Con questa proposta di legge si intende venire in contro alla necessità ormai improrogabile di una semplificazione sostanziale riguardo il processo di pianificazione territoriale. L’esigenza di coinvolgere più da vicino le amministrazioni provinciali e comunali nella gestione dell’attività edilizia ed urbanistica non può essere ulteriore campo di schermaglie politiche. Una giusta dose di autonomia in materia di assetto ed utilizzazione del territorio, non è più procrastinabile.

Il ruolo di centralità della Regione in tema di coordinamento e di controllo deve essere spogliato dal malcelato centralismo gestionale che implica tempi lunghissimi e la crescente difficoltà da parte degli enti minori ad adeguarsi alle dinamiche sociali ed economiche in atto nel Veneto. Deve finire il tempo delle promesse e di conseguenza ci si deve aprire senza remore ad una complessiva revisione della vigente legge urbanistica regionale.

Tutto ciò considerato e premesso possiamo dire che la presente proposta di legge, mira a tre fondamentali obiettivi:

1) attuare il riordino in materia urbanistico-edilizia delle funzioni amministrative, ripartendole fra Regione, Province e Comuni secondo i dettami e la “ratio” della legge 142/1990. L’articolo 9 della 142 dice che “spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale precipuamente nei settori organici dei servizi sociali, dell’assetto de utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico...”.

Questa proposta di legge offre un’alternativa alla Regione intesa come centro dell’universo. Una “rivoluzione copernicana” che riporta in primo piano il ruolo di Comuni e Province. I Comuni assumono un ruolo importante, in quanto portatori diretti delle istanze, degli interessi e delle legittime attese dei cittadini che sul territorio e con il territorio vivono e lavorano.

Fra la Regione ed i Comuni si inseriscono le Province con funzione coordinatrice tra le esigenze esecutive dei secondi e la funzione programmatrice della prima.

Con questo spirito devono essere lette le disposizioni generali del Titolo I, quelle del Titolo III, laddove nei procedimenti di formazione degli strumenti di pianificazione è stata prevista la partecipazione obbligatoria degli enti locali, le disposizioni dettate al Capo V del Titolo V relative alle nuove deleghe in materia ambientale. Con gli strumenti previsti dal Titolo IV, il Comune ha i mezzi per attuare in concreto la pianificazione del proprio territorio, a stretto contatto con la realtà sociale ed economica, espressione anche della cultura e delle tradizioni del luogo.

2) introdurre nell’ordinamento regionale procedure semplificate le quali svincolino le istanze degli enti locali e dei privati dai mostruosi tempi burocratici sino ad oggi subiti. Da procedure snelle derivano tempi rapidi, praticamente sconosciuti all’attuale “modus procedendi”. Scompare l’interminabile via vai tra uffici comunali e regionali per l’approvazione e la conformità di tutte le modifiche, integrazioni e varianti.

Con l’accordo di pianificazione previsto al Capo I del Titolo IV, si può raggiungere in tempi brevi l’intesa sulle linee essenziali dei piani.

La successiva fase di dettaglio è lasciata ai Comuni d’intesa con i soggetti interessati.

3) introdurre procedure nelle quali, secondo i criteri della legge 241/1990, il cittadino non sia solamente il destinatario del procedimento amministrativo, ma anche e soprattutto parte integrante del processo di formazione del provvedimento.

Quanto detto fino ad ora è la giusta premessa. I Comuni perseguono gli obbiettivi della pianificazione con la fattiva partecipazione delle forze sociali ed economiche delle quali sono espressione. Ciò implica: a) la concreta realizzazione delle finalità della pianificazione, per gradi e secondo le priorità date da ciascuna amministrazione (Capi III e IV del Titolo IV), b) l’effettiva partecipazione dei proprietari degli immobili che sono incentivati ad intervenire di loro iniziativa (art.50), c) un effettivo rilancio dell’edilizia in termini di interventi, occupazione ed indotto.

La pianificazione è efficace quando prevede interventi fattibili e non avulsi dalla realtà nella quale si inserisce e con la quale interagisce.

Osservando più compiutamente la proposta di legge:

Titolo I

Il Titolo I stabilisce le disposizioni generali indicandone innanzi tutto i principi ispiratori (art.1) e l’oggetto (art.2).

Importante l’articolo 3 che, rifacendosi alla Costituzione ed alla 142/90 individua le deleghe a Comuni e Province.

I soggetti della pianificazione (art.4) sono titolari di funzioni proprie e concorrono alla formazione dei vari piani d’intervento sul territorio (artt. 5, 6 e 7).

