischia di snaturare il concetto del termine stesso.
Luciano Barca ha ricordato in conclusione che il convegno va inteso come la prima di due tappe di presentazione e approfondimento delle tematiche della ricerca e del libro; la seconda dovrebbe svolgersi a Milano a marzo. Franzini si è augurato che la successiva pubblicazione non debba avere per titolo “la cittadinanza impossibile”.
E. E.