1. Il tema che devo affrontare è talmente vasto che potrebbe sostenere un intero corso universitario o un intero ciclo di lezioni di educazione civica, tratteggiando una storia dell’Italia unita sotto il profilo costituzionale. È quindi necessario operare nella mia esposizione drastiche scelte, rinviando alla discussione ulteriori approfondimenti. D’altra parte Romanelli, discorrendo di accentramento e di decentramento, di potere centrale e di potere locale, ha già coperto un’ampia area del campo di indagine storica che si colloca fra lo Statuto e la Costituzione.

Va innanzi tutto premesso che è ovvio che in una fase di crisi degli assetti generali della repubblica, a partire proprio da quelli costituzionali, si ritorni con crescente interesse sul momento delle origini, non solo della repubblica, ma dell’Italia unita in quanto tale. Il passaggio dallo Statuto albertino alla Costituzione repubblicana non è pertanto un tema che attrae soltanto costituzionalisti ed eruditi: è un tema che nasce dalle domande che la situazione odierna pone al passato recente e meno recente del nostro paese.

Fra i dati fondativi della storia di un popolo quello della nascita delle leggi originarie è sempre stato rivestito di un valore particolarmente intenso, religioso e mitico: da Mosè che riceve da Dio stesso le tavole della legge, a Numa Pompilio che si fa ispirare dalla ninfa Egeria. In un piccolo libro composto in vista delle elezioni per l’Assemblea Costituente, il cattolico liberale Arturo Carlo Jemolo scrisse che "nelle antiche leggende di quasi tutti i popoli si narra come e per opera di chi nacquero le prime leggi".

Se, proseguiva Jemolo, le leggi fondamentali erano opera degli dei, esse diventavano intoccabili o quasi, bisognava impegnarsi con giuramento ad osservarle e affidare le rare ed eventuali modifiche a riti e procedure particolarmente complicati. A quelle leggi doveva essere assicurata una lunga durata: in linguaggio moderno, era indispensabile garantire che le regole del gioco non venissero mutate frettolosamente e senza adeguati ripensamenti. Una prima differenza che possiamo porre fra Statuto e Costituzione è che la seconda si iscrive molto più del primo in questa tradizione, naturalmente laicizzata.

Una ulteriore premessa del nostro discorso è che esso si pone all’ incrocio di varie discipline. Se pensiamo da una parte a una dottrina ben formalizzata come il diritto costituzionale, ma non solo costituzionale, e dall’altra alla storia cosiddetta generale - politica, sociale, culturale - vediamo che la storia degli ordinamenti istituzionali, e in particolare di quelli di rilievo costituzionale, può costituire come un ponte fra due approcci molto diversi. Si tenga poi conto che esistono ormai discipline specifiche, quali le scienze sociali e le scienze politiche, che sono diverse dalla filosofia politica, dal diritto e dalla storia, ma che hanno con questi più antichi campi del sapere forti elementi di contiguità. La storia costituzionale, fra le discipline in via di affermazione, appare quella più vicina al tipo di discorso che qui vorrei fare. Se non la assumo senz’altro come modello metodologico ciò è dovuto innanzi tutto alla circostanza che io non sono uno specialista di quella disciplina, e poi perché gli stessi specialisti sono consapevoli del fatto che la sua fisionomia non è ancora perfettamente definita. Scrive, ad esempio, Francesco Bonini: "È ancora incerto e dibattuto il profilo metodologico della storia costituzionale dell’Italia contemporanea, materia di certificato, anche se labile statuto disciplinare, ma sicuramente di crescente importanza ed interesse, non solo accademico".

Lo stesso autore propone peraltro una definizione, che possiamo tenere presente nel nostro discorso, della storia costituzionale come storia "della Costituzione, cioè come insieme dei vincoli che si sono convenuti e proposti alla lotta politica, della loro evoluzione e del confronto che su di essi si è sviluppato tra le varie forze politiche e sociali".

