Fatto 1. La s.r.l. Mario Guerrucci, in data 16 ottobre 1990, ha chiesto alla Regione Lazio il rilascio di una autorizzazione all'ampliamento di una discarica di rifiuti di seconda categoria di tipo C, sita nel territorio del Comune di Civitavecchia. La società, in data 13 agosto 1993, ha proposto anche la domanda di accertamento della compatibilità ambientale. Il Ministro dell'Ambiente, col provvedimento di data 3 luglio 1995, emesso di concerto col Ministro per i beni culturali e ambientali, ha respinto la domanda di accertamento della compatibilità ambientale.

2. Col ricorso n. 13390 del 1995, proposto al TAR per il Lazio e notificato al Ministero dell'Ambiente, la s.r.l. Mario Guerrucci ha impugnato il diniego, deducendone l'illegittimità per incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere. Il TAR, con la sentenza n. 984 del 22 maggio 1998, ha dichiarato inammissibile il ricorso, perché non notificato al Ministero per i beni culturali ed ambientali.

3. Con l'appello in esame, la s.n.c. Mario Guerrucci (succeduta alla s.r.l. Mario Guerrucci) ha impugnato la sentenza del TAR, chiedendo che in sua riforma il ricorso di primo grado sia dichiarato ammissibile e sia accolto. Il Ministero dell'Ambiente si è costituito in giudizio ed ha chiesto la reiezione del gravame. Con distinte memorie depositate in data 4 febbraio 2000, le parti hanno illustrato le loro difese ed hanno insistito nelle rispettive conclusioni.

4. All'udienza del 18 febbraio 2000 la causa è stata trattenuta per la decisione.

Diritto 1. Con la sentenza impugnata, il TAR per il Lazio ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla società dante causa dell'odierna appellante, avverso il diniego di accertamento di compatibilità ambientale di un progetto di ampliamento di una discarica di rifiuti di seconda categoria di tipo C, sita nel territorio del Comune di Civitavecchia. Il TAR ha rilevato che: - il diniego, ai sensi dell'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349, è stato emesso dal Ministro dell'Ambiente, di concerto col Ministro per i beni culturali ed ambientali; - il ricorso è stato notificato al solo Ministro dell'Ambiente e non anche al Ministro per i beni culturali ed ambientali, da qualificare come autorità coemanante l'atto impugnato.

2. Col gravame in esame (v. pp. 410), l'appellante ha diffusamente criticato la motivazione della sentenza impugnata ed ha dedotto che il ricorso di primo grado doveva essere notificato al solo Ministero dell'Ambiente, poiché:

- l'atto di concerto implica "una discussione, cioè uno scontro delle volontà, manifestate sia pure verbalmente sul contenuto dell'atto che si va via via formando";

- "le due autorità, concertante e concertata, devono materialmente incontrarsi e discutere per sostenere gli interessi differenti, ed eventualmente contrastanti, che sottendono l'azione amministrativa"; - "privo di questi requisiti, il concerto non esiste";

- "la firma dell'autorità, che avrebbe dovuto essere concertata, apposta in calce all'atto, ha un valore puramente formale, che può al massimo essere equiparata ad un visto per presa visione";

- nella specie, non sarebbe ravvisabile un provvedimento emanato previo concerto, in quanto il relativo procedimento è stato istruito dal solo Ministro dell'Ambiente, senza alcuna partecipazione del Ministero dei beni culturali ed ambientali, sicché non avrebbe rilevanza giuridica il fatto che l'atto impugnato nell'epigrafe è riferito a "Il Ministro per l'Ambiente di concerto con il Ministro per i beni culturali ed ambientali";

- neppure la sottoscrizione del Ministro per i beni culturali ed ambientali sarebbe sufficiente per ravvisare in concreto un atto di concerto, dovendosi essa qualificare come "presa d'atto".

L'appellante (v. pp. 1011 del gravame), in subordine, ha altresì dedotto che:

- anche a voler considerare perfezionatosi il concerto, il ricorso di primo grado poteva essere ritualmente notificato alla sola autorità concertante;

- la costituzione dell'Avvocatura dello Stato, nel corso del giudizio, di primo grado, avrebbe sanato il vizio della notifica.

3. Ritiene la Sezione che le censure dell'appellante, così riassunte, debbano essere esaminate congiuntamente, per la loro stretta connessione. Esse sono infondate.

