Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Sesta, n. 6208 dell'11 dicembre 2001

 

(L'esistenza giuridica di una deliberazione collegiale è riconducibile alla sola manifestazione di volontà dell’organo, indipendentemente dalla verbalizzazione della stessa; sono, infatti, due momenti distinti la manifestazione di volontà, che costituisce il contenuto della deliberazione, e la verbalizzazione che riproduce e documenta tale manifestazione attestandone l’esistenza, ma che, sebbene necessaria, non è determinante per la formazione della volontà dell’organo collegiale.
La sottoscrizione del verbale da parte del Presidente e del Segretario, prima della sua approvazione, serve a far fede di quanto deliberato nella seduta, la cui verbalizzazione, per prassi normale, è approvata nella seduta successiva. Tale approvazione garantisce che il verbale, sottoscritto dal solo Presidente e dal Segretario, risponda esattamente a quanto deliberato)

 

 

 

Il Consiglio di Stato

 

in sede giurisdizionale

 

(Sezione Sesta)

 


ha pronunciato la seguente


DECISIONE


sul ricorso in appello proposto da Z. A., B. M. R., Z. G., s.p.a. Z. G. S. G., in persona dell’amministratore unico Z. A., la s.n.c. F. Z., in persona dell’amministratore unico Z. A., Z. M. V., titolari del capitale sociale de L’E. compagnia italiana di assicurazioni s.p.a., nelle percentuali indicate in ricorso, nonché i componenti del disciolto consiglio di amministrazione de L’E.: Z. G., B. P., Z. A. e V. A., e i componenti del disciolto collegio sindacale della stessa società: P. M. e L. P., rappresentati e difesi dall’avv. C. M. Barone, presso il cui studio sono domiciliati in Roma, (....),


contro


il Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è per legge domiciliato in Roma, (....),


e nei confronti


del dott. R. G., quale (cessato) Commissario Straordinario de L’E. s.p.a., n.c.,


per l'annullamento


della sentenza n. 321 del 22 febbraio 1996 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. III ter, resa inter partes.

 


Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero appellato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 23 ottobre 2001, relatore il Consigliere Giuseppe Romeo, uditi, l’avv. Barone e l’avvocato dello Stato Polizzi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

 


FATTO e DIRITTO


1.- Con decreto del 7 luglio 1993, il Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato ha disposto lo scioglimento degli organi amministrativi e sindacali ordinari de L’E. – Compagnia italiana di assicurazioni s.p.a., con sede in F., ai sensi dell’art. 7 della legge 12 agosto 1982 n. 576, come sostituito dall’art. 2 della legge 9 gennaio 1991 n. 20, sulla premessa che:
- in data 10 febbraio 1993, l’ISVAP – Istituto per la Vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo – ha formulato, nei confronti della predetta società, “contestazione di grave stato di irregolare funzionamento ai sensi della vigente normativa ivi compreso l’art. 7 della legge 12 agosto 1982 n. n576, come sostituito dall’art. 2 della legge 9 gennaio 1991, n. 20;
- in data 8 giugno 1993 (lettera prot. n. 315831), l’ISVAP ha comunicato che “il consiglio di amministrazione dell’Istituto stesso ha deliberato di proporre al Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato l’adozione a carico della sopra indicata impresa del provvedimento” di cui al citato art. 7 L. n. 586/1982;
- in data 25 giugno 1993 (lettera prot. n. 31 5971), l’ISVAP ha comunicato che “il consiglio di amministrazione dell’Istituto stesso, nella seduta del 24 giugno 1993, ha confermato la proposta dallo stesso consiglio nella seduta dell’8 giugno 1993;
- le indicazioni e le motivazioni delle relazioni per la commissione consultiva per le assicurazioni private, predisposte dall’ISVAP in data 4 e 25 giugno 1993, “devono intendersi qui integralmente recepite”;
- è stato “sentito il parere espresso dalla commissione consultiva per le assicurazioni private nella seduta del 30 giugno-1° luglio 1993”.


Sulla base di queste premesse, viene espressa, nel decreto in esame, una valutazione conclusiva: “Tenuto conto che, per la gravità delle irregolarità accertate e per il pesante squilibrio della situazione gestionale della società, in primo luogo sotto il profilo tecnico-finanziario, non appare possibile, a garanzia della massa degli assicurati e dei terzi danneggiati, procrastinare ulteriormente l’adozione di idonei provvedimenti”.


2.- Questo provvedimento è stato censurato dai ricorrenti innanzi al TAR Lazio con una pluralità di motivi, che, per lo più, sono di ordine formale: mancata comunicazione dell’avvio del procedimento sanzionatorio a tutti gli interessati; la misura sanzionatoria adottata si fonda su fatti mai contestati; le presunte irregolarità non erano sussistenti nel luglio 1993.


Con motivi aggiunti (notificati il 4 febbraio 1994), sono state mosse censure (anch’esse di ordine formale) nei confronti della deliberazione dell’ISVAP del 3 giugno 1993: omessa osservanza di adempimenti necessari, quali la convocazione mediante atto scritto con specificazione dell’ordine del giorno, e l’invio dell’avviso almeno otto giorni prima della riunione; mancata messa a disposizione dei consiglieri della documentazione relativa alle questioni all’ordine del giorno; sottoscrizione del verbale dal presidente e dal segretario prima dell’approvazione, peraltro mai avvenuta, sicché la deliberazione deve considerarsi inesistente; non vengono indicate le ragioni dell’assenza di due consiglieri di amministrazione, né sono riportati il contenuto, gli estremi della relazione ispettiva sottoposta all’esame del consiglio, il riassunto della discussione e la specificazione delle dichiarazioni di voto; la partecipazione alla seduta dell’ispettore Angarini è illegittima; non è stato acquisito il parere della comitato consultivo; la deliberazione è intrinsecamente incoerente e contraddittoria.


Nei confronti della deliberazione del consiglio di amministrazione dell’ISVAP, assunta nella seduta del 24 giugno 1993, vengono dedotti i seguenti motivi: la commissione consultiva ha espresso il parere senza essere richiesta dal Ministro; la stessa ha deliberato senza la presenza di tutti i commissari (n. 36); nel verbale del 30 giugno 1993, i partecipanti sono indicati con il solo cognome; è stata dichiarata l’assenza ingiustificata di un numero imprecisato di commissari effettivi non individuati; non c’è stata votazione e discussione.


A seguito di ulteriore deposito di documenti, sono stati notificati altri motivi aggiunti, in data 19 dicembre 1994, nei confronti della deliberazione del consiglio di amministrazione dell’ISVAP del 3 giugno 1993: l’atto di convocazione è privo di data; l’avviso di convocazione è stato spedito per telegramma solo ad alcuni consiglieri e ad un revisore, e la copia in atti è anch’essa priva di data certa; ad altri consiglieri e revisori non risulta che sia stato spedito l’avviso di convocazione; quand’anche questi avvisi fossero stati spediti, il telegramma e e gli avvisi sarebbero illegittimi per violazione dell’art. 5 dello Statuto dell’ISVAP; la convocazione è priva delle indicazioni delle ragioni di urgenza (non è stato rispettato l’intervallo temporale di otto giorni); non è stata fornita la documentazione ai consiglieri almeno tre giorni prima della seduta; la deliberazione del 24 giugno 1993 è una pseudo delibera che non ha approvato la deliberazione del 3 giugno 1993; l’atto di convocazione è privo di data certa; l’avviso di convocazione, privo di data certa, non è stato spedito a tutti i consiglieri e revisori; quand’anche fossero stati spediti il 28 maggio 1993, telegramma e avvisi sono illegittimi per contrasto con l’art. 5 dello Statuto ISVAP; mancano le ragioni di urgenza; non è stata fornita la documentazione necessaria per deliberare; il verbale della riunione del 24 giugno 1993 è stato sottoscritto dal segretario e dal presidente prima dell’approvazione; il parere della commissione consultiva del 30 giugno 1993 è stato emesso in una seduta convocata dal direttore generale, in mancanza di delega del Ministro; l’avviso di convocazione non ha indicazioni utili per provare la regolarità della spedizione a tutti i destinatari; nessuna convocazione è stata inviata ai residenti fuori Roma; con la deliberazione del 15 luglio 1993, il consiglio di amministrazione dell’ISVAP, privo di potere, non poteva approvare gli atti intermedi, giacché la procedura di commissariamento si era conclusa; in ogni caso, la tardiva approvazione non può sanare le illegittimità pregresse; l’approvazione, quindi, della proposta del 3 giugno 1993 non c’è mai stata perché, nella seduta del 24 giungo 1993, il consiglio di amministrazione rifiutò l’approvazione, pur dichiarando di rinviare; mancata convocazione con atto scritto, con specificazione dell’ordine del giorno e con rispetto degli otto giorni prima della riunione; i consiglieri non hanno avuto a disposizione la documentazione relativa alle questioni all’ordine del giorno; il verbale è stato sottoscritto dal presidente e dal segretario prima della approvazione.


