Associazione
Nazionale per la
Divulgazione
Agricola

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Il capitolo "2.2 I Servizi di Sviluppo Agricolo" del documento preparatorio contiene linee di indirizzo programmatiche genericamente condivisibili. Ci sembra però necessario un approfondimento di alcuni aspetti al fine di poter sviluppare i successivi e conseguenti interventi legislativi con maggiore chiarezza e coerenza.

Il presente documento quindi, oltre ad evidenziare alcuni aspetti di differenziazione dal testo proposto, vuole essere il contributo della Sezione Veneta dell'Associazione Nazionale per la Divulgazione Agricola (A.N.D.A.) per addivenire ad alcune linee di indirizzo più circostanziate e che possono essere generatrici di coerenti atti normativi.

Quanto qui espresso è per noi conseguente al documento già presentato in occasione della discussione sul progetto di legge 58 nel novembre 1995, e di cui alleghiamo gli schemi di sintesi riconfermandone la validità.

Diversi sono i tentativi di classificazione dei molteplici "servizi" che determinano il Sistema dei SSA. Uno di questi è quello proposto nella tab. 1 del documento regionale, del quale apprezziamo la completezza dei diversi segmenti riportati e l'aver usato la terminologia del Programma nazionale. Pur se è un limite insito in tutti gli schematismi quello di non essere mai troppo esaustivi e comprensibili, e quindi suscettibili di interpretazioni riduttive od estensive, riteniamo che lo schema proposto non riesca a rappresentare compiutamente, nè la realtà nè un ipotesi di modello. Non comprendiamo ad esempio quale posizione assumano l'"orientamento commerciale" e l'"orientamento tecnico", servizi diretti o generali ?

Il percorso metodologico più corretto per una politica dei SSA è quello di partire dall'analisi dei bisogni, definizione degli obiettivi e del target di utenti e quindi poi individuare i soggetti attuatori delle politiche dei SSA (e il percorso indicato a pagina 13 ne è conferma). Si definisce così un sistema di funzioni a cui è conseguente un sistema di soggetti. E' quindi nella interrelazione di questi due sistemi che si definiscono le scelte normative e organizzative dei SSA. E poichè essendo i SSA strumento di politica agraria e quindi oggetto della compartecipazione e concertazione delle istituzioni pubbliche e delle forze sociali ed economiche è nel rapporto tra pubblico e privato il nodo attorno a cui muove la politica dei SSA. E' quindi attorno a questo tema che si sviluppa il presente documento per cercare di delineare le linee guida dei SSA veneti.

Chiariamo innanzitutto cosa intendere per pubblico e per privato.

Un utile punto di riferimento normativo è la Direttiva europea 723/80. Per pubblico ci riferiamo ovviamente agli Enti regionali e alle Agenzie, Enti di sviluppo, ecc. di queste emanazione. Nel caso del Veneto: la Direzione Regionale dei SSA, la neocostituita Veneto Agricoltura, l'Osservatorio Malattie Piante, il CSIM di Teolo, Il Carrefour del Veneto, ecc.. Ma anche altre strutture pubbliche o da questo promosse che svolgono alcune attività riconducibili ai SSA: si pensi agli Assessorati Provinciali, alle Comunità Montane, ecc.

Per privato, salvo diversa indicazione, intendiamo il "privato associativo" ovvero le Organizzazioni Professionali e le Organizzazioni Economiche dei produttori (Associazioni di prodotto, Cooperative, Consorzi). Entrambe possono partecipare direttamente o con strutture ad hoc.

Per le Organizzazioni Professionali sono da privilegiare azioni di tipo orizzontale o di processo (consulenza alla gestione o all'impresa, informazione, ecc.), per le Organizzazioni Economiche azioni sul prodotto (orientamento commerciale ed orientamento tecnico).

Sono da evitare strutture fittizie create solo e in totale dipendenza di una legge regionale. E' preferibile una assunzione diretta di responsabilità da parte della OO.PP. e/o da parte della Regione, garantendo però spazi e modalità organizzative per lo svolgimento delle attività tecniche con professionalità e competenza.