È una definizione che qui di seguito verrà riportata anche allo Statuto albertino e contaminata con quella di storia del sistema politico, anch’essa complessa e non facilmente formalizzabile, fatti comunque salvi gli indispensabili rinvii alla storia generale, che qui lascio impliciti.

Si può proporre subito un esempio di queste differenze disciplinari. Il politologo parla a preferenza di legittimazione piuttosto che di legalità. Legittimazione è un concetto confinante con quello di legalità, e in parte ad esso si sovrappone ma non si esaurisce nell’esame della mera legalità e delle forme in cui essa si manifesta.

Un interessante libro recente di Paolo Pombeni, che è un politologo fortemente sensibile alle ragioni della storia, considera il processo costituente sotto il profilo della legittimazione di un potere, quali che siano poi le forme giuridiche che sono state adottate da quel potere nella realtà storica. Alessandro Pizzorusso, che è un giurista, di grande sensibilità storica e sociale, è convinto che la Costituzione sia innanzi tutto un testo formato da norme giuridiche.

L’intreccio fra tecnica della normazione, politica, valori, fini è espresso con molta semplicità da Jemolo, nel suo piccolo libro scritto, per fini pedagogici, su invito del Ministero per la Costituente:

È stolto pensare ad una tecnica che sostituisca la politica, quasi potesse esserci una tecnica che proceda senza mete da raggiungere, e quasi che le mete non siano in funzione di un ideale di bene, di un assetto considerato come il migliore. Ma è invece sacrosanta verità che la politica, per essere fruttifera, deve avere una tecnica ai suoi servizi, perché non si costruisce guardando soltanto alla meta ultima ed ignorando quale sia la strada migliore per raggiungerla .

2. In tutti i manuali di storia è correttamente scritto che lo statuto albertino è uno statuto concesso dal sovrano, octroyé, mentre la Costituzione è stata votata da un’assemblea appositamente eletta a suffragio universale, maschile e femminile. Ma è proprio questa ovvia differenza che ci consente di dare subito un esempio di uno dei concetti generali sopra accennati: il confronto delle procedure giuridiche non esaurisce infatti il giudizio storico, che deve tener conto dei contesti e dei processi di più lunga durata. I sovrani non fanno concessioni per capriccio: le fanno perché esiste una situazione che li circonda e li preme, perché esistono rapporti di forza politici e sociali che fanno considerare opportuni certi atti. Borrelli, ministro di Carlo Alberto, si espresse al riguardo con molta chiarezza: "se la Costituzione dovesse essere concessa bisogna[va] darla, e non lasciarsela imporre, dettare le condizioni e non riceverle; bisogna[va] avere il tempo di scegliere con calma l’opportunità e i mezzi, dopo aver promesso di impiegarli".

È questo il motivo per cui Pombeni, nel libro già ricordato, si riferisce a un lungo processo costituente iniziatosi già nel 1820-21. Scrive infatti:

Poiché tutti sapevano che questi atti dei sovrani non venivano da improvvise conversioni "al politico figurino di moda", per usare le sprezzanti parole di Ferdinando Il di Borbone, ma segnavano la resa ad una lunga ed impegnativa lotta dei ceti dirigenti liberali che si erano trascinati dietro una certa quota di popolo, ecco che la concessione delle carte segnava in realtà un fatto costituente.