3.- Il TAR ha respinto il ricorso con l’appellata sentenza. Di questa, i ricorrenti chiedono la riforma, “confutando le statuizioni dei primi giudici” secondo un ordine espositivo che tende ad avvalorare la fondatezza dei motivi aggiunti, con i quali sono state formulate numerose censure di ordine formale (alcune, in verità, di chiaro segno formalistico), al fine di inficiare il procedimento che ha condotto al contestato commissariamento.


Resiste l’Avvocatura generale dello Stato, la quale sostiene l’infondatezza dell’appello e chiede anche la cancellazione di una espressione (pag. 30 del ricorso), giudicata offensiva del Presidente (genericamente menzionato).


4.- L’appello è infondato.


Prima di passare all’esame delle sovrabbondanti (e ripetitive) censure, mosse nei confronti dell’impugnato decreto di commissariamento, deve essere disattesa l’eccezione di difetto (sopravvenuto) di giurisdizione, sollevata dai ricorrenti con la memoria del 12.10.2001.


Essa muove dalla considerazione (fatta nel terzo motivo di ricorso di primo grado) che le risultanze dei bilanci delle imprese assicurative possono essere messe in discussione solo con l’intervento del giudice ordinario, e quindi “se e fino a quando il g.o. non li abbia annullati, i bilanci delle società assicurative sono integralmente vincolanti per tutti, e quindi anche per l’ISVAP ed il Ministero”.


Questa considerazione, peraltro vera, non è in grado di influire negativamente sulla giurisdizione del giudice amministrativo, vertendo il presente giudizio sulla legittimità di una misura sanzionatoria (commissariamento), emessa dal Ministro nell’esercizio di poteri, allo stesso normativamente assegnati, in relazione alle accertate irregolarità, di cui è fatta menzione nel decreto impugnato. Le risultanze dei bilanci della società non sono stati (né potevano essere) “messi in discussione”, ma semmai assunte a indice sintomatico di una situazione che nel suo complesso è risultata caratterizzata da “gravi irregolarità” e da un “pesante squilibrio…gestionale..in primo luogo sotto il profilo tecnico-finanziario”. Ciò, in un contesto normativo (art. 7 della legge n. 576/1982, come mod. dall’art. 2 della legge n. 20/1991) che giustifica l’adozione di misure sanzionatorie da parte del Ministro dell’Industria “nei casi di gravi irregolarità nell’amministrazione, di gravi violazioni delle norme legali, regolamentari o statutarie, oppure di grave o persistente inosservanza delle disposizioni impartite dalle autorità preposte alla vigilanza, tenuto anche conto della situazione patrimoniale dell’impresa”. La “situazione patrimoniale dell’impresa”, perciò, è uno degli elementi (di cui si dovrà tenere “anche conto”, prima di disporre lo scioglimento degli organi amministrativi e sindacali ordinari) che concorre a delineare il quadro di irregolarità in cui versa la società, ma la sua valutazione, affidata all’apprezzamento tecnico-discrezionale dell’ISVAP (il cui sindacato in sede giurisdizionale è consentito solo per vistose incongruenze), non può essere assunta di per sé sola a presupposto del commissariamento.


Questa considerazione consente di non affrontare tutte le numerose problematiche, sottoposte all’esame del Collegio, sulla effettiva consistenza della situazione patrimoniale della società E., giacché il provvedimento impugnato risulta essere stato emesso – come si è detto – per la “gravità delle irregolarità accertate e per il pesante squilibrio della situazione gestionale della società”, senza che le risultanze di bilancio siano state poste in discussione.


Non può invece – come voluto dalla difesa erariale – accedersi alla richiesta di cancellazione di una espressione del ricorso in appello, che alla stessa difesa è sembrata irriguardosa nei confronti del Presidente dell’ISVAP (non nominativamente indicato), perché si allude ad una vicenda giudiziaria in cui quest’ultimo è rimasto coinvolto.


Non pare che tale allusione (senz’altro inutile e poco elegante) integri gli estremi di un giudizio offensivo nei confronti del Presidente dell’ISVAP, dal momento che la stessa, più che altro, denuncia il sintomo di un particolare coinvolgimento emotivo del difensore, che percorre tutto l’atto di appello, caratterizzato da particolare asprezza anche nei confronti del primo giudice, più volte tacciato di avere aderito supinamente alle tesi della difesa erariale.


5.- Per confutare i motivi di appello, riproposti in forma strettamente embricata con le argomentazioni del primo giudice, si seguirà l’ordine enunciato in ricorso.


Gli appellanti preferiscono rivolgere la propria attenzione, primariamente, ai vizi formali della deliberazione del 3 giugno 1993 del consiglio di amministrazione dell’ISVAP di proposta di scioglimento degli organi amministrativi e sindacali ordinari de L’E., denunziati con i motivi aggiunti (notificati il 4 febbraio 1994 e richiamati con gli ulteriori motivi aggiunti del 17/19 dicembre 1994).


La censura principale (e anche dirimente) nei confronti di questa deliberazione è quella che ne sostiene la inesistenza perché non sarebbe stato approvato il relativo verbale.


La tesi, espressa in ricorso, secondo cui, in difetto di una verbalizzazione (“unico mezzo per consacrare la deliberazione in forma scritta”), non esiste la determinazione volitiva dell’organo, non convince, perché fa dipendere da un elemento formale (certamente necessario, ma non determinante per la formazione della volontà dell’organo collegiale) la esistenza giuridica di una deliberazione collegiale, che è invece riconducibile alla sola manifestazione di volontà, attribuibile all’organo (nella specie consiglio di amministrazione). I ricorrenti sembrano, infatti, confondere due momenti, assegnando agli stessi, peraltro, la stessa valenza: la manifestazione di volontà che costituisce il contenuto della deliberazione, e la verbalizzazione che riproduce tale manifestazione, attestandone l’esistenza.


Ma, il tentativo dei ricorrenti di dimostrare l’inesistenza della proposta di commissariamento è destinato all’insuccesso, perché, al di là delle opinioni che si possono avere sulla “verbalizzazione”, quale requisito essenziale dell’attività collegiale, la deliberazione del 3 giugno 1993 è stata approvata nella seduta del 15 luglio 1993. Questa attesta in forma inequivocabile che, nella seduta del 3 giugno 1993, si è formata la volontà del consiglio di amministrazione dell’ISVAP di “proporre” il commissariamento. Tale volontà propositiva non viene smentita dal verbale della successiva riunione del 24 giugno 1993, nel quale (punto 2.11) viene solamente deciso di rinviare la verbalizzazione della precedente seduta del 3 giugno 1993, e non - come erroneamente sostenuto – di rifiutare (sia pure implicitamente) l’approvazione di quanto già deliberato.


Una volta definita la sussistenza della predetta deliberazione del 3 giugno 1993, gli istanti ipotizzano una serie di contestazioni sulle modalità con cui si è formata la volontà del consiglio di amministrazione, le quali sarebbero in contrasto con l’art. 5, ultimo comma, del D.M. 4 giugno 1983, di approvazione dello Statuto dell’ISVAP.


La delibera viene sottoposta ad una sorta di accanimento formale al fine di individuare una qualche illegittimità, che possa condurre alla sua caducazione.


Si reitera in forma diversa la censura, avanti definita negativamente, sostenendo che la citata deliberazione del 3 giugno 1993 non poteva essere considerata giuridicamente esistente, perché riprodotta in verbale non ancora approvato, anche se indebitamente ed illecitamente sottoscritto dal presidente e dal segretario (l’art. 5, ultimo comma, dello statuto così recita: “I processi verbali, sottoscritti dal Presidente e dal segretario dopo la loro approvazione, sono raccolti in ordine cronologico in un libro e conservati a cura del segretario”).