Sono da favorire le aggregazioni unitarie (favorire visto che non si può e non si deve obbligare): in molti casi una struttura più grande e unitaria è preferibile per una più razionale copertura del territorio e un più completo utilizzo e valorizzazione delle professionalità, specie quelle più specialistiche.

Non è da escludere il coinvolgimento nel Sistema dei SSA di strutture private a tutti gli effetti (cooperative, società di tecnici, ecc.). Questi possono offrire nel quadro di una apertura dei SSA al mercato dei servizi, prestazioni specialistiche che non è interesse delle OO.PP. interiorizzare nella loro struttura. Possono inoltre rispondere ad una maggiore elasticità dell'intervento. Non è da sottovalutare inoltre il positivo ruolo di valorizzazione delle professionalità tramite l'assunzione di responsabilità imprenditoriale da parte dei tecnici stessi.

Ma prima di affrontare i differenti ruoli vogliamo richiamare alcuni elementi propedeutici fondamentali

Risulta necessario avere dei riferimenti terminologici comuni e vi è invece ancora una confusione di linguaggio che sarebbe necessario chiarire (cosa si intende per informazione, per divulgazione, consulenza, ecc.). Questo non per creare frammentazioni e "gabbie", ma proprio per una questione di omogeneità di linguaggio. Tale aspetto dovrebbe avere una ricaduta a livello legislativo: tutte le leggi regionali dovrebbero usare gli stessi termini, con una omogeneità europea, (un articolo iniziale con le definizioni). Un riferimento importante è sicuramente il Programma nazionale e i diversi settori di attività lì definiti. Altro importante documento è il Profilo del Divulgatore che definisce un sufficientemente ampio quadro di azione, e che purtroppo deve essere ancora approvato in seno al Co.N.Se.S.A. .

Non meno difficoltoso è il riconoscersi in "linee guida" comuni per lo sviluppo di una progetto di Sistema di SSA. Crediamo però che ci si possa tutti riconoscersi in questi concetti base: i SSA come Sistema, la necessità di una distinzione di ruoli tra pubblico e privato, la centralità del sistema agricoltura, l'imprescindibilità della valorizzazione della risorsa umana, della professionalità.

Gli interventi programmatori prima e legislativi poi dovrebbero dare il quadro di riferimento, l'architettura del Sistema, definendo ruoli e compiti per ciascun soggetto e le interrelazioni tra questi. Devono esser definiti gli ambiti, non rigide gabbie, altrimenti rischiamo di creare frammentazioni che nel momento della realizzazione dell'attività risulterebbero costrittive, generatrici di inefficienze e non comprensibili al destinatario finale.

Un elemento di basilare importanza nella costituzione del Sistema dei SSA è la questione delle condizioni per la valorizzazione della risorsa umana. Come Associazione di rappresentanza degli operatori dei SSA non possiamo non evidenziare come anche nell'era della telematica, la risorsa più importante è quella umana e quindi la tutela e valorizzazione della sua professionalità dovrebbe essere tra gli obiettivi prioritari. Ma così non è, e ci troviamo continuamente discutere di efficacia/inefficacia dei SSA anche per questo. Troppo spesso si sono investite relativamente cospicue risorse per la formazione e molto poco si è fatto per collocare nelle giuste condizioni lavorative le persone formate. Il sostanziale fallimento del reg. 270/79 ne è un esempio. Riprenderemo in conclusione questo aspetto.

Non è possibile qui percorrere tutto il processo di definizione del Sistema dei SSA per cui ci limiteremo a descriverne il risultato finale evidenziando però uno dei nodi fondamentali cioè la differenziazione di ruoli tra pubblico e privato.

Veniamo ora a delineare i rispettivi ruoli di pubblico e privato che abbiamo cercato di sintetizzare nella allegata scheda A.

Il pubblico ha compiti di

- indirizzo,

- coordinamento,

- monitoraggio e controllo (nell'efficacia della spesa e nel raggiungimento degli obiettivi),

- gestione (più o meno diretta) di strutture specialistiche di supporto,

- partecipazione ad azioni informative e divulgative

- finanziamento e gestione in parternariato con soggetti privati della ricerca, collaudo dell'innovazione e divulgazione

- favorire, anche finanziariamente, l'accesso delle imprese a servizi che pur essendo gestiti da privati rispondono ad un obiettivo di rilevanza pubblica.