Costituzioni e statuti octroyé servivano anche a bloccare la tendenza a Costituenti democraticamente elette. Nell’ anno 1849 solo Mazzini riuscì a fondare la Repubblica romana su una costituente e sulla conseguente costituzione. Ma che l’esigenza costituente fosse fortemente sentita è confermato dal fatto che la legge sarda dell’11 luglio 1848, n.747, emanata in vista dell’annessione della Lombardia e del Veneto, prevedeva una costituente a suffragio universale, alla quale veniva peraltro drasticamente ridotta la libertà del costituire, dandosi per scontato che la forma dello stato dovesse essere una monarchia costituzionale sotto la dinastia dei Savoia. Nel 1859-61 la rapida estensione dello Statuto albertino alle zone d’Italia man mano annesse fu a sua volta dettata dal timore della ripresa di spinte verso la Costituente, sempre sollecitata da Cattaneo, e anche dalla ferma ripulsa di Cavour verso ogni forma di unità da raggiungere tramite dedizioni di municipi e altri corpi locali. Si preferì il ricorso ai plebisciti, fidando sul fatto che in essi la componente bonapartista avrebbe prevalso su quella democratica. Negli anni Ottanta il giurista e uomo politico Attilio Brunialti sosterrà poi la tesi che lo Statuto albertino aveva mutato titolo, e pertanto non era più da considerarsi octroyé, in virtù dei plebisciti, nelle cui formule sempre erano presenti le parole "monarchia costituzionale": se il re avesse tradito lo statuto, il popolo avrebbe dovuto sentirsi sciolto dal vincolo di fedeltà alla monarchia dei Savoia. La tesi del Brunialti rimase isolata; ma l’esito contrario alla monarchia del referendum del 2 giugno 1946 ne costituirà una sorta di conferma a più di mezzo secolo di distanza.

3. Dall’unità al 1918 il problema della Costituente non è più all’ordine del giorno in Italia. Se ne trovano tracce negli eredi di Mazzini e di Cattaneo e nei trattati di diritto costituzionale, ma politicamente l’accettazione dello statuto come base della nuova convivenza nazionale è data per scontata. Si tratta del resto di un fenomeno europeo. Neanche la Francia, madre delle costituzioni sul nostro continente, provvide, dopo il crollo del Secondo Impero, a dotarsi di una nuova costituzione, cosicché la Terza Repubblica si basò soltanto su alcuni atti di valore costituzionale. Dopo la grande stagione del 1848 si deve arrivare agli sconvolgimenti prodotti dalla prima guerra mondiale per trovare la nascita di nuove costituzioni, in particolare in seguito alla dissoluzione dei grandi imperi multinazionali, come l’Austria-Ungheria e la Russia zarista, e al crollo di secolari dinastie come quello verificatosi in Germania.

Anche in Italia nel primo dopoguerra si tornò a parlare di Costituente, oltre che da parte dei repubblicani, anche dai socialisti sotto l’influsso della rivoluzione russa, e dal primo fascismo, che allora si dichiarava a tendenza repubblicana. L’avvento del regime nato dal compromesso fra il fascismo e la monarchia diede però alla vicenda italiana tutt’altro indirizzo, sul quale occorrerà tornare brevemente.

Ma intanto, quale evoluzione aveva avuto il regime statutario? Occorre innanzi tutto ricordare che per una valutazione complessiva dell’ordinamento vigente nell’Italia liberale non è sufficiente guardare allo statuto. I codici penale e civile hanno pari importanza per la definizione dei diritti e delle garanzie dei cittadini e quindi per i loro rapporti con il potere statale e locale. Già lo Statuto, dichiarando la religione cattolica religione dello stato e degradando le altre a culti tollerati, negava in modo palese una libertà fondamentale come quella religiosa, tanto che al suo articolo 28 stabiliva che le bibbie, i catechismi, i libri liturgici e di preghiera non potevano essere stampati senza il permesso del vescovo. In verità, secondo lo statuto, "a essere titolare di diritti inviolabili non era l’uomo, o l’individuo o la persona, ma "il proprietario", difeso peraltro molto meglio dal codice civile".

Lo Statuto aveva un carattere flessibile: non prevedeva cioè la distinzione fra leggi ordinarie e leggi costituzionali. Questa caratteristica, oggetto di ampi dibattiti giouspubblicistici, favorì l’evoluzione del regime politico italiano da meramente costituzionale a parlamentare. Recentemente un saggio di Stefano Merlini ha decisamente riposto in discussione la linearità e compiutezza di questa evoluzione. Merlini fa notare come il re conservasse molti poteri, riassunti nelle formula della "prerogativa regia". Al re spettava l’ultima parola in materia di difesa e di politica estera. Il patto di Londra, con il quale l’Italia si impegnò nel 1915 ad entrare in guerra a fianco della Francia e dell’Inghilterra, fu stipulato dal re e da Salandra all’insaputa del parlamento.