Ancora una volta si confonde l’attività di documentazione della volontà collegialmente espressa, che abbisogna come tale di essere consacrata in un documento, della cui veridicità facciano fede i firmatari del documento stesso, con il contenuto della volontà in esso documento racchiusa, vale a dire con la volontà di proporre il commissariamento de L’E., che è stata validamente posta a fondamento del contestato decreto ministeriale.


Le ragioni (“impegni di lavoro della segretaria”) addotte nella seduta del 24 giugno 1993 per “rinviare” l’approvazione del verbale della seduta precedente (quella del 3 giugno 1993) – deducono i ricorrenti - non sono credibili e denunciano che l’asserito rinvio dell’approvazione non c’è stato.


In verità, non è facile rispondere ad una censura che pretende di sindacare se le ragioni, espressamente indicate in una deliberazione, per disporre il rinvio di approvazione di un verbale, siano o no idonee ad assumere qualsiasi rilevanza giuridica. Quello che si può affermare è che queste ragioni sono state effettivamente espresse e che esse debbono essere interpretate per quello dicono, senza possibilità che alle stesse si possa attribuire il significato che vogliono i ricorrenti, vale a dire che in realtà le ragioni del rinvio celano la volontà di non approvare il verbale della seduta precedente.


In ogni caso, senza aderire alle equilibristiche deduzioni erariali (questo sostengono gli appellanti che il primo giudice abbia fatto), è una realtà che il verbale del 3 giugno 1993 è stato approvato nella seduta del 15 luglio 1993, per cui ogni deduzione sulla presunta volontà di non approvare il suddetto verbale nella seduta del 24 giugno 1993, è destinata a cadere.


Tale approvazione non può considerarsi tardiva, come pretendono gli interessati (sarebbe intervenuta dopo che era stato emanato il decreto di scioglimento di data 7 luglio 1993), in quanto il perfezionamento della procedura di commissariamento non può precludere che venga posta in essere la fase di verbalizzazione di una precedente volontà deliberativa, la cui formazione risulta implicitamente anche dalla comunicazione del deliberato assunto nella seduta del 3 giugno 1993, debitamente autorizzata dagli stessi consiglieri (il che smentisce ancora le ulteriori deduzioni, con cui si sostiene che, in ogni caso, non si sarebbe potuto approvare la proposta del 3 giugno 1993 e la conferma del 24 giugno 1993, da considerarsi inesistenti).


Conclusivamente, va affermato in proposito che la deliberazione del 3 giugno 1993 esiste, dal momento che il Consiglio di Amministrazione, in questa riunione, ha deliberato “all’unanimità di proporre al Ministro” il commissariamento de L’E., “autorizza(ndo) altresì il Presidente a trasmettere la presente delibera al Ministro……prima dell’approvazione del verbale”. Nella seduta del 24 giugno 1993, non vi è stato alcun “rifiuto” di approvazione del verbale della seduta precedente, giacché il Consiglio di Amministrazione, dopo la precisazione del Presidente sul fatto che il Consiglio stesso “si è già pronunciato sull’argomento (cioè sulla proposta di commissariamento) e la relazione per la Commissione consultiva è stata già trasmessa al Ministero Industria”, si è dichiarato “d’accordo” (punto 2.11 del verbale). Il verbale della seduta del successivo 15 luglio 1993 dà atto al punto 1) della “lettura e approvazione dei verbali delle sedute precedenti”: 3 giugno, 24 giugno e 30 giugno 1993.


A questo punto, l’accanimento formale dei ricorrenti raggiunge l’apice del formalismo, giacché vengono riproposte le numerose censure (definite negativamente dal TAR: pag. 37-41 della sentenza impugnata) con le quali si lamenta che:
- il fax di convocazione è sprovvisto della specificazione della data e dell’ora;
- la copia in atti dell’avviso di convocazione (“assertamente spedito per telegramma”) ad alcuni consiglieri e a un revisore non consente di affermare né la spedizione né la ricezione del telegramma;
- la mancata convocazione del vice direttore generale dell’ISVAP non può essere giustificata con la sua posizione di servizio;
- in ogni caso, il telegramma e gli avvisi sarebbero illegittimi perché il consiglio di amministrazione deve essere convocato, con atto scritto e con specificazione dell’ordine del giorno, almeno 8 giorni (termine perentorio, derogabile per ragioni di urgenza che devono essere indicate) prima di quello previsto per la riunione (art. 5 dello statuto);
- non è possibile invocare alcuna sanatoria in proposito per la assenza di due consiglieri di amministrazione nella predetta seduta del 3 giugno 1993;
- la circostanza che nessuno dei consiglieri abbia mosso rilievi in ordine a queste irregolarità dimostra “il totale disinteresse dei consiglieri dell’ISVAP per il delicato compito loro affidato”;
- la deliberazione del 3 giugno 1993 non riporta “gli estremi della relazione ispettiva sottoposta all’esame” né le “specificazioni delle varie
dichiarazioni di voto”;
- è illegittima la partecipazione alla seduta dell’ispettore, funzionario estensore della relazione.


Le censure hanno trovato puntuale riscontro nella sentenza impugnata, e di questa motivazione deve essere data conferma in questa sede.


Il Collegio non ritiene però di esaminare in dettaglio le censure avanti indicate, anche alla luce delle specifiche osservazioni formulate dagli appellanti, perché le stesse sono inammissibili per carenza di interesse.


Gli appellanti, infatti, - come correttamente accennato (pag. 28 del ricorso) dagli stessi, sia pure per scongiurare la declaratoria di carenza di interesse – si dolgono della violazione di norme che presidiano l’interesse dei consiglieri di amministrazione a che le sedute, alle quali vengono chiamati a partecipare, vengano convocate con modalità tali da garantire che gli stessi siano resi edotti degli argomenti su cui dovranno deliberare (convocazione per iscritto, specificazione dell’ordine del giorno, intervallo di otto giorni, derogabile per l’urgenza manifestata, deposito della documentazione riguardante le materie all’ordine del giorno almeno tre giorni prima della riunione, mancata convocazione del vice direttore generale).


Orbene, “la circostanza” che nessuno dei consiglieri, partecipanti alla seduta del 3 giugno 1993, abbia sollevato dubbi sulla regolarità della convocazione, piuttosto che dimostrare il loro supposto “disinteresse”, vale a “sanare” (ammesso che qualche irregolarità vi sia stata) ogni possibile illegittimità.


Sulla partecipazione del funzionario ispettore che ha redatto la relazione ispettiva (di cui inutilmente si lamenta la mancanza degli “estremi costitutivi”, perché questa esiste, e della stessa non viene contestata l’esistenza) nella seduta del 3 giugno 1993, non occorre invocare particolari principi giurisprudenziali per dimostrare che la stessa risponde ad un criterio elementare di buona amministrazione, in quanto la partecipazione di un funzionario, che ha particolare conoscenza della materia sulla quale il consiglio è chiamato a deliberare, assicura che la decisione venga assunta con la consapevolezza che la delicatezza del caso richiede.


6.- L’attenzione degli appellanti si rivolge ora al parere espresso dal comitato consultivo, come da verbale del 28 maggio 1993, per dedurne l’illegittimità a motivo della violazione dell’art. 3 dello Statuto.


Il primo giudice ha dato in proposito una risposta, che non è sembrata persuasiva agli appellanti, al punto da ricorrere in questa sede ad un ampliamento – come eccepito dalla avvocatura dello Stato – della formulazione della iniziale censura.


La censura è stata epigrafata (punto III/A, pag. 7, della sentenza impugnata) con la specificazione del suo tenore, così riassunto: “Non è stato acquisito il parere del comitato consultivo”.