La Commissione urbanistica provinciale (CUP) e la Commissione ambientale provinciale (CAP) hanno una maggiore autonomia dalle strutture regionali, come per esempio nella nomina dei componenti, e nell’architettura della legge sono immediatamente percepibili come organi consultivi inseriti organicamente nel contesto della formazione del processo di pianificazione (artt.8-12).

Si è ritenuto opportuno di conseguenza sfrondare la burocrazia regionale istituendo la Commissione tecnico-scientifica interdisciplinare (art.13) riunendo in un unica struttura i mille rivoli nei quali si perdono risorse umane e finanziarie.

Di fondamentale importanza il Centro informativo territoriale (CIT) (art.14), il quale costituisce il fondamentale riferimento conoscitivo per la definizione degli interventi sul territorio e per la verifica dei loro effetti. Il CIT è una banca dati importante per operare sul territorio in conformità con le esigenze della popolazione che mutano al variare delle componenti sociali ed economiche. Il CIT deve essere un punto di riferimento per i cittadini, ad essi è aperto e con essi dialoga.

In ambito di pianificazione i livelli sono quelli canonici ed il processo ad essa relativi avviene nel rispetto dell’articolo 81 del DPR 616/77 e del comma 3 dell’articolo 3 della 142/90 (artt.15 e 16).

Titolo II

Il Titolo II individua gli strumenti della pianificazione generali (Capo I, artt.17-22), elenca i piani attuativi di dettaglio (Capo II, art.23) in attuazione del PRG (Piano regolatore generale) e definisce i contenuti ed il procedimento di formazione ed approvazione del Programma pluriennale di attuazione (Capo III, artt.24 e 25).

Titolo III

Il Titolo III indica i procedimenti per la formazione degli strumenti della pianificazione territoriale.

Il Piano territoriale regionale di coordinamento (PTRC) è l’atto fondamentale della pianificazione regionale. Ad esso si conformano i Piani territoriali provinciali (PTP) e dalla pubblicazione del PTRC o sua variante si applicano le misura di salvaguardia di legge (Capo I, artt. 26, 28 e 29).

Comunque ogni atto o provvedimento regionale che produca effetti sostanziali in ordine all’uso delle risorse essenziali del territorio, deve essere sottoposto alla verifica di compatibilità prevista dall’articolo 27.

Le procedure per l’adozione e l’approvazione del Piano territoriale provinciale (PTP), (Capo II, art.30) costituiscono una svolta importante e sostanziale nel rapporto fra gli attori della pianificazione. Il Presidente della Giunta provinciale convoca una conferenza di programmazione con i Comuni e le Comunità montane con il fine di avviare il procedimento di formazione del PTP, alla quale viene invitata anche la Giunta regionale. All’esame della conferenza sono sottoposti gli obiettivi generali che si vogliono perseguire nell’uso nella tutela del territorio provinciale, tenendo presenti le prescrizioni del PTRC, il quale rimane sempre l’elemento coordinatore gerarchicamente superiore. Al termine delle procedure previste dall’articolo citato, è la stessa Provincia ad approvare il PTP. Il potere d’intervento della Regione si limita alla verifica della conformità del PTP adottato alle prescrizioni del PTRC, in sintonia con il principio secondo il quale la Regione deve coordinare e controllare in modo da rendere l’ente locale capace di amministrare, prendendosi ovviamente anche le proprie responsabilità.

Altra novità molto importante è quella che prevede, contestualmente alla convocazione della conferenza di cui sopra, l’individuazione all’interno dell’ente o nell’ambito dell’Ufficio relazioni con il pubblico di un responsabile per l’informazione sul procedimento. Egli sarà il punto di riferimento per l’informazione e la partecipazione dei cittadini, singoli od associati, alla formazione delle decisioni. I pareri raccolti andranno tempestivamente trasmessi agli organi competenti (art.31). Un contatto diretto ispirato alla massima trasparenza.

Le varianti al PTP (art.32) vengono approvate con le stesse procedure previste dall’articolo 30. Il semplice aggiornamento viene approvato direttamente dalla Provincia che, ogni due anni stila una relazione sullo stato del governo del territorio.

I PRG si conformano alle prescrizioni del PTP (art.33). Unitamente al PTP vengono previste le opportune misure di salvaguardia per il tempo strettamente necessario a dare operatività alle prescrizioni dello stesso (art.34).

Gli articoli del Capo III (dal 35 al 43) trattano del Piano regolatore generale (PRG). Importante sottolineare che le varianti generali al PRG (art.41) vengono approvate dalla Provincia con le forme previste dall’articolo 30 e non più dalla Regione.