3.1. L'articolo 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, dispone che "il ricorso deve essere notificato... all'organo che ha emesso l'atto impugnato" e cioè alla c.d. Autorità emanante. Esso va interpretato nel senso che il ricorso giurisdizionale, quando è impugnato un provvedimento emesso da più di una Autorità, va notificato a ciascuna di esse. Tale principio, di carattere processuale, discende dall'esame della normativa sostanziale riguardante alcune categorie di atti amministrativi. Di regola, le leggi amministrative di settore attribuiscono il potere ad una singola Autorità. In tal caso: - sul piano sostanziale, il suo provvedimento si perfeziona e diventa efficace (salva la normativa sui controlli) con la relativa sottoscrizione; - sul piano processuale, il ricorso giurisdizionale va notificato alla sola Autorità emanante (e, ovviamente, non anche alle altre Amministrazioni che abbiano emanato atti di mero rilievo interno al procedimento). In alcuni casi, tassativamente previsti, le leggi amministrative (in considerazione delle autonomie o di esigenze di coordinamento tra gli organi amministrativi) prevedono che un provvedimento possa essere emanato e produca effetti giuridici solo quando esso sia riferibile a due Autorità, da considerare contitolari del medesimo potere, pur se espressive di distinti e concorrenti interessi pubblici. La contitolarità del potere può riguardare: - Amministrazioni aventi personalità giuridica diversa, i cui provvedimenti siano formalmente distinti e siano, sul piano cronologico e logico, l'uno presupposto dell'altro (come avviene a proposito del procedimento di adozione di approvazione del piano regolatore generale); - due o più Amministrazioni dello Stato (che fanno parte della medesima struttura, disciplinata dall'art. 95 della Costituzione e per le quali rileva il principio della unitarietà della personalità giuridica dello Stato), competenti ad emanare un provvedimento formalmente unitario, che si perfeziona con la duplice prescritta sottoscrizione. Quando la legge considera un atto quale indefettibile espressione del potere di cui sono contitolari più Autorità, sul piano sostanziale il provvedimento ha rilevanza giuridica e diventa impugnabile solo quando esso (nel rispetto delle regole sulla formalizzazione dell'atto, quando esso sia di competenza di Autorità collegiali, ovvero con la sottoscrizione, quando si tratti di Autorità monocratiche) sia stato emanato dalle Autorità contitolari del potere, da qualificare Autorità emananti, ai sensi dell'art. 21 della legge n. 1034 del 1971.

3.2. In applicazione di tali principi, in relazione al procedimento di approvazione del piano regolatore generale, questo Consiglio (salva l'impugnabilità della delibera di adozione del piano, in presenza dei relativi presupposti: Ad. Plen., 9 marzo 1983, n. 1; Ad. Plen. 16 giugno 1978, n. 17) ha più volte affermato che: - sul piano sostanziale, il Comune e la Regione esercitano poteri di amministrazione attiva, di cogestione degli interessi coinvolti (Sez. IV, 16 dicembre 1980, n. 1209); - sul piano processuale, è inammissibile l'impugnazione del piano urbanistico approvato, qualora il ricorso non sia stato notificato sia al Comune che alla Regione (Sez. V, 28 febbraio 1995, n. 304; Sez. II, 12 dicembre 1990, n. 358/90; Cons. giust. amm., 29 aprile 1988, n. 82; Sez. VI, 15 giugno 1983, n. 493; Sez. V, 13 maggio 1977, n. 447).

3.3. Analoghi principi si applicano quando le leggi attribuiscono ad un Ministro il potere di emanare un provvedimento "previo concerto" o "di concerto" con un altro Ministro (come dispone l'articolo 6, comma 4, della legge 8 luglio 1986, n. 349, rilevante nel presente giudizio, per il quale "il Ministro dell'Ambiente, sentita la regione interessata, di concerto con il Ministro per i beni culturali ed ambientali, si pronuncia sulla compatibilità ambientale" dei progetti previsti dal precedente comma 3). In tali casi, le leggi dispongono che i due Ministri siano contitolari del potere. La sottoscrizione da parte di uno solo dei Ministri comporta il mancato perfezionamento della fattispecie e la mancata produzione degli effetti giuridici: ciò comporta che il ricorso giurisdizionale, proposto contro di esso, va dichiarato inammissibile, in quanto rivolto avverso un atto in itinere (cfr. Sez. VI, 20 ottobre 1986, n. 816). Con la sottoscrizione del provvedimento da parte dei Ministri (che assumono entrambi la qualità di Autorità emanante), si perfeziona la fattispecie legale e l'atto produce effetti (cfr. Sez. VI, 24 ottobre 1978, n. 1073). In altri termini, la legge, quando dispone che un provvedimento (anche formalmente unitario) debba essere emanato da un Ministro "di concerto" con un altro Ministro, pone una deroga al principio per il quale un provvedimento amministrativo si perfeziona e diventa efficace con la sottoscrizione dell'Autorità emanante (salva la normativa sui controlli). Il provvedimento emesso "di concerto" (al di là delle ulteriori questioni, dibattute in dottrina e irrilevanti in questa sede, circa la loro riconducibilità alle categorie degli atti complessi o degli accordi di diritto amministrativo) è dunque imputabile, per legge, a due Autorità emananti, che ne rispondono allo stesso modo, se del caso anche sotto i profili risarcitori e contabili. Contrariamente a quanto è stato dedotto dall'appellante, il ricorso proposto avverso l'atto emanato "di concerto" va dunque notificato ad entrambe le Autorità emananti, ai sensi dell'art. 21 della legge n. 1034 del 1971, attuativo dell'art. 24 della Costituzione, che non consente che una pronuncia del giudice amministrativo arrechi diretto pregiudizio a chi non si sia potuto difendere (Ad. Plen., 24 giugno 1999, n. 16; Sez. V, 28 febbraio 1995, n. 304; Sez. V, 7 maggio 1994, n. 447; Sez. IV, 28 febbraio 1992, n. 209), dovendosi garantire la difesa in giudizio anche dell'Amministrazione di cui sia contestata la legittimità di un atto o di un comportamento (Sez. V, 9 novembre 1998; Sez. IV, 30 settembre 1992, n. 826).