Rispetto a questa sintesi della censura, nulla viene detto nell’atto di appello, salvo contestare il menzionato parere del comitato consultivo per ragioni del tutto diverse da quelle espresse dal primo giudice per respingere la censura stessa (l’acquisizione del parere “risulta per tabulas: esso è stato regolarmente acquisito e formulato nella riunione del comitato dei dirigenti, come da verbale del 28 maggio 2993”). Si sostiene, infatti, che l’ISVAP “non ha costituito il comitato consultivo previsto dal ripetuto art. 3 né siffatto comitato ha, quindi, adottato il parere da allegare al verbale di accertamento ispettivo, sottoscritto il 15 dicembre 1992”. Per avvalorare questa congettura si lamenta che i documenti prodotti dalla Avvocatura nel corso del giudizio di primo grado (il 2 giugno 1994) – peraltro privi di qualsiasi carisma di autenticità….- davano e danno l’impressione che il 27 (o il 28?) maggio 1993 si sarebbe riunito un comitato di imprecisata e di imprecisabile costituzione, composto da 12 o 13 dirigenti ISVAP “per esprimere il proprio avviso sulla situazione de L’E.”.


Come eccepito dalla difesa erariale, è inammissibile il profilo (del tutto nuovo) della censura, laddove si lamenta la illegittima composizione del comitato consultivo, perché doveva far parte di questo “il funzionario più elevato in grado tra quelli che hanno eseguito l’ispezione”.


In ogni caso, la censura è infondata, perché il verbale del 28 maggio 1993 attesta che il Comitato dei Dirigenti (indicati nominativamente) si è riunito il giorno 27 maggio 1993, ai sensi dell’art. 3 (che si assume violato) delle norme generali sull’organizzazione e funzionamento dell’Istituto, “per esprimere il proprio motivato parere in ordine alla proposta di adozione del provvedimento di cui all’art. 7 della legge 576/1982..” e, “sulla base della relazione, corredata dei relativi allegati, predisposta dalla V Sezione Ispettiva per il Consiglio di Amministrazione dell’Istituto (all. n. 1), ha espresso, all’unanimità, parere conforme alla proposta…”.


7.- Tornando di nuovo alla delibera del 3 giugno 1993, viene imputata a questa dagli appellanti una vistosa contraddittorietà intrinseca: per un verso, si è parlato di “un portafoglio spazzatura”, e, per l’altro, di “polizze costituenti il portafoglio de L’E. (che) non contenevano e non contengono anomalie”.


Al riguardo, deve convenirsi con il primo giudice (la cui argomentazione è parsa semplicistica agli appellanti) che la regolarità di ciascuna polizza non ha nulla a che vedere con il portafoglio, che – come precisato dalla avvocatura generale – è stato qualificato spazzatura, mutuando un termine utilizzato nel gergo finanziario per indicare contratti al alto rischio, di cui possono essere vittime le stesse imprese assicuratrici.


8.- Sulle censure dedotte (violazione dell’art. 5 dello Statuto) nei confronti della deliberazione del 24 giugno 1993 (pag. 36 del ricorso in appello), non è il caso di ripetersi, salvo ulteriormente ribadire che, con questa deliberazione, non è stata formulata alcuna proposta di commissariamento, dal momento che quest’ultima era stata già formulata nella deliberazione del 3 giugno 1993, e che, comunque, la reiterazione delle censure di ordine palesemente formalistico nei confronti di essa (irregolarità della convocazione in tutti i profili avanti denunziati avverso la deliberazione del 3 giugno 1993), non può che subire la stessa sorte: inammissibilità di queste censure per difetto di interesse, risultando la normativa, di cui si deduce la violazione, essere posta a garanzia dei componenti l’organo, i quali non solo non hanno eccepito alcunché in proposito, ma hanno deliberato all’unanimità con una determinazione “il Consiglio è d’accordo” su quanto prospettato dal Presidente. Il che non si presta ad alcun equivoco.


9.- Anche il parere della Commissione consultiva per le assicurazioni private del 30 giugno 1993 non si sottrae ad una serie di censure che vanno dalla “mancata spedizione dell’avviso di convocazione” alla composizione della stessa “in adunanza plenaria” (34 più 4). Solo 30 membri avrebbero avuto l’avviso di convocazione (fra i quali non figurava il Presidente), e, di questi, 27 avrebbero partecipato alla seduta.


A questo si aggiunge che:
- il parere non sarebbe stato richiesto dal Ministro;
- sarebbe mancato il quorum costitutivo;
- i partecipanti alla seduta sarebbero stati indicati con il solo cognome;
- non sarebbe stata dichiarata l’assenza ingiustificata di un numero imprecisato di commissari effettivi non individuati;
- l’atto di convocazione sarebbe stato firmato dal Direttore generale;
- non sarebbe stato provato che l’atto di convocazione sia stato spedito a tutti i legittimi destinatari, specie a quelli fuori Roma.


Le doglianze - alcune al limite della congruenza (si censura l’omissione del nome di battesimo dei partecipanti, e delle loro qualifiche, alla seduta, senza indicare un possibile caso di omonimia, che invece si vuole debba essere accertato d’ufficio, e senza contestare l’atto di nomina) - sono infondate.


Le argomentazioni del primo giudice sono pienamente convincenti.


Anzitutto, occorre convenire con la difesa erariale che per la prima volta viene sostenuto che il numero dei componenti la Commissione consultiva è di 38, piuttosto che di 36 come rilevato dal TAR sulla scorta di quanto dedotto in primo grado dai ricorrenti.


a. Il parere reso senza la richiesta del Ministro è valido, perché la normativa prescrive che il provvedimento di commissariamento non possa essere emanato senza il prescritto parere;
b. sul quorum costitutivo che sarebbe mancato, va riaffermato che fanno parte della Commissione consultiva almeno tre dirigenti dell’ISVAP, designati di volta in volta dal Presidente, i quali partecipano con voto deliberativo. Circa il preteso carattere di collegio perfetto della Commissione consultiva non può aderirsi alla tesi degli appellanti, che desumono tale carattere dalla attività svolta da quest’ultima (formulazione di giudizi di natura tecnica necessari ai fini della emanazione del provvedimento sanzionatorio di commissariamento), giacché non sussiste alcuna indicazione normativa in proposito, né alle “ben individuate professionalità e competenze” dei componenti (tra l’altro, neppure specificate) non può assegnarsi la valenza voluta dagli appellanti al fine di individuare la natura di collegio perfetto, la cui qualificazione abbisogna di precisi riscontri positivi a motivo delle conseguenze in tema di validità delle deliberazioni assunte;
c. la sostituzione dei membri effettivi con i supplenti non richiede particolare formalità, essendo tale sostituzione implicitamente prevista con l’atto di nomina, per cui nessuna giustificazione dell’assenza doveva essere fornita. La nomina dei supplenti integra la possibilità automatica che questi vengano chiamati a supplire gli effettivi. Non pare, quindi, pertinente la considerazione – pag. 56 – che il primo giudice abbia deciso senza acquisire l’atto di nomina;
d. non sussiste la dedotta incompatibilità di alcuni componenti (autore della relazione e proponente il commissariamento, nonché segretaria dell’ISVAP nella seduta del 3 giugno 1993) la commissione consultiva, perché la presenza di questi ha garantito una più approfondita conoscenza dell’argomento su cui quest’ultima era chiamata ad esprimere il parere;
e. il verbale dà atto che il Presidente ha illustrato “la relazione predisposta dall’ISVAP, nonché la successiva integrazione, entrambe distribuite a tutti i componenti”, e che il parere favorevole alla “proposta formulata dall’ISVAP di scioglimento..” è stato espresso da tutti, con l’astensione di un componente, per cui non è dato capire quale tipo di motivazione avrebbe dovuto contenere il verbale oppure di quale discussione doveva dare atto;
f. la convocazione della commissione è stata fatta a tutti i componenti della commissione, e il direttore generale ha firmato “d’ordine del Ministro” solo lo spostamento di orario dalle 9 del 30 giugno 1993 alle ore 15.30 dello stesso giorno, per cui anche in questa ipotesi non è dato intravedere di quale illegittimità sia affetta la convocazione, né tantomeno quale sia l’interesse a dedurre una tale illegittimità, dal momento che la riunione si è tenuta regolarmente nella data e nell’ora previste.