L’articolo 43 introduce il principio del silenzio-assenso. Il PRG e le sue varianti, in caso di prolungato silenzio della Provincia, si intendono approvati.

Entro un anno dall’approvazione della presente legge ogni comune deve adottare od aggiornare il regolamento edilizio (art.44) e deve dotarsi di un suo regolamento ambientale (art.45). I regolamenti sono espressi dal Consiglio comunale ed approvati dalla Provincia (art.46). Essa può proporre criteri comuni per la redazione dei regolamenti edilizi ed ambientali, sentite la CUP e la CAP.

Titolo IV

Il Titolo IV affronta per primo il problema del coordinamento nell’ambito della programmazione ai vari livelli. Con l’accordo di pianificazione (Capo I, art.47) si offre uno strumento di straordinaria efficacia potenziale quando risulti necessaria una revisione dell’assetto territoriale che interessi più piani gerarchicamente dipendenti. La novità risiede nella possibilità di poter operare una variazione contestuale di più piani in accordo fra i vari enti territoriali. La pianificazione urbanistica non è più sinonimo di ingessatura, ma si manifesta così in “tempo reale”. L’accordo puo essere promosso dalla Regione, ma anche dalla Provincia o dal Comune, in relazione all’interesse prevalente dell’ente.

Con il Programma di riqualificazione urbanistica (PRU) (Capo II, art. 48) si vuole dare all’amministrazione comunale la possibilità di individuare le trasformazioni del territorio da mettere in atto nel periodo corrispondente al proprio mandato, in attuazione del PRG. Il Programma è caratterizzato da una pluralità di interventi da attuare anche con il concorso di più operatori, pubblici e privati. Il Comune approva entro due mesi dall’insediamento della Giunta, a seguito di nuove elezioni, un documento programmatico, il quale porterà, espletate le procedure previste dall’articolo 49, all’approvazione del Programma stesso che ha gli effetti del Programma integrato di intervento, di cui all’articolo 16 della legge 179/92 e dei piani attuativi.

Qualora il Programma di riqualificazione urbanistica comporti la variazione di un atto di programmazione o pianificazione territoriale, il Sindaco deve promuovere la conclusione di un accordo di pianificazione, seguendo le disposizioni dettate dall’articolo 47.

L’amministrazione comunale che adotta il PRU si assume una chiara responsabilità politico-amministrativa che va nella direzione della massima chiarezza nell’ambito dei rapporti fra cittadino ed istituzione.

Il Comune ha inoltre la possibilità di individuare, all’interno dei perimetri delle zone soggette ai piani di attuazione per il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente, delle aree destinate alla riqualificazione dei tessuti urbani in riferimento a comprovate ed urgenti esigenze della popolazione.

Sono la Aree di sviluppo socio-economico (Capo III, art.50) che, offrendo anche la possibilità di godere di esenzioni dai contributi di urbanizzazione e sui costi di costruzione, possono mettere in moto un veloce processo di recupero di comparti edilizi i cui proprietari possono essere soggetti sia pubblici che privati.

I Patti urbanistici comunali (PUC) (Capo IV, artt.51, 52 e 53), offrono ai Comuni un’ulteriore possibilità di intervento nel tessuto urbano, in attuazione della legge 241/90 (norme in materia di procedimento amministrativo).

Su proposta di soggetti privati e al fine di perseguire il pubblico interesse, i Comuni possono concludere dei PUC il cui contenuto sia idoneo a disciplinare l’attuazione delle previsioni del PRG.

Il PUC perfezionato secondo le procedure previste dall’articolo 52, produce gli effetti dello strumento attuativo.

E’ molto importante far notare che le norme previste dal Titolo IV costituiscono una concreta possibilità offerta agli enti locali minori ed in particolare ai Comuni per la semplificazione delle procedure di intervento sul territorio, fermi restando, ovviamente, i vincoli e le gerarchie che i vari piani interpretano.

Il Comune diventa il luogo dove sperimentare il dinamismo del nuovo concetto di amministrazione moderna. Il Sindaco, tramite gli Accordi di pianificazione territoriale può giungere alla modifica di uno o più atti di programmazione, giungendo, per esempio, anche alla variazione del PTP. Lo stesso PTRC può diventare oggetto di modifica. Resta comunque sottinteso che gli Accordi di pianificazione territoriale interessano soltanto gli enti direttamente interessati alla variazione e non coinvolgono tutte le realtà espressione del territorio, cosa che avviene invece nell’iter di formazione dei piani stessi.