- creazione delle condizioni per la valorizzazione della risorsa umana (formazione, aggiornamento, ecc.).

Tali compiti vanno svolti avvalendosi di strumenti di concertazione e consultazione, senza per altro che questo determini una abdicazione delle attribuzioni fondamentali verso il privato.

Il privato può svolgere ruoli di

- rappresentanza ed esplicitazione delle esigenze dell'impresa,

- partecipazione ad azioni informative e divulgative

- proposizione, partecipazione e gestione di azioni progettuali innovative in parternariato con il pubblico,

- gestione diretta di servizi a totale o prevalente valenza commerciale

Passiamo ad analizzare le parti specifiche di competenza del pubblico. Innanzitutto la funzione di indirizzo: si sostanzia attraverso la creazione di un quadro programmatorio e legislativo di riferimento, ma anche attraverso i criteri di erogazione dei finanziamenti, l'azione di monitoraggio e verifica

Coordinamento: significa favorire le relazioni tra i diversi soggetti del Sistema dei SSA, favorire sinergie progettuali, evitare dispersioni, sovrapposizioni. Già nel documento preparatorio alla Conferenza viene giustamente evidenziato (pag. 12) questa importante funzione.

Il Coordinamento non è la mediazione politica che determina i rapporti tra pubblico e privato, e tra i privati, non è la concertazione nella formazione delle politiche dei SSA. E' un ruolo tecnico che va svolto da un soggetto ad esso deputato, che sia il motore, il volano del Sistema, che sia dotata di specifico personale con professionalità adeguate e in stretto collegamento (può essere la stessa struttura e stesso personale) con la funzione successiva di monitoraggio e controllo. Un ruolo positivo può svolgerlo nel Veneto la neocostituita "Veneto Agricoltura". Si veda a questo proposito la proposta fatta dall'ANDA in fase di consultazione sul Disegno di legge 58 e di quello sugli Enti strumentali, circa al costituzione all'interno di Veneto Agricoltura di una struttura dedicata proprio al Coordinamento e Monitoraggio e dove i divulgatori formati in base al Reg. 270/79 potrebbero trovare una giusta collocazione.

La questione del coordinamento non è per altro solo una questione di struttura, ma anche di processo: adottare la progettazione integrata.

Monitoraggio e controllo: per valutare, sulla base di indici e parametri, il raggiungimento degli obiettivi, l'efficienza della spesa, il rispetto delle regole (standard qualità), nelle attività finanziate con denaro pubblico. Non quindi solamente una valutazione amministrativa, ma di merito. Anche in questo caso vale quanto detto per il coordinamento: vanno individuate strutture e persone specificatamente deputate a tali funzioni. Fino ad ora il pubblico ha scarsamente esercitato la funzione di coordinamento (ad eccezioni di alcuni casi di "ingerenza" nelle scelte gestionali dei privati), e ancor più la funzione di monitoraggio, tanto che oggi è difficile affermare in base ad una valutazione scientifica e non politica se e quale impatto hanno fin qui avuto i SSA. L'azione di controllo quando è stata svolta si è limitata ad un pur indispensabile controllo amministrativo, avulso dal merito delle attività, così da non far emergere le problematiche reali dei SSA (dispersione e inadeguatezza delle risorse, cattivo utilizzo del personale, discordanza tra progetto presentato, attività svolta e spesa).

La gestione diretta da parte del pubblico di strutture, progetti e servizi dovrebbe avvenire solo in determinate situazioni:

- quando il privato non individua un ritorno più o meno immediato (economico o di altro tipo) nell'investimento di capitali

- quando si tratta di una attività di rilevante valenza pubblica e/o questa necessita di un investimento troppo oneroso in termini economici, progettuali, professionali (pur mantenendo validità di merito) pensiamo ad esempio alla realizzazione di sistemi territoriali informativi, alle cartografie tematiche

- quando il pubblico deve esplicitare ai massimi livelli la funzione di garante.

Tutto ciò ci pare essere in linea con le attuali linee di politica delle privatizzazioni e le tesi istituzionali circa i rapporti pubblico-privato.

