IL MINISTRO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 17 dicembre 1996, n. 3/96
Enti locali. Individuazione del datore di lavoro ai sensi dell'art. 30 del decreto legislativo 19 marzo 1996, n. 242, recante modifiche ed integrazioni al decreto 19 settembre 1994, n. 626, relativo al miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori sul luogo di lavoro:
Ai prefetti della Repubblica
Al presidente della giunta regionale della Valle d'Aosta
Al commissario del Governo nella provincia di Trento
Al commissario del Governo nella provincia di Bolzano
e, per conoscenza: Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Segretariato generale
Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento della funzione pubblica
Al Ministero del tesoro - Ragioneria generale dello
Stato - I.G.O.P.
Al Ministero del lavoro e della previdenza sociale
All'Assessorato regionale agli enti locali - Regione Sicilia
Al Rappresentante del Governo nella Regione Sardegna
Al commissario del Governo nella Regione
Friuli - Venezia Giulia
Al Presidente della commissione di coordinamento della
Valle d'Aosta
Com'è noto, il decreto legislativo n. 242 del 19 marzo 1996, che
ha modificato ed integrato il decreto legislativo n. 626 del 19
settembre 1994, recependo alcune direttive della Comunità economica
europea riguardanti il miglioramento della sicurezza e della
salute dei lavoratori sul luogo di lavoro, all'art. 30 ha imposto
alle amministrazioni pubbliche di individuare "il datore di lavoro",
secondo le prescrizione di cui al precedente art. 2, lettera b),
al quale fare risalire la responsabilità in materia di sicurezza
e salute dei lavoratori sul luogo di lavoro.
Molti enti locali, per il tramite anche di codeste Prefetture,
hanno segnalato difficoltà in ordine alla corretta
individuazione del "datore di lavoro", ai fini previsti
dalla normativa in oggetto, stanti le problematiche
interpretative derivanti dalla vigente normativa.
Considerato che il predetto adempimento risulta fondamentale per
l'attuazione di tutte le disposizioni contenute nella predetta
normativa, questo Ministero, d'intesa con la Presidenza del Consiglio
dei Ministri - Dipartimento per la funzione pubblica, e con il
Ministero del lavoro e della previdenza sociale, ritiene
opportuno diramare la presente circolare al fine di fornire agli
enti locali interessati gli opportuni chiarimenti in merito.
Al riguardo, si premette che l'art, 2, lettera b), del decreto
legislativo n. 242 del 19 marzo 1996, ha fornito una prima
definizione del "datore di lavoro" delle pubbliche
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo n. 29 del 3 febbraio 1993, individuandolo nel
dirigente al quale spettano i poteri di gestione", ovvero
"nel funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli
casi in cui quest'ultimo sia preposto ad un ufficio avente
autonomia gestionale", lasciando pertanto ampio spazio
all'autonomia di ogni singolo ente locale e rimandando,
conseguentemente, allo "statuto" e al regolamento
organico del personale, l'individuazione di tale dipendente
"responsabile".
Infatti, il comma 1 dell'art. 51 della legge n. 142/1990 riserva
all'autonomia autoorganizzatoria degli enti locali, mediante
l'adozione di specifiche norme di rango regolamentare, in
conformità alle norme statutarie, l'organizzazione degli uffici
e dei servizi, nonchè l'attribuzione delle facoltà gestionali
ai dirigenti. Tale ultima attribuzione è stata tassativamente
riconfermata dall'art. 3 del decreto legislativo n. 29/93, il
quale, al comma 2, prevede che ai dirigenti spetta la gestione finanziaria,
tecnica e amministrativa, compresa l'adozione di tutti gli atti
che impegnano l'amministrazione verso l'esterno mediante autonomi
poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e
strumentali di controllo.
E' pertanto, in tale ambito di riserva regolamentare che
l'amministrazione interessata all'applicazione della predetta
normativa dovrà provvedere all'individuazione del dirigente o
del funzionario responsabile delle procedure stabilite in materia
di sicurezza. Spetterà, dunque, al regolamento dell'ente, in
raccordo con lo statuto, provvedere all'organizzazione (e cioè all'ordinamento)degli
uffici e dei servizi, ricercando i dipendenti dirigenti, o non
dirigenti, in relazione alla tipologia dell'ente, cui ricollegare
le responsabilità connesse al procedimento, anche in materia di
sicurezza sul lavoro, in relazione alle specifiche
professionalità possedute dai medesimi.
Relativamente a quegli enti che non dispongono nel loro organico
di figure dirigenziali, non si può non richiamare quanto già
sostenuto nella circolare di questo Ministero n. 6/1993
(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 168 del 20 luglio 1993),
secondo la quale, in relazione al disposto dell'art. 5, lettera
e), del decreto legislativo n. 29/93, che stabilisce, quale
criterio generale di organizzazione, che l'attività dei
dipendenti sia improntata alla "responsabilità e
collaborazione di tutto il personale per il risultato
dell'attività lavorativa", le funzioni gestionali e
amministrative negli enti privi delle predette qualifiche
dirigenziali, sono correttamente affidate al personale
appartenente alle figure massime apicali ivi previste, ferme
restando le diverse specifiche funzioni del segretario comunale.