10.- Anche la deliberazione del 15 luglio 1993 non è stata risparmiata da un’altra serie di censure, marcatamente formalistiche e defatiganti, alle quali si può sinteticamente rispondere nel modo che segue:
- con la deliberazione del 15 luglio 1993, diversamente da quanto sostenuto, l’ISVAP ha solo approvato il verbale delle riunioni del 3 giugno, del 24 giugno e del 30 giugno 1993, dopo lettura, per cui non è stata posta in essere alcuna fase deliberativa, ma solo definita una formalità necessaria, che – come avanti detto - non era stato possibile attuare nella seduta del 24 giugno 1993, successiva a quella del 3 giugno 1993, nella quale è stata deliberata la proposta di commissariamento;
- correttamente il Presidente e il Segretario hanno sottoscritto il verbale prima dell’approvazione, perché questa sottoscrizione serve a far fede di quanto è stato deliberato nella seduta, la cui verbalizzazione sarà – come è prassi normale, non smentita neppure dall’invocato art. 5 dello Statuto – approvata nella seduta successiva. Questa approvazione garantisce che il verbale, sottoscritto dal solo Presidente e dal Segretario, risponda esattamente a quanto è stato deliberato;
- gli appellanti hanno inutilmente reiterato le censure (avanti definite inammissibili per mancanza di interesse) con le quali, anche con riferimento alla deliberazione del 15 luglio 1993, viene lamentata la violazione della normativa statutaria: convocazione mediante atto scritto; specificazione dell’ordine del giorno; invio dell’avviso almeno otto giorni prima della riunione, messa a disposizione dei consiglieri della documentazione non più tardi del terzo giorno libero prima della riunione.


11.- A questo punto si è giunti solo a pagina 62 dell’atto di appello. Le restanti 60 pagine sono dedicate a confutare la risposta (negativa) del primo giudice ai quattro motivi dell’originario ricorso.


Anche questi quattro motivi sono infondati.


Con il primo motivo si ripropone la violazione degli articoli 7-10 della L. n. 241/1990 per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento sanzionatorio di scioglimento degli organi amministrativi e sindacali de L’E. a tutti gli amministratori, a tutti i sindaci, e anche a tutti i soci della compagnia.


Gli appellanti sono talmente persuasi della fondatezza della censura che imputano al TAR di aver “trasformato le deduzioni (riprodotte in appello) nella approssimativa e bizzarra «ricostruzione», nella omessa indicazione di qualsiasi avvio del procedimento sanzionatorio”.


Sennonché, devesi ribadire l’infondatezza della censura, dal momento che – come esattamente chiarito dal TAR – la nota dell’ISVAP del 10 febbraio 1993 di contestazione degli addebiti ha pienamente assolto all’obbligo di dare notizia del procedimento sanzionatorio, del cui inizio si dà espressamente atto nella parte conclusiva della nota stessa, laddove si specifica che “la mancata adozione, nei termini rispettivamente assegnati, di tutti i provvedimenti indicati ovvero la inidoneità degli stessi ad eliminare i fatti contestati, determinerà la proposta da parte di questo Istituto delle misure sanzionatorie previste dalla vigente normativa”, vale a dire del commissariamento ex art. 7 della legge 576/1982, come sostituito dall’art. 2 della L. n. 20 del 1991.


Quanto al fatto che la predetta nota dovesse essere indirizzata a tutti gli amministratori, i sindaci, e i soci, è sufficiente osservare che la previsione di cui all’art. 7 citato indica che la contestazione degli addebiti debba essere fatta ai soli legali rappresentanti. D’altra parte, come esattamente osservato dalla difesa erariale, la convocazione della assemblea imposta dall’ISVAP era idonea a garantire la piena conoscenza della contestazione degli addebiti da parte di tutti i soggetti interessati. In questa situazione, la pretesa di avere un ulteriore avviso di procedimento sanzionatorio appare volta ad ottenere una duplicazione di un avviso in relazione ad un procedimento che è unico, seppure distinto in due fasi: contestazione degli addebiti e sanzione.


12.- Con il secondo motivo di ricorso si lamenta la violazione dell’art. 7 n. 2 della legge n. 576/1982 (come sostituito dall’art. 2 della legge n. 20/1991), in quanto l’ISVAP non avrebbe contestato gli addebiti. Un mero raffronto “della portata della nota ISVAP 10 febbraio 1993 con quella delle successive relazioni del 4 e del 25 giugno 1993” dimostra che, con queste ultime sono state “prospettate irregolarità e/o inadempienze” degli amministratori de L’E., di cui non è traccia nella predetta nota del 10 febbraio 1993. In ogni caso tutti gli addebiti, secondo gli appellanti, devono essere contestati al presidente e all’amministratore delegato, essendo la rappresentanza legale de L’E. “di pertinenza disgiunta del presidente e dell’amministratore delegato” (art. 16 statuto).


Il TAR – sulla base della puntuale difesa erariale – ha analizzato “le circostanze invocate dai ricorrenti”: rapporti tra azionisti; indebolimento progressivo della struttura finanziaria; generalizzata inesistenza di documenti atti a fornire certezza della data di sottoscrizione da parte dell’avente diritto; società di revisione KPMG PEAT; segnalazione alla Polizia Tributaria della Guardia di Finanza; riunioni presso l’ISVAP con i rappresentanti de L’E. per il potenziamento della rete liquidativa; accertamento diretto da parte dell’ISVAP nel corso di verifiche ispettive presso l’impresa delle disfunzioni del servizio liquidazione sinistri; omessa contestazione da parte dell’Istituto per la gestione 9 ottobre/31 dicembre 1992.


La risposta conclusiva del TAR - “nessun nuovo addebito è stato formulato all’impresa con le censurate relazioni del 4 e 25 giugno 1993, essendosi riassunte in esse tutte le contestazioni già effettuate con la più volte richiamata nota ISVAP del 10 febbraio 1993” – non ha convinto gli appellanti, che, attraverso il riesame, altrettanto preciso e puntuale, delle voci avanti richiamate, insistono nel sostenere che “l’ISVAP, nelle relazioni del 4 e del 25 giugno 1993, aveva ed ha contestato molteplici nuovi addebiti”.


Per dichiarare l’infondatezza della censura non occorre procedere ad un ulteriore esame delle menzionate “circostanze” per verificare se le stesse integrino o no nuovi e diversi addebiti rispetto a quelli contestati con la nota ISVAP del 10 febbraio 1993.


Il problema non è quello di verificare se vi siano state nuove contestazioni dopo quelle fatte con la nota del 10 febbraio 1993, ma di accertare se quelle di cui a quest’ultima fossero o no idonee a giustificare, una volta decorso inutilmente il termine per rimuovere le irregolarità accertate, la sanzione del commissariamento.


Siccome, le contestazioni iniziali sono di per sé sufficienti a legittimare l’impugnata sanzione, diventa irrilevante, ai fini della sua legittimità, la verifica voluta dagli appellanti.


Quanto alla lamentata omessa contestazione degli addebiti “anche” al Presidente della società, i ricorrenti pretendono che le norme civilistiche sulla legale rappresentanza della società (che può essere conferita, come nella specie, a più soggetti) debbano, senza individuare un fondamento normativo in proposito, prevalere sulla normativa pubblicistica, sottesa a garantire l’interesse partecipativo al procedimento, il quale interesse non può certo condurre ad un aggravamento del procedimento stesso a carico dell’Amministrazione per il mero fatto che esso si svolge nei confronti di una persona giuridica.


13.- Con il terzo motivo, anch’esso infondato, si deduce che il Ministro ha emanato il decreto di scioglimento sulla base di ”deduzioni illegittime e non più attuali, perché riferite a situazioni pregresse, ormai superate alla data di adozione” del decreto medesimo. Inoltre, gli appellanti hanno denunciato il consolidamento dei bilanci societari relativi agli anni 1991 e 1992, in quanto questi non erano stati impugnati nelle forme e nei modi previsti dalla legge dall’unico organo a ciò deputato, cioè dalla CONSOB. Infine, il Ministro non avrebbe tenuto conto della situazione patrimoniale della società, la cui rilevanza sarebbe stata di per sé preclusiva del disposto commissariamento.