Dalla evoluzione più o meno contrastata in senso parlamentare nascevano vari problemi, ai quali la costituzione del 1948 farà poi fronte solo parzialmente. Il potere legislativo e il potere esecutivo, così come quello giudiziario, erano formalmente separati, pur convergendo nella figura del sovrano, che partecipava a tutti e tre. Ma l’affermazione del governo di gabinetto, dipendente dalla maggioranza parlamentare anche se formalmente sempre nominato dal re, portò a rendere meno netta la distinzione fra legislativo ed esecutivo. Il celebre articolo scritto da Sonnino alla fine del secolo, Torniamo allo Statuto, mirava alla restaurazione di un regime costituzionale puro, in cui il primo ministro è responsabile solo di fronte al re. Sonnino non ebbe fortuna in questa sua proposta, che sarà paradossalmente attuata in forma drastica dal fascismo.

La figura del presidente del Consiglio aveva comunque assunto sempre maggiore rilievo, anche se non era mai divenuta oggetto di una normazione precisa. Erano stati la nascita e il potenziamento, prima con Crispi, poi con Giolitti, di quello che è stato chiamato lo stato amministrativo a favorire il rafforzamento della istituzione governo e la sua più capillare presenza nella società, tramite una pubblica amministrazione in crescente espansione. Giolitti nazionalizzò le ferrovie, fece approvare la prima legge sulla municipalizzazione dei pubblici servizi e quella sullo stato giuridico degli impiegati statali, incrementò la formazione di una burocrazia tecnica e di Consigli superiori presso i ministeri, come diretto collegamento fra questi e la società. Una apologia di Giolitti pubblicata subito dopo la liberazione, contiene un capitolo sul "prefetto amministrativo" che pone in rilievo la trasformazione del prefetto da mera cinghia di trasmissione del potere centrale in mediatore sociale, attento alla situazione complessiva della provincia.

Il fascismo in parte si adatta a questa evoluzione, in parte la rinnega, in parte la stravolge. Per rimanere nell’ambito statutario, il fascismo non abolì mai lo Statuto né emanò leggi che dichiaratamente avessero come scopo di emendarlo, ma lo compromise violandolo senza modificarlo o abolirlo. Questo dato è stato enfatizzato da alcune correnti storiografiche che lo hanno visto come una remora al potere del regime e alla sua piena assunzione del carattere totalitario. Ma si è fatto nello stesso tempo notare come lo Statuto sia stato in tal modo coinvolto e reso corresponsabile del regime. Se alla caduta di questo si fece strada la esigenza di una Costituzione ex novo, fu anche perché lo Statuto si era mostrato incapace di fare da argine alla dittatura, aveva anzi con essa colluso: la festa dello Statuto - la prima domenica di giugno - non fu abolita; convissero con lo Statuto le "leggi fascistissime" quali quella sul capo del governo reso responsabile solo di fronte al re (la aberrante forma fascista di "ritorno allo Statuto", sulla facoltà del potere esecutivo di emanare norme giuridiche, sulla creazione del Tribunale speciale per la difesa dello stato e sulla costituzionalizzazione di un organo di partito come il Gran Consiglio del fascismo, per concludere con la sostituzione in extremis (1939) della Camera dei deputati, già svuotata di ogni carattere rappresentativo, con quella dei fasci e delle corporazioni, convissero con lo statuto. Soltanto il fascismo della Repubblica sociale si pose il problema di una Costituente, ma si trattò di una velleità che poi i fascisti stessi non furono in grado di mettere in atto.