Quanto sopra è stato riconfermato dall'art. 45 del vigente
C.C.N.L. per il personale degli enti locali non rivestente
qualifiche dirigenziali; detta norma precisa che, per gli enti
locali in cui, ai sensi delle vigenti disposizioni, non è
prevista la qualifica dirigenziale, i poterei e le prerogative
che il contratto attribuisce al dirigente si intendono riferiti,
fatte salve eventuali diverse disposizioni degli statuti e dei
regolamenti degli enti medesimi, al personale che, sulla base dei
singoli ordinamenti è preposto a strutture organizzative di
massima dimensione, purché ascritto a qualifiche funzionali che
prevedano, come requisito di accesso, il titolo della laurea
(settima qualifica funzionale). L'esercizio di tali poteri e
prerogative non costituisce svolgimento di mansioni superiori. In
merito, deve pertanto rilevarsi come, ai sensi dell'art. 56 del
decreto legislativo n. 29/1993 l'esercizio dei poteri e delle
funzioni di "datore di lavoro", così attribuito, a
personale rivestente qualifiche non dirigenziali, rientra nello
svolgimento delle mansioni proprie della qualifica di
appartenenza, nelle quali rientra comunque lo svolgimento di
compiti complementari e strumentali al perseguimento degli
obiettivi di lavoro.
E' da aggiungere, comunque, che il secondo comma del predetto
art. 45 del C.C.N.L. dei dipendenti degli enti locali prevede,
nell'ipotesi che nell'ente locale non siano presenti funzionari rivestenti
almeno la settima qualifica funzionale, che i summenzionati
poteri e prerogative dirigenziali si intendano riferiti alla
figura del segretario comunale.
Pur tuttavia, tale ultima ipotesi, oggi, si presenta come
meramente residuale, a seguito dell'entrata in vigore dell'art.
19, comma 2 del decreto legislativo n. 336 dell'11 giugno 1996
che ha modificato il decreto legislativo n. 77 del 25 febbraio
1995, il quale prevede espressamente che "per i comuni con
popolazione inferiore ai 10.000 abitanti l'organo esecutivo può,
con delibera motivata che riscontri in concreto la mancanza
assolutamente non rimediabile di figure professionali idonee
nell'ambito dei dipendenti, affidare ai componenti dell'organo
esecutivo medesimo la responsabilità dei servizi, o di parte di
essi, unitamente al potere di assumere gli atti di
gestione". Pertanto, "il datore di lavoro"
individuato ai sensi e per le finalità della normativa in
oggetto è il funzionario cui, a termini di regolamento viene
affidata la responsabilità del servizio, o nel caso in cui tale
figura non sia presente (per i comuni con popolazione inferiore
ai 10.000 abitanti) è l'assessore competente per materia, o
addirittura, l'intera Giunta comunale.
Ciò stante, si ritiene, pertanto, che l'individuazione anche di
più funzionari quali "datori di lavoro" può risultare
possibile in quanto prevista da apposite norme regolamentari e/o
statutarie dell'ente interessato, alle quali si rimanda.
Resta fermo, comunque, che il corretto adempimento dell'onere
relativo alla salvaguardia della sicurezza e della salute dei
lavoratori, comporta l'affidamento, in sede di definizione del
piano esecutivo di gestione (di cui quello della sicurezza
rappresenterebbe uno degli obiettivi), della dotazione
finanziaria necessaria al responsabile, secondo la previsione
dell'art. 11 del citato decreto legislativo n. 77/1995.
Peraltro, deve rilevarsi come sia lo stesso decreto legislativo
n. 29/1993 al citato art. 3, comma 2, a legare indissolubilmente
l'esercizio dei poteri gestionali, affidati ai dirigenti,
all'attribuzione di "autonomi poteri di spesa", senza i
quali non può esserci alcun esercizio di facoltà gestionali.
L'art. 3 del decreto legislativo n. 242/1996, che ha sostituito
l'art. 4 del decreto legislativo n. 62671994, ha previsto, tra
gli obblighi imposti dal datore di lavoro , anche quello relativo all'individuazione
del "responsabile del servizio di prevenzione e
protezione"...."secondo le regole di cui all'art.
8".
Relativamente alla scelta di tale "responsabile" l'art.
2, lettera e), del decreto legislativo n. 626/1994, confermato
dall'art. 2 del decreto legislativo n. 242/1996 si limita a
stabilire che deve trattarsi di "persona designata dal
datore di lavoro in possesso di attitudini e capacità
adeguate".
Deve, altresì, rappresentarsi che ai sensi dell'art. 8, comma 4,
del citato decreto legislativo n. 626/1994 il datore di lavoro,
come sopra individuato, può avvalersi, al fine di organizzare il servizio
di prevenzione e protezione, di persone esterne in possesso delle
conoscenze professionali necessarie per integrare l'azione di
prevenzione e protezione prevista dal medesimo articolo. A tal fine
può essere utilizzato lo strumento normativo previsto dall'art.
7, comma 6, del decreto legislativo n. 29/1993, il quale prevede
che per esigenze cui non possono far fronte con personale in
servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire
incarichi individuali ad esperti di provata competenza,
determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso
della collaborazione.
Infine deve sottolinearsi come i poteri, le prerogative e le
responsabilità inerenti alla figura del "datore di
lavoro" come sopra identificato, vadano riferiti alle
ipotesi di diretta gestione, da parte dell'ente locale di beni e
servizi in favore della collettività amministrata, non potendosi
ovviamente estendere a strutture di proprietà dell'ente locale
adibite a servizi gestiti da altre pubbliche amministrazioni.
Si prega di rendere noto il contenuto della presente a tutti gli
enti locali ricadenti nell'ambito della circoscrizione
territoriale di ciascuna prefettura.
Si rimane in attesa di un cortese cenno di assicurazione.
p. Il Ministro: GELATI