Nell'ambito dei SSA queste condizioni possono corrispondere alla gestione delle strutture specialistiche di supporto. Meglio se attraverso "aziende speciali" a carattere privatistico (in questo senso Veneto Agricoltura), ma che non confliggano comunque per modalità di azione e per merito dell'attività svolta con l'attività di privati. Si pensi anche al sistema agro-meteo, ai servizi fitosanitari, e forse anche al sistema della formazione dei tecnici.

Vi sono tre aree di competenza del privato

- rappresentanza ed esplicitazione delle esigenze dell'impresa,

- partecipazione ad azioni informative e divulgative

- proposizione, partecipazione e/o gestione diretta di azioni progettuali innovative in parternariato con il pubblico,

- gestione diretta di servizi a totale o prevalente valenza commerciale

La prima - rappresentanza ed esplicitazione delle esigenze dell'impresa -, è quella più propria delle strutture associative, svolta partecipando in concertazione con il pubblico alla definizione delle linee di politica dei SSA, negli adeguati spazi istituzionali.

Le altre due aree che sono di confine tra pubblico e privato e in cui si possono creare partnership di elaborazione e proposta, gestione e finanziamento.

Area dei "progetti" di ricerca, collaudo dell'innovazione Definita area dei progetti per distinguerli da quella dei servizi propriamente detti. Ci riferiamo a quelle azioni, in genere complesse, che prevedono interventi di sviluppo, promozione, che interessano normative, tecniche, processi produttivi o tecnologie non consolidate, innovative. Sia interventi di filiera, ma ancor più interventi territoriali. Sono attività che necessitano di una notevole impostazione progettuale, non sono attività di breve periodo, da "adempimento". Quindi l'area della ricerca e della sperimentazione, fino a quella del collaudo e introduzione dell'innovazione, e della divulgazione propriamente detta. Ad esempio un progetto di sviluppo dell'agricoltura biologica in una determinata area, un progetto di commercializzazione associata all'estero di prodotti di qualità, un programma per condurre a certificazione di qualità un gruppo di aziende, la diffusione di una tecnica di difesa particolarmente innovativa e non ancora adottata da altre aziende. Queste attività in parte rispondono alle condizioni indicate in precedenza, e il pubblico può gestirle in parte direttamente attraverso "agenzie speciali". Ma per queste azioni è importante se non determinante il rapporto con il mondo produttivo (e quindi parternariato di indirizzo, progettazione, realizzazione e finanziamento) per una garanzia di finalizzazione della ricerca e diretta efficacia della divulgazione. Ed è quindi determinante il ruolo delle strutture private associative nella proposizione e gestione diretta di tali azioni. Il pubblico deve favorire i processi innovativi e questi non possono essere supportati tecnicamente e finanziariamente solo o in prevalenza dal privato, specie in un settore come il primario a basso margine di profitto e in cui le ricadute produttive possono avere un notevole impatto ambientale e sulla salute del consumatore (e quindi ad alta valenza pubblica). Il privato può partecipare a tutte le diverse fasi (elaborazione progettuale, proposta) e sicuramente nelle fasi di penetrazione dell'innovazione a livello territoriale e aziendale.

Un altra area di confine tra pubblico e privato, orizzontale e trasversale a tutti i settori dei SSA, è quella dell'informazione e della divulgazione propriamente detta. Nel Programma Nazionale dei SSA (punto 46 e seguenti) si da una chiara definizione di questa area dei SSA. Possono infatti riconoscersi due livelli di intervento:

- quello primario della raccolta, elaborazione e produzione di materiale divulgativo

- quello della informazione capillare e diffusa, mirante alla penetrazione diretta nell'impresa.

La prima è a favore di enti, più che di singoli e almeno nelle fasi iniziali di raccolta e prima elaborazione (archivi legislativi, produzioni di manualistica, di prodotti multimediali, specie se a favore di attività formative); può più efficacemente esplicitarsi se svolta con un grado di concentrazione di strumentazioni e professionalità di elevato livello, non riproducibili in strutture diffuse sul territorio, e quindi meglio svolte da una unica struttura di diretta gestione pubblica (come è il caso di Veneto Agricoltura) o al più privata ma unitaria alle diverse associazioni.