4. Subito dopo il colpo di stato del 25 luglio 1943 il capo del governo, maresciallo Badoglio, emanò un decreto che fissava a quattro mesi dopo la fine della guerra la elezione della nuova Camera dei deputati. Era un provvedimento abile, perché da una parte sanzionava una rilevante frattura con il regime fascista, dall’altra intendeva garantire un massimo di continuità con l’Italia prefascista. Il decreto costituiva una sorta di sanzione istituzionale della tesi del fascismo parentesi. Si "tornava allo Statuto" in senso opposto a quello paradossalmente attuato dal fascismo, ma anche diverso dalle primitive intenzioni di Sonnino: infatti, poiché il decreto non parlava di legge elettorale, si doveva intendere che le elezioni si sarebbero svolte con il sistema proporzionale del 1919. Se confrontiamo questo punto di partenza con il punto di arrivo contrassegnato dalla elezione dell’Assemblea costituente, possiamo valutare quanto cammino sia stato percorso dal 25 luglio 1943 al 2 giugno 1946. In questi tre anni si svolse un vero processo costituente, che ha al centro il movimento della resistenza e di cui la Costituzione è solo il punto di arrivo. Il rapporto fra resistenza, costituzione, repubblica non va tanto visto come se nel pensiero e negli scritti della resistenza vi fossero programmi ben congegnati sui punti fondamentali, da trasferire poi in una carta costituzionale, ma nel senso di un’esperienza storica che costringe ad una accelerazione dei tempi. Tappa fondamentale di questo processo fu quella che il costituzionalista democratico Piero Calamandrei, del Partito d’azione, chiamò "costituzione provvisoria dello Stato": il decreto legislativo luogotenenziale del 25 giugno l944, n. 151, che fissava la convocazione di un’assemblea costituente subito dopo la integrale liberazione del paese.

Il nesso fra resistenza e costituzione nasce dunque da una situazione storica, con la precisazione che non tutto quello che era nella resistenza si ritrova nella Costituzione e che non tutto quello che è nella Costituzione era nella resistenza. Data una certa situazione di fatto, e della situazione di allora facevano parte pesanti elementi di continuità con il vecchio stato, una costituzione, un testo fondamentale sono sempre un punto di equilibrio più o meno felice fra un sistema di valori e un sistema di norme. Il problema sta nel vedere come i valori e le finalità ultime possano tradursi in norme. Da questo punto di vista è evidente che l’antifascismo e la resistenza hanno in generale trasfuso nella Costituzione più valori che norme.

Se si esamina nel suo complesso il sistema normativo contenuto nella Costituzione è allora necessario prendere in considerazione vari altri elementi: l’evoluzione del pensiero costituzionale europeo fra le due guerre mondiali e in particolare le molte discussioni svoltesi attorno alla Costituzione di Weimar, che veniva ammirata per avere per la prima volta introdotto i diritti sociali accanto a quelli civili e politici, ma sulla quale gravava la terribile accusa di non essere stata in grado di opporsi all’avvento di Hitler, anzi di averlo agevolato a causa delle sue deficienze. Va comunque ricordato che il secondo dopoguerra fu su scala europea, così come era stato il primo, una stagione di intensa scrittura di carte costituzionali.

Nel contesto storico del processo costituente italiano vengono alla ribalta molti dei problemi maturati negli anni precedenti, ad esempio quello del rapporto fra parlamento ed esecutivo. Due erano i precedenti dai quali ci si voleva distaccare: uno più recente e uno più remoto. La memoria più fresca era quella di un esecutivo onnipresente e onnipotente, privo di controlli: e fu questa la memoria tenuta in prevalente considerazione, perché si riferiva a una esperienza vissuta da tutti e che tutti volevano non si ripetesse. Ma esisteva anche una memoria più remota, che si era trasformata in una delle tesi sulle origini del fascismo, ricercate nella debolezza degli esecutivi dell’Italia liberale, specie nel primo dopoguerra, che aveva fatto sorgere l’aspettativa di un uomo forte, che mettesse finalmente le cose a posto. Le critiche che si rivolgono oggi ai costituenti di non aver voluto creare un esecutivo forte, fino a rinunciare ad una razionalizzazione del sistema parlamentare, non tengono conto del diverso peso che all’uscita dal fascismo non potevano non avere quelle due opposte memorie.