Il Comune attraverso gli Accordi può aggiornare rapidamente il PRG ed il PRU dà la possibilità alla Giunta di caratterizzare il proprio mandato con delle scelte di programma precise. L’individuazione delle Aree di sviluppo socio-economico stimola l’attività di recupero del patrimonio edilizio-urbanistico e la stipula dei PUC si può intendere come l’atto finale della trasformazione del territorio urbano.

Il Comune ha, in sostanza, la possibilità di fare delle scelte su di un pacchetto di opzioni operative e concrete. Le relative amministrazioni verranno giudicate per come sapranno utilizzare gli strumenti messi a loro disposizione.

Titolo V

Il Titolo V tratta della disciplina delle modificazioni dell’uso del suolo.

Non è consentito l’avvio di alcuna attività che comporti trasformazione urbanistica ed edilizia in assenza di concessione del Sindaco, (Capo I, art.54) eccezion fatta per gli interventi di ordinaria manutenzione e per gli interventi pubblici previsti dal Capo II del Titolo di cui si tratta.

Per quanto riguarda le opere pubbliche dello Stato (Capo II, art.55), La Giunta regionale si accerta, su richiesta dell’ente interessato, che tali opere non siano in contrasto con le prescrizioni degli strumenti di pianificazione vigenti. Il Sindaco territorialmente competente e la Commissione edilizia comunale sono parte attiva nella formazione del giudizio.

Le opere pubbliche della Regione e delle Province (art.56) sono vincolate all’accertamento di conformità ai piani che sostituisce l’autorizzazione o la concessione altrimenti richiesta. Il parere dei Sindaci interessati è obbligatorio. In caso di difformità, l’approvazione dell’opera comporta una variante ai piani, quando però il Consiglio comunale si esprima favorevolmente.

Le opere pubbliche dei Comuni o loro consorzi (art.57) sono deliberate dai rispettivi organi competenti. Qualora l’opera non sia conforme alle previsioni del PTP, l’efficacia della deliberazione è subordinata all’ottenimento della deroga di cui all’articolo 66. L’approvazione delle opere da parte del Consiglio comunale sostituisce la concessione o l’autorizzazione.

Nel rispetto di quanto riportato nell’articolo 54, ogni attività che comporti una trasformazione del territorio è soggetta a concessione che può essere gratuita od onerosa (Capo III, art.58). Per gli interventi elencati nell’articolo 59, se non in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti e ferme restando le autorizzazioni di legge, è prevista la denuncia dell’inizio dell’attività, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 19 della legge 241/90. La procedura ed i contenuti della denuncia di cui sopra sono l’oggetto dell’articolo 65.

Gli articoli 60 e 61 entrano nel merito della titolarità della concessione e della sua validità.

Per ciò che riguarda la procedura di rilascio della concessione (art.62), è utile far notare che è sempre presente la figura del responsabile del procedimento (artt. 4 e 5, legge 241/90). In sostanza la procedura di rilascio si adegua allo spirito della 241, improntato ad una maggior chiarezza e trasparenza della formazione dell’atto amministrativo.

Decorso il termine conclusivo per l’emanazione del provvedimento conclusivo, l’interessato può avviare la procedura che porta all’esecuzione dei lavori (silenzio assenso), qualora sussistano le condizioni prevista dall’articolo 63.

Chiunque, ovviamente, può prendere visione della documentazione depositata presso gli uffici comunali concernente la concessione (art.64).

Come è stato riportato in precedenza, l’articolo 65 contiene le disposizioni relative alla denuncia dell’inizio dell’attività.

Le concessioni in deroga sono l’argomento dell’articolo 66.

Il Capo IV (artt.67-73) riporta le definizioni delle tipologie di intervento, così come definite dalla legislazione nazionale vigente, come utile sintesi per il completamento del quadro generale degli atti di trasformazione del tessuto urbanistico ed edilizio.

In generale è evidente che dovendo operare delle trasformazioni del territorio, ci siano degli interventi soggetti a particolari autorizzazioni ai fini della tutela del paesaggio. Si è ritenuto utile al fine di offrire uno strumento legislativo organico, completo e di semplice consultazione, riunire in questo testo unico (Capo V) le norme relative alle autorizzazioni di cui sopra.

L’articolo 74 specifica quali sono gli interventi assoggettati ad autorizzazione.

Importanti sono le disposizioni dell’articolo 75 che amplia notevolmente ed in maniera chiara le subdeleghe agli enti locali e soprattutto ai Comuni. In pratica le funzioni relative agli artt. 7, 8, 9, 10, 11, 14 e 15 della legge 1497/39 (Protezione delle bellezze naturali) vengono esercitate direttamente dai Comuni. Le Province hanno facoltà di controllo ed individuano le bellezze naturali, in applicazione della lettera a), secondo comma dell’articolo 82 del DPR 616/77. Le funzioni delle Commissioni provinciali per l’apposizione dei vincoli paesaggistici vengono assunte dalle CAP.