Le suddette doglianze sono tuttavia smentite di fatto, poiché risulta per tabulas che le gravi irregolarità contestate sussistevano ancora all’epoca del provvedimento impugnato, e che, contrariamente a quanto dedotto, risulta che la società non ha provveduto a regolarizzare tutte le situazioni che hanno giustificato i rilievi dell’ISVAP, con specifico riferimento alle aree premi e sinistri costituenti il punto critico della gestione. Per quant’altro, non può che ribadirsi il giudizio di sostanziale inconferenza della doglianza formulata con riguardo alla pretesa incontestabilità delle risultanze di bilancio per effetto della mancata impugnazione da parte della CONSOB, la natura dei cui interventi ha finalità radicalmente diverse da quelle corrispondenti alla causa tipica delle funzioni esercitate dall’ISVAP. Ma, quel che soprattutto preme rilevare è il fatto che il riferimento ai bilanci, nel procedimento in esame, è stato fatto quale indice sintomatico della complessiva situazione presupposta al commissariamento della società, nel contesto della quale il profilo economico e quello patrimoniale rappresentano soltanto alcuni degli aspetti considerati. In questo senso, deve convenirsi con il primo giudice che, affrontando il tema della oblazione, ha rilevato che essa ha avuto “riguardo a profili del tutto marginali, di cui non si è tenuto conto ai fini del commissariamento”.


Non può, infine, essere accettata l’argomentazione degli appellanti secondo cui sarebbero inattendibili i rilievi del Commissario straordinario (che confermano le irregolarità riscontrate dall’ISVAP prima di procedere al commissariamento), perché “provenienti da parte in causa, preoccupata di assicurarsi, con la prosecuzione dell’incarico, la percezione di un rilevante emolumento”.


I fatti, purtroppo, hanno dimostrato che le irregolarità sussistevano, tant’è che la società, nonostante sia stata restituita alla gestione ordinaria dopo un anno, è stata sottoposta a liquidazione coatta amministrativa nel luglio 1997, e che, con sentenza n. 115 del 26 gennaio 2001 del Tribunale di Roma, sez. fallimentare, è stato dichiarato il suo stato di insolvenza.


14.- Con l’ultimo motivo di ricorso, gli istanti denunciano ancora una volta (ampliando i contenuti del precedente motivo) la sfasatura temporale tra contestazione di addebiti e irrogazione della sanzione. Quest’ultima sarebbe intervenuta in relazione a una situazione precedentemente accertata, e comunque superata dalla realtà.


Deve convenirsi con il giudice di primo grado che, al fine di valutare se il commissariamento sia stato disposto in relazione ad una situazione di fatto non più esistente al momento dell’adozione del relativo decreto, ha ritenuto (molto opportunamente) di fare riferimento alla relazione del commissario straordinario del 23 agosto 1993, laddove emerge che le disfunzioni, addebiti e carenze riscontrati dall’ISVAP non sono stati rimossi; ”inoltre il dissesto societario della Compagnia emerge dalla prima relazione trimestrale redatta dal commissario medesimo il 7 ottobre 1993..”.


Il TAR ha comunque analizzato diverse circostanze, dando una risposta convincente: con la lettera dell’8 aprile 1993 a firma del Presidente e dell’amministratore delegato, e controfirmata dal presidente del Collegio sindacale, e con le ulteriori note del 22 e 27 aprile 1993 (firmate, la prima, dal direttore generale, e la seconda dall’amministratore delegato) si condivide “il merito delle contestazioni dell’Istituto sotto il profilo organizzativo e amministrativo-contabile sia delle carenze delle riserve sinistri imputate nel bilancio d’esercizio 1991” e delle altre rettifiche alle voci patrimoniali; in data 13 aprile 1994, il commissario ha trasmesso un elenco di agenzie chiuse nel periodo di amministrazione straordinaria; il mancato abbinamento di premi incassati con i corrispondenti titoli emessi (c.d. "sospesi”) risulta dalla relazione del consiglio di amministrazione (allegata al bilancio di esercizio 1992, con riferimento al 30 aprile 1993); anche ammesso che tutte le polizze sarebbero state messe in regola, il termine di 45 giorni prescritto dall’ISVAP per l’eliminazione dei fatti contestati era già scaduto al momento in cui fu presentata la relazione del consiglio di amministrazione; l’ipoteca di £ 7.500 milioni è stata cancellata solo in data 9 marzo 1993; il conflitto di interessi relativamente alla acquisizione immobiliare in Isola Liri, effettuata nel settembre 1992 da L’E., è stata implicitamente ammessa dalla società con lettera dell’8 aprile 1993; relativamente all’esistenza dei vincoli sui titoli, l’ISVAP si è limitato a prenderne atto; nel bilancio 1992, sono stati esposti crediti verso assicurati per una cifra pari al 20,38% dei premi emessi nello stesso anno e crediti verso agenti per una cifra pari al 10,9 % dei premi stessi (questi valori denotano un grave squilibrio tecnico se confrontati con i rapporti di mercato che si attestano rispettivamente al 12 % ed all’8,5%); “(sul)l’abnorme e incontrollato sviluppo produttivo della società nel comparto auto” (anche se “l’incremento dei premi emessi nel 1993 è risultato pari al 27,5% del 141,5% relativo all’analogo periodo del 1992”), la produzione dei premi r.c. auto (in valori assoluti) è ulteriormente aumentata nel primo quadrimestre del 1993 passando da £ 25.177 milioni a £ 32.102 milioni; la relazione ISVAP del 25 giugno 1995 smentisce i rilievi sull’organizzazione operativa, sulla documentazione di polizza, sulle strutture ispettive; gli “incassi sospesi” ammontavano a £ 23.486 milioni nell’ottobre 1992, e alla data del 15 marzo 1993 a £. 14.000 milioni; la deficienza della riserva sinistri r.c. auto, contestata dall’Istituto con riferimento al bilancio dell’esercizio 1991 per £ 8.000 milioni, è stata accettata nella più volte citata lettera dell’8 aprile 1993; per quanto concerne l’ulteriore insufficienza (£ 9.000 milioni) rilevata con riferimento all’esercizio 1992, la circostanza che l’attuario revisore avesse certificato la congruità delle riserve sinistri 1992 non poteva precludere una diversa valutazione da parte dell’ISVAP stesso nell’esercizio dei suoi poteri di controllo; il margine di solvibilità del fabbisogno è stato calcolato considerando sia i fattori negativi per l’impresa (la ripetuta insufficienza delle riserve sinistri) sia i fattori positivi (gli interventi effettuati sul capitale), senza che emerga alcuna “contorsione contabile”; non sussiste la “falsità” del riferimento ISVAP alla perdita dell’esercizio 1992 per £ 17.234 milioni, perché si tratta del risultato di esercizio esposto dalla stessa impresa nella situazione economico patrimoniale al 31.12.1992 trasmessa all’Istituto e sulla cui base l’assemblea straordinaria dei soci de L’E. del 26 marzo 1993 ha deliberato le operazioni di abbattimento e di ricostituzione del capitale sociale; i numerosi reclami pervenuti all’ISVAP (361 nel solo periodo gennaio-giugno 1993, a fronte dei 441 dell’intero anno 1992) giustificano l’addebito mosso sul ritardo nella liquidazione e nel pagamento sinistri (vedi anche le risultanze delle verifiche ispettive effettuate in data 15 dicembre 1992).


Conclusivamente, il primo giudice ha rilevato che l’infondatezza dei motivi dedotti nell’atto introduttivo emerge dal confronto fra la nota di contestazione dell’ISVAP e la relazione dello stesso Istituto per la Commissione consultiva e delle assicurazioni private con le generiche controdeduzioni espresse dalla società nelle note dell’8 aprile e del 14 giugno 1993.


Il TAR non ha ritenuto di dover approfondire “alcune delle numerosissime e particolareggiate censure dedotte”, perché “gli addebiti oggetto delle doglianze sin qui esaminate e disattese sono ampiamente sufficienti a giustificare l’adozione dell’impugnato provvedimento di scioglimento degli organi della società e di commissariamento della medesima”. Ciò è parso al primo giudice ragionevole, in quanto, con la nota del 10 febbraio 1993, l’ISVAP aveva, tra l’altro, chiesto alla società di “documentare di aver posto in essere i provvedimenti atti a garantire un sistema di procedure contabili-amministrative e di controllo interno affidabili e comunque idonee ad eliminare le gravissime disfunzioni ed irregolarità di gestione riscontrate e di aver accertato, in via sostanzialmente definitiva, anche presso le strutture periferiche, la reale situazione aziendale, con specifico riferimento alle aree premi e sinistri”. Non avendo L’E. adempiuto a tale prescrizione, il gravame potrebbe essere considerato addirittura inammissibile.