Quando invece si fa una azione più mirata, più capillare nel territorio o addirittura verso la singola impresa allora può svolgere meglio questo ruolo il privato, che verrebbe favorito dall'azione pubblica svolta nelle fasi precedenti a più alto investimento finanziario e tecnico. Si potrebbe raccordare efficacemente le due aree se la struttura pubblica svolgesse questo ruolo attraverso progetti definiti in accordo o su committenza delle strutture associative cui è a servizio.

Vi è poi l'area che sinteticamente può definirsi dei "servizi" propriamente detti. Ci riferiamo a quei servizi che vertono su attività consolidate e ben definite, per le quali si determina un rapporto contrattualistico tra il fornitore del servizio e l'utente. L'utente stesso percepisce chiaramente il rapporto e il servizio e la necessità del pagamento della prestazione, che assume rilevanza "commerciale". Si individuano tra questi tutti i cosiddetti "servizi di adempimento" (elaborazione e presentazione di istanze e progetti di finanziamento), che meglio sarebbe neppure ricomprendere all'interno del Sistema dei SSA, ma anche servizi tecnici sufficientemente consolidati e non più definibili come innovativi, quali piani concimazione, piani di lotta guidata, ecc.. Questi devono svolgersi secondo regole di mercato. Il pubblico però, per favorire lo sviluppo di imprese efficienti, nel normale quadro di indirizzi di politica economica, può decidere di agevolare l'accesso a tali servizi da parte dell'impresa, abbassando il costo di accesso. Questa impostazione può regolare con maggiore trasparenza il rapporto finanziario pubblico-privato, facilitando sia l'individuazione dell'oggetto del finanziamento (la prestazione di servizio) sia l'individuazione dei parametri di finanziamento (es. abbassare del x% il costo di un servizio, un "x" per pratica presentata, ecc.).

Importante è comunque il rispetto delle norme di concorrenza nei servizi, e quindi quando c'è l'intervento finanziario pubblico questo deve esser assegnato sulla base di regole trasparenti e si devono seguire precise norme di qualità del servizio (codice qualità). Progettualità integrata, qualità e parametri di valutazione trasparenti sono elementi per la "sburocratizzazione" dei servizi tecnici.

Infine i problemi posti dagli Ordini professionali e dalle organizzazioni dei liberi professionisti circa la concorrenza delle OO.PP., non si possono risolvere in senso corporativo, ma facendo si che tutti i centri erogatori di servizi rispettino le norme sulle professioni e sulle forme di erogazione dei servizi (fiscale); in altri termini il Sistema dei SSA non deve essere un sistema "chiuso", ma di espansione del mercato dei servizi.

Ritorniamo infine a ciò che come Associazione di rappresentanza degli operatori dei SSA è per noi questione di primaria importanza: le condizioni per la valorizzazione della risorsa umana.

A parte la gestione di azioni di formazione, aggiornamento, ecc. (che possono anche esser svolte da privati) è importante che il pubblico svolga un ruolo di garante circa norme e procedure nella gestione delle risorse umane (condizioni minime dei requisiti professionali, profili professionali, albo professionale, contratti).

Più delicata è la questione del rapporto contrattuale e di finanziamento che si crea tra tecnico, amministrazione pubblica e privato.

Per i tecnici dipendenti pubblici il problema è una forma contrattuale e un organigramma funzionale con quegli elementi di elasticità tali da rendere praticabile una attività tecnica che si può svolgere anche e specialmente fuori dagli "uffici", e con la necessaria autonomia gestionale.