Per l’esercizio delle funzioni subdelegate la Giunta ed il Consiglio regionale impartiscono direttive agli enti subdelegati (art.76). Rimane di competenza regionale l’elenco dei corsi d’acqua di cui all’articolo 1 quater della legge 431/85.

Le funzioni subdelegate devono essere esercitate al fine di assicurare la massima celerità nell’adozione dei provvedimenti (art.77).

L’articolo 78 dispone le norme relative all’individuazione ed all’inclusione dei beni ambientali negli elenchi provinciali. Chiunque intenda intraprendere i lavori previsti dall’articolo 74 dovrà presentare una domanda di autorizzazione all’organo competente.

Titolo VI

Il Titolo VI entra nel merito del controllo dell’attività urbanistica ed edilizia.

Le norme previste dagli articoli in esso contenuti (artt.80-89), non modificano nella sostanza la normativa vigente.

Titolo VII

Il Titolo VII riporta le norme transitorie e finali.

Il PTP recepisce e coordina le indicazioni dei Piani pluriennali di sviluppo socio-economico delle Comunità montane (art.90).

La regione (art.91), entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge, provvede alla costituzione della Commissione tecnico-scientifica ed all’avvio del Centro informativo territoriale (CIT).

L’articolo 92 è il vero punto di partenza del cammino che porterà al rivoluzionario modo di intendere il governo dell’attività edilizia ed urbanistica. La variante al PTRC, mette per la prima volta insieme, su iniziativa della Giunta regionale, i vari livelli del potere politico-amministrativo. Il fine è quello di confrontarsi per decidere insieme gli obbiettivi da raggiungere nella gestione e nella tutela del territorio, mettendo a punto una strategia operativa consona alle esigenze della nostra Regione, anche alla luce di quanto già prodotto dalle Province.

Le Province stesse sono tenute ad approvare il proprio PTP entro due anni dall’entrata in vigore della variante al PTRC (art.93).

I Comuni, da parte loro, adegueranno i loro PRG ai PTP (art.94).

La Regione (art.95) concede contributi agli enti locali per l’esercizio delle funzioni delegate ed ai Comuni, in particolare, per i mancati introiti derivanti dall’applicazione dell’articolo 50 (Aree di sviluppo socio-economico) della legge in oggetto.

Le competenze del Consiglio provinciale sono quelle attribuite dalla legge alla Provincia (art.96).

La Provincia provvede entro due mesi alla costituzione dei propri organi e successivamente alla pubblicazione della notizia sul BUR, diventa a tutti gli effetti titolare delle funzioni ad essa delegate dalla legge (art.97)

Sono sempre ammessi interventi singoli in attuazione diretta del PRG (art.98).

Entro sei mesi la Giunta regionale, sentita la Commissione tecnico-scientifica, approva i criteri ed indirizzi per la redazione dei Regolamenti edilizi comunali (art.99).

In sede di prima applicazione della legge e fino a nuova deliberazione del Consiglio regionale, l’elenco dei comuni obbligati a dotarsi dei Programmi pluriennali di attuazione (PPA) è costituito da tutti i Comuni non esonerati ai sensi dei provvedimenti del Consiglio regionale attualmente in vigore.

Le disposizioni degli articoli 21 e 22 (PRG ed elaborati) si applicano a tutti gli strumenti urbanistici generali ed attuativi adottati dopo 120 giorni dall’entrata in vigore della legge (art.101).

A seguito del completamento della Carta tecnica regionale, tutti gli strumenti urbanistici devono essere elaborati con la grafia e simbologia regionali unificate (art.102).

L’articolo 103 definisce i poteri sostitutivi del Presidente della Provincia.

Gli articoli 103, 104 e 105 riguardano la sostituzione delle Commissioni di cui agli articoli 8, 10 e 13.

Ciò che non è disciplinato dalla legge in oggetto, fa riferimento alla vigente normativa in materia di edilizia ed urbanistica (art.107).

L’articolo 108 contiene le disposizioni che andranno ad essere abrogate.

Fino all’approvazione da parte del Consiglio regionale, ad integrazione di quanto previsto dalla presente legge, di una nuova normativa inerente il dimensionamento degli strumenti urbanistici ed i criteri per la determinazione dei contributi per il rilascio della concessione edilizia, restano in vigore il Titolo III ed il Capo II del Titolo V della precedente legge urbanistica (art.109).

Il PDL si conclude con la dichiarazione d’urgenza (art.110).