3.4. Affinché in concreto sia ravvisabile un atto emesso "di concerto" da due Ministri, occorrono alcuni requisiti formali, tali da rendere consapevole il suo destinatario della imputabilità del provvedimento lesivo al concorrente potere dei due Ministri e della sussistenza dell'onere di notificare ad entrambi il ricorso giurisdizionale. A tal fine, occorre che nel provvedimento sia chiaramente enunciata la sua riferibilità ad entrambe le Autorità emananti, sia indicata la norma attributiva del relativo potere e vi sia la sottoscrizione dei due Ministri. Contrariamente a quanto ha dedotto l'appellante, non può invece ritenersi che il consenso del Ministero "concertato" necessiti di ulteriori formalità procedimentali, non previste dalla legge: non occorre che tale consenso sia preceduto da un articolato procedimento per conseguirlo (ben potendo l'istruttoria essere stata curata dal solo Ministero "concertante", che ha predisposto lo schema del provvedimento) e neppure è richiesto un previo incontro tra i Ministri. Ciò che conta, in base alla legge speciale, è il consensus in idem placitum, vale a dire l'accordo tra i Ministri sulle statuizioni in concreto da adottare: il Ministro "concertato" ben può manifestare la propria statuizione, concorde con quella del Ministro "concertante" e specificata nello schema di provvedimento, apponendo la propria sottoscrizione in aggiunta a quella del Ministro "concertante".

3.5. Nel caso di specie, il contestato provvedimento di rigetto della originaria domanda (volta all'accertamento della compatibilità ambientale del progetto di ampliamento della discarica): - a p. 1, contiene nell'intitolazione l'espressione "Il Ministro dell'Ambiente di concerto con il Ministro per i beni culturali ed ambientali"; - a p. 1, richiama nelle premesse "il comma 2 ed i seguenti dell'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349"; - a p. 5 è stato sottoscritto sia dal Ministro dell'Ambiente che dal Ministro per i beni culturali ed ambientali. Ciò comporta che, essendosi perfezionato il concerto tra i due Ministri, il ricorso di primo grado doveva essere notificato anche al Ministro per i beni culturali ed ambientali, quale Autorità che ha esercitato il proprio potere di amministrazione attiva, previsto dall'art. 6, comma 4, della legge 8 luglio 1986, n. 349. Vanno pertanto respinte le censure con cui l'appellante ha dedotto che, in concreto, il medesimo provvedimento non sarebbe riconducibile ad un concerto in senso tecnico.

3.6. L'appellante ha infine dedotto che la costituzione dell'Avvocatura dello Stato, nel corso del giudizio di primo grado, avrebbe sanato il vizio della notifica. La tesi va respinta, poiché: - nel corso del giudizio di primo grado, l'Avvocatura distrettuale dello Stato si è costituita in giudizio per conto del solo Ministero dell'Ambiente; - la sanatoria, peraltro sarebbe stata configurabile qualora fosse risultata la nullità della notifica, mentre nel caso di specie nei confronti del Ministero per i beni culturali ed ambientali essa è risultata inesistente.

4. Per le ragioni che precedono, l'appello in esame va respinto. Sia pure con motivazione parzialmente diversa, va confermata la sentenza impugnata, che ha dichiarato l'inammissibilità del ricorso di primo grado. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli onorari del secondo grado del giudizio.