Per i tecnici che operano nel privato si generano spesso confusioni di ruoli e responsabilità. Questo specialmente se c'è un finanziamento diretto all'assunzione. La soluzione in linea generale preferibile è quella di finanziare l'attività-progetto-servizio e non l'assunzione del dipendente, lasciando quindi al datore di lavoro privato l'unicità del rapporto (fatte salve quelle condizioni di garanzia di cui si diceva poc'anzi). Al finanziamento diretto alla persona o ancor più all'assunzione diretta dei tecnici da parte dell'ente pubblico non può che corrispondere una gestione diretta anche dell'attività. Ciò non toglie che, anche alla luce delle negative esperienze finqui avute in entrambi i due casi qui descritti (finanziamento pubblico al progetto privato; e assunzione-gestione diretta dei tecnici da parte del pubblico) e per specifiche professionalità sia proponibile l'assunzione del divulgatore da parte della struttura-agenzia pubblica e distacco su progetti presso il privato. Se questo avviene su progetti definiti e concordati, e limitatamente alla realizzazione del progetto stesso, si determina da parte del pubblico verso il privato l'erogazione di un "servizio" altamente qualificato (rientrante nella tipologia che nei progetti comunitari va sotto il nome di "assistenza tecnica") o in altri termini configurabile come una specie di lavoro interinale. Una soluzione trasparente nei rapporti pubblico-privato, che darebbe maggiori garanzie di continuità contrattuale e professionali. A questo proposito si veda la proposta avanzata dall'ANDA in sede di discussine del progetto di legge 58.

All'interno di tale architettura del Sistema dei SSA che pur appare abbastanza lineare, c'è comunque il rischio di una frammentazione in scatole non comunicanti di funzioni, progetti e soggetti. Qui è fondamentale il ruolo di coordinamento, ma è anche un problema metodologico ovvero di approccio progettuale. Progetto vuol dire assumersi responsabilità rispetto un obiettivo.

Per "progettualità integrata" si intende la capacità di ideare, realizzare e cofinanziare progetti che rispetto l'obiettivo prefissato attivino più elementi dei SSA: formazione, informazione, consulenza, ecc.. Troppo spesso invece ciascuno di questi elementi si sviluppa autonomamente ed è soggetto a finanziamenti e normative diverse. Questo accresce la autoreferenzialità di cui si diceva all'inizio: si fa formazione non tanto per soddisfare un bisogno formativo ma per svolgere un determinato monteore, con progetti inoltre avulsi da quanto al consulenza sta portando avanti.

La progettualità integrata può e deve coinvolgere anche i servizi di adempimento che sono comunque interconnessi ai servizi tecnici a più complessa progettualità. Troppo spesso si denuncia ad esempio la separazione tra consulenza e formazione, ma anche la distanza tra azioni tecniche e la complessità (aihmè) degli adempimenti burocratici cui è sottoposta l'impresa agricola (come del resto imprese di altri settori produttivi) e i servizi ad esso connessi. Questo non vuol dire confusione e mescolanza di ruoli e di compiti assegnati alle diverse strutture e alle diverse figure professionali, ma creare il quadro all'interno del quale si possono sviluppare più facilmente le diverse operatività.

Tutto ciò deve trovare riscontro coerente e cogente in fase legislativa.

In questo Sistema dei SSA le figure professionali possono essere diverse, tutte correlate tra loro, in un sistema elastico, in cui il divulgatore (che ormai è diventato il termine per definire più figure professionali del Sistema dei SSA) può collocarsi in diverse situazioni professionali, caratterizzate da diverse competenza, così come definito nel Profilo del divulgatore.

29.10.97

(scheda A)

Pubblico

- indirizzo

- coordinamento

- monitoraggio e controllo (nell'efficacia della spesa e nel raggiungimento degli obiettivi)

- gestione di strutture specialistiche di supporto

- partecipazione ad azioni informative e divulgative per quanto attiene alle azioni di supporto (elaborazione, banche dati, servizi informativi e divulgativi)

- finanziamento e gestione in parternariato con soggetti privati della ricerca e collaudo dell'innovazione

- favorire, se il caso anche finanziariamente, l'accesso delle imprese a servizi che pur essendo gestiti da privati rispondono ad un obiettivo di rilevanza pubblica.

- creazione delle condizioni per la valorizzazione della risorsa umana (formazione, aggiornamento, ecc.)

Privato

- rappresentanza ed esplicitazione delle esigenze dell'impresa

- partecipazione ad azioni informative e divulgative per quanto attiene alla diffusione nel territorio

- proposizione, partecipazione e/o gestione diretta di azioni progettuali innovative in parternariato con il pubblico

- gestione diretta di servizi a totale o prevalente valenza commerciale

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