Gli appellanti non sono convinti di questa conclusione, e ribadiscono che “le statuizioni del TAR sono radicalmente illegittime ed errate”. Le contestazioni mosse a L’E. concernono l’esercizio 1991 e la situazione fotografata è quella del 9 ottobre 1992, data di conclusione della visita ispettiva. Il commissariamento è stato invece disposto nel luglio 1993, cioè a distanza di quasi un anno dalle verifiche eseguite, quando “non esisteva più nulla di quanto prospettato dall’ISVAP e aprioristicamente recepito dal Ministro”.


Premessa questa considerazione, gli istanti confutano tutte le specifiche statuizioni con ricchezza di argomentazioni, volte a dimostrare che la sanzione irrogata (“gravissima e dagli effetti devastanti”) sarebbe “priva di riscontro nella realtà”.


La contrapposizione tra le argomentazioni degli interessati e quelle della difesa erariale (fatte proprie dal TAR) è sul punto radicale: la società non avrebbe mai ammesso e/o recepito le contestazioni mosse dall’ISVAP al bilancio 1991 (il bilancio è divenuto definitivo e non è stato impugnato); il termine “dissesto”, utilizzato dal commissario è semplicemente “provocatorio”; le polizze sospese (“su un totale di 250.000.000 documenti r.c. auto”) risalenti al 1991 erano appena due, per £ 610.222, mentre quelle afferenti il 1992 ammontavano appena a 348 per £ 83.680.403; al 9 marzo 1993, l’ipoteca di 7.500 milioni è estinta; il conflitto di interessi non sussiste, né è stato ammesso; la deduzione, fra gli addebiti mossi a L’E., dell’esistenza dei ripetuti vincoli era ed è in primo luogo incomprensibile (la situazione prospettata non è riconducibile a “irregolarità”), e inoltre uno dei vincoli (sequestro conservativo di £ 700.000.000) è una misura cautelare, subordinata all’esito del giudizio, mentre per i residui 200.000.000, trattasi garanzie prestate da l’E. all’UCI; le situazioni creditorie non hanno nulla a che vedere con le irregolarità ex art. 7 citato, e il richiamo ai valori medi di mercato è inattendibile; sull’abnorme e incontrollato sviluppo produttivo del settore auto della società nel comparto auto è stato dimostrato che già in data 15 giugno 1993 questo sviluppo era stato bloccato, tant’è che l’ISVAP, nella relazione del 25 giugno 1995, non parla più di percentuali, ma di entità delle cifre; in ogni caso, questo addebito dimostra la preconcetta avversione dell’ISVAP nei confronti de L’E.; i rilievi dell’ISVAP sulla organizzazione operativa sono inidonei ad integrare gli estremi degli addebiti apprezzabili ai sensi del vigente art. 7 L. n. 576/1982, perché generici, indeterminati e disancorati dalla individuazione del parametro normativo e/o regolamentare in ipotesi disatteso; infatti, la documentazione relativa ai fascicoli dei sinistri era stata completamente riordinata al 1° gennaio 1993; la presunta mancanza di strutture ispettive è stata superata dalla realtà (ved. nota di comunicazione del 15 giugno 1993 di avvenuta ispezione di 18 agenzie e di revoca di quelle indicate nel foglio allegato, con la specificazione di aver posto in essere una struttura ispettiva ad hoc); la relazione del 25 giugno 1993 dell’ISVAP, per contro, minimizza la significatività dei controlli eseguiti; sugli “incassi sospesi”, il TAR “aveva ed ha dato i numeri”: al 31.12.1992 risultavano incassi sospesi per £ 9.389.291.651 e non per 23.486.000.000; al maggio 1993, i sospesi erano scesi a £ 4.856.153.770, vale a dire ad una percentuale fisiologica del 4,5% in relazione al monte complessivo degli incassi; sulle riserve, il TAR ha creato un polverone in danno de L’E. “trattando la riserva sinistri separatamente dalle riserve tecniche”: la riserva sinistri è, infatti, una delle componenti delle riserve tecniche, per cui nessuna delle molteplici e contraddittorie cifre (illecitamente create dall’ISVAP e illegittimamente recepite dal TAR) trovava e trova riscontro nella realtà; essendo stato esposto in bilancio l’ammontare delle riserve tecniche al 31.12.1992, nessuna deficienza minimale poteva prospettarsi in relazione ad esse; è incontestabile che l’ammontare del margine di solvibilità appostato nel bilancio divenuto definitivo per difetto di impugnazione, ha fatto registrare al 30 giugno 1993 una eccedenza di £ 3.454.224.955; per questo, i riferimenti del TAR alla perdita di £ 17.234 milioni al 31 dicembre 1992 e alla deficienza di £ 9.000 milioni della riserva sinistri, erano e sono superati, e smentiti dal definitivo bilancio 31.12.1992; d’altra parte, la determinazione delle riserve tecniche da parte dell’attuario non può essere considerata del tutto irrilevante a vantaggio di un potere dell’ISVAP di rideterminare autoritativamente le ridette riserve, non previsto da alcuna disposizione di legge; L’E. ha confutato con la nota del 15 giugno 1993 la contestazione dei presunti ritardi nella liquidazione dei sinistri, osservando che dal 1° gennaio 1993, questi erano cessati; in definitiva, alla data di scioglimento dei suoi organi ordinari, L’E.:
- aveva azzerato le perdite di esercizio al 31.12.1992 per £ 17.274 milioni;
- disponeva di ampia copertura di riserve tecniche;
- aveva adeguato e congruo margine di solvibilità;
- era titolare di un patrimonio immobiliare, libero da pesi e/o vincoli di valore notevolmente superiore a quello di £ 47.409 indicato in bilancio;
- contava su una liquidità di circa £ 100.000.000.000;
- pagava regolarmente i fornitori, dipendenti e enti previdenziali;
- aveva incrementato di 17 unità il numero dei propri dipendenti;
- aveva una gestione rispettosa delle norme vigenti e conforme agli ordinari criteri amministrativi.


Conclusivamente, gli appellanti lamentano che il TAR abbia adombrato una inammissibilità del gravame, e si sia astenuto dall’esaminare “alcune delle numerosissime e particolareggiate censure dedotte nel ricorso”, chiedendosi “quante, quali?”. Tale pretermissione, secondo gli istanti, dovrebbe di per sé condurre all’annullamento della sentenza impugnata. In ogni caso, le richieste formulate dall’ISVAP nella nota 10.2.1993 sono state puntualmente evase da L’E., anche se l’ISVAP ha considerato insoddisfacenti i riscontri. Il diverso avviso del TAR relativamente alla pretesa mancata adozione di “un sistema di procedure contabili amministrative e di controllo interno”, alle asserite “disfunzioni ed irregolarità di gestione anche presso le strutture periferiche” ed alle presunte carenze aziendali relative alle “aree premi e sinistri”, “era ed è illegittimo ed errato e, quindi, eliminabile attraverso l’invocato annullamento”.


La precisa e puntuale confutazione della presenza di alcuni degli “indici rivelatori” delle gravi “irregolarità accertate” e del “pesante squilibrio della situazione gestionale della società”, avvalorati dal TAR con la sentenza impugnata, non giova agli appellanti, i quali – è bene ribadirlo – contestano con il motivo in esame che il decreto di commissariamento sia stato emesso quando ormai la situazione era stata normalizzata.


La censura non può essere risolta alla stregua di una valutazione di posizioni radicalmente contrapposte, verificando, in ipotesi, se la cancellazione dell’ipoteca di £ 7.500 milioni fosse estinta o meno alla data del 9 marzo 1993, vale a dire prima della scadenza di 45 giorni assegnato dall’ISVAP a L’E. con la nota di contestazione degli addebiti del 10 febbraio 1993 (ovviamente la circostanza è contestata dalla difesa erariale – pag. 50 della memoria – dove si sostiene che “la prova documentale della avvenuta cancellazione non è stata mai trasmessa all’Istituto”), ovvero se il patrimonio de L’E. fosse o meno “di valore reale superiore a quello indicato in bilancio”.


Sul piano dei fatti, la permanenza della situazione (che ha giustificato il commissariamento) alla data di emanazione del decreto ministeriale impugnato è confermata in modo inoppugnabile dalla “informativa trasmessa all’ISVAP in data 23 agosto 1993 dal commissario straordinario”, nella quale sono evidenziati – si legge nella sentenza impugnata – “fatti e circostanze che smentiscono l’asserita rimozione di disfunzioni”.


In maniera troppo “sbrigativa”, gli appellanti considerano inattendibile questa “informativa”, come la successiva del 13 aprile 1994 (dove si dà atto della chiusura di agenzie “per gravi fatti di gestione”), a motivo dell’interesse del Commissario quale “parte in causa” e del fatto che “i giudizi e le valutazione espressi (sono) successivi all’epoca considerata nel provvedimento sanzionatorio”.


Il Commissario è, infatti, un organo pubblico, nominato a garanzia della massa degli assicurati e dei terzi danneggiati, e le “valutazioni e i giudizi” (certamente di data successiva alla data di emanazione del decreto impugnato) non possono che riferirsi a un periodo precedente, non apparendo verosimile la diversa ipotesi che “disfunzioni, carenze, omissioni” siano state rilevate nel periodo che va dal 7 luglio 1993 al 23 agosto 1993 (data dell’informativa).


Su un diverso piano (più strettamente giuridico), si deve rilevare che gli appellanti contestano il merito dell’intera vicenda, sostituendo le proprie valutazioni a quelle dell’Istituto, deputato alla vigilanza sulle imprese assicurative. Il che non è consentito in un giudizio di legittimità.


E’, infatti, sufficiente leggere la nota de L’E. del 14 giugno 1993 di risposta al “fax del 2.6.1993 a firma del Presidente di codesto Istituto” (immediatamente anteriore all’emanazione del decreto di commissariamento) per rilevare che la società non condivide la valutazione tecnica espressa da quest’ultimo. L’Istituto aveva, infatti, rilevato che le “spiegazioni in ordine alle gravissime irregolarità e violazioni di legge accertate dall’Istituto, essendosi limitata (la società) a trasmettere generiche osservazioni, (erano) in larga parte insufficienti…”, e, a seguito della menzionata nota del 14 giugno 1993 della società, l’Istituto, con la esauriente relazione per la Commissione Consultiva per le Assicurazioni Private del 25 giugno 1993, formula precise osservazioni sulle deduzioni della ricorrente. Questa aveva sostenuto che “la situazione della società non rispond(e) più a quanto rilevato nel periodo dianzi indicato (dopo la conclusione dell’ispezione in data 9 ottobre 1992), e, pertanto, l’affermazione della persistenza al 2 giugno 1993 (data della anzidetta comunicazione via fax) degli inadempimenti e delle irregolarità di cui alle prime due pagine della medesima comunicazione, non sembra sostenibile”.


Non interessa riprendere per intero i contenuti della relazione del 25 giugno 1993, ma solo alcune significative valutazioni, in essa contenute, al fine di evidenziare che la società sia con la predetta nota del 14 giugno 1993 sia con l’odierno gravame pretende di opporre la propria valutazione a quelle tecnicamente espresse dall’Istituto. Si contesta, infatti, che l’Istituto:
- abbia valutato i dati (forniti dalla stessa società per dimostrare la drastica riduzione nel 1993 dell’asserito incontrollato sviluppo produttivo del comparto auto) in modo diverso, affermando che “lo squilibrio innanzitutto tecnico nella composizione del portafoglio…non è stato modificato”;
- abbia ritenuto privo di significato l’aumento di 17 unità di personale, di cui non è stata indicata la qualificazione professionale, in relazione alle “rilevanti disfunzioni organizzative e strutturali accertate dall’Istituto” nelle “aree (ufficio CED; procedure amministrativo-contabili; servizio commerciale; servizi liquidazioni danni) che richiedono personale qualificato”;
- abbia valutato insoddisfacente quanto asserito dalla società sull’inesistenza nel 1993 (e nell’attualità) di “ritardi di alcun genere nella registrazione delle operazioni aziendali”;
- abbia ritenuto l’aver sottoposto a controlli amministrativo-contabili “ben 18 agenzie” intervento di assoluta inconsistenza e significatività ove appena si consideri che L’E. dispone di circa n. 225 agenzie, che non è stato costituito presso la direzione di impresa un Ufficio contabilità agenzie…;
- non abbia accettato la giustificazione de L’E., che ritiene che i “reclami, in quanto non dimostrativi della fondatezza delle pretese di chi li inoltra, non possono essere assunti a parametro della esistenza di gravissimi ritardi nella liquidazione e pagamento dei sinistri.


Peraltro (e conclusivamente), una conferma che la società pretende di sindacare il merito delle valutazioni dell’Istituto emerge dalla lettura di altro passo della più volte citata lettera del 14 giugno 1993, dove si assume che “il metodo utilizzato (a proposito della riserva sinistri) dall’Istituto non sembra né il solo né il più attendibile in assoluto”, con ciò indicando che quello che non viene condiviso è “il sistema di valutazione”, perché ne “esistono altri (utilizzati addirittura nell’ambito del controllo delle autorità pubbliche)”.


Un’ultima considerazione sulla situazione patrimoniale, su cui insiste tanto l’appellante.


La previsione, di cui all’art. 7 della legge n. 576 del 1982, non annovera la “situazione patrimoniale dell’impresa” tra gli elementi che di per sé possono legittimare lo scioglimento degli organi amministrativi e sindacali, ma impone solo che di questa situazione venga “anche tenuto conto”. Questo è quello che ha fatto l’Istituto, come è dato rilevare dalla lettura del verbale (punto 3) della seduta del Consiglio di Amministrazione del 3 giugno 1993: “..la situazione patrimoniale-finanziaria che, se a brevissimo termine desta meno preoccupazione, in prospettiva, anche solo di medio periodo, diventerà delicata”. Sempre nello stesso verbale, “il consigliere Manghetti” esprime un giudizio positivo sulla società, valutando tutti i rischi della situazione in cui la stessa si è venuta a trovare: “L’E. era una compagnia abbastanza apprezzata nel mercato assicurativo e i problemi sono scoppiati nel 1991 con lo sviluppo abnorme del portafoglio, una meteora, questa, che circola nello spazio…; si è assistito ad una crescita, in un solo anno, di più del 100% del portafoglio che è come una meteora che là dove impatta distrugge perché porta solo sinistri”.


Di questa situazione patrimoniale, nel rispetto del dettato normativo, si è, dunque, tenuto conto, e i fatti hanno purtroppo dimostrato che il giudizio sulla situazione patrimoniale della società non era poi così avventato come descritto nei motivi di gravame.


Peraltro, occorre ribadire che il Ministro, secondo il citato art. 7, deve “tenere conto” della situazione patrimoniale dell’impresa, prima di procedere al commissariamento.


Tale potere si esprime con valutazioni tecnico discrezionali e non è (e non può essere) vincolato dalle risultanze di bilancio, le quali, ai sensi dell’art. 2423, 2° comma, c.c., devono fornire una rappresentazione “veritiera e corretta” della situazione patrimoniale e finanziaria. Dal che si evince che il bilancio e la situazione patrimoniale significano due diverse realtà: il primo, è un documento contabile che dà ai terzi una informazione sintetica e statica sulle condizioni economiche di una impresa al termine di un esercizio; la seconda indica uno stato di fatto di carattere aziendale che dipende dalle modalità con cui si è sviluppata l’attività economica, oggetto dell’impresa. La modalità con cui far constare questa possibile divergenza sono diverse. Per esempio, i soci hanno, in via ordinaria, la possibilità di contestare le risultanze di bilancio, impugnandone la delibera approvativa. L’ISVAP – proprio per il fatto di dover esprimere un giudizio sulla “situazione patrimoniale dell’impresa” – non è obbligato ad attivarsi di fronte al giudice ordinario per ottenere una eventuale pronuncia di nullità del bilancio.


L’appello va, pertanto, respinto.


Le spese e gli onorari di giudizio possono essere compensati.

 


P.Q.M.


Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge l’appello in epigrafe. Compensa le spese.


Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.


Così deciso in Roma, il 23 ottobre 2001, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) nella Camera di Consiglio con l'intervento dei Signori:
Giovanni RUOPPOLO Presidente
Chiarenza MILLEMAGGI COGLIANI Consigliere
Giuseppe ROMEO Consigliere Est.
Lanfranco BALUCANI Consigliere
Domenico CAFINI Consigliere
 

 

 

Le sottolineature delle parti del testo ritenute più rilevanti, sono state apportate da Dirittoeschemi

 

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