Il punto oggi di più largo dibattito pubblicistico concerne il cosiddetto compromesso costituzionale, che viene talvolta presentato come una specie di compromesso storico avant lettre, quasi un accordo sottobanco fra cattolici e comunisti. In realtà la Costituzione nacque da un compromesso necessario e di alto profilo fra tre grandi filoni di cultura politico-costituzionale.

Il primo filone è costituito dal pensiero liberal-democratico, da un liberalismo cioè che si era venuto evolvendo dalla ottocentesca netta contrapposizione fra liberalismo e democrazia alla sintesi fra i due oggi comunemente accettata, o almeno dichiarata. Tanta era la forza di questo pensiero che esso influì, anche per il prestigio di uomini come Benedetto Croce e Vittorio Emanuele Orlando (rimasti in verità più liberali che liberaldemocratici) ben al di là della consistenza numerica della rappresentanza politica alla Costituente. In realtà, pur con tutte le differenze e i conflitti anche aspri esistenti all’interno dell’antifascismo e della resistenza, esisteva un comune sentire, mirante a far rivivere le più elementari libertà politiche e civili, quelle appunto proprie, anche se non sempre coerentemente praticate, della tradizione dello stato liberale.

Il secondo filone era quello socialista e marxista, stando però attenti a non considerare sinonimi i due aggettivi. Si trattava infatti di un campo notevolmente differenziato al suo interno, non solo fra socialisti e comunisti, ma anche all’interno dei socialisti: si pensi ad esempio alle differenze fra Lelio Basso, uno dei costituenti particolarmente attivo e influente, Giuseppe Saragat, Pietro Nenni. A grandi linee può dirsi che le forze di sinistra, fra le quali va ricompreso anche il Partito d’azione, che unico si schierò a favore della repubblica presidenziale e che ebbe in Calamandrei un altro protagonista dei lavori dell’Assemblea, miravano all’inserzione, accanto ai tradizionali diritti politici e civili, dei diritti sociali. Questo fu uno dei terreni di incontro con la Democrazia cristiana. Un altro di pari rilievo fu il riconoscimento dei partiti come organizzatori e collettori delle istanze presenti nella società civile. Nella sinistra era peraltro presente una tradizione che faceva battere l’accento più sul problema dei rapporti di forza reali nella lotta per il potere che sulle forme giuridiche atte a regolarne il corso. Nell’antico odi et amo nei confronti dello stato (atteggiamento bivalente che si ritrovava peraltro anche nella tradizione cattolica legata alle sue origini antirisorgimentali), che aveva caratterizzato il socialismo non anarchico, le preferenze si andavano comunque spostando sempre più sull’amo: le aspettative riformiste e il prestigio del modello sovietico spingevano entrambi in questa direzione.

Il terzo filone presente nell’Assemblea fu appunto quello cattolico, anch’esso con notevoli articolazioni interne. Giuseppe Dossetti fu la figura di spicco nel campo delle premesse dottrinali e dei diritti sociali, Costantino Mortati in quello della costruzione dell’ordinamento. I cattolici si facevano difensori dei diritti della persona e, pur nella diversità delle premesse teoriche (slittamento dall’individualismo al personalismo e forte accentuazione in senso comunitario), giungevano, dal punto di vista delle formulazioni costituzionali, ad esiti non dissimili da quelli di ispirazione liberale-democratica. Nello stesso tempo essi rivendicavano i valori della solidarietà e dell’impegno sociale, e per questa strada si incontravano con le sinistre, pur partendo da presupposti culturali molto distanti.

Come ho già detto, fra le tre correnti sopra sommariamente delineate (trascuro qui quelle minori, come i qualunquisti, per la loro inconsistenza etica e teorica) fu raggiunto un compromesso che uno dei padri costituenti ha espresso con queste parole: "Come vivere il conflitto, questo era il punto chiave della mente costituente. Sostenere, come accade oggi, che lo scontro fra destra e sinistra era lacerante e metteva persino in forse l’identità nazionale, è quindi assolutamente fuori luogo".

Si può aggiungere che questa accusa oggi si intreccia in modo singolare con l’altra, di una Costituzione la cui essenza sarebbe di natura catto-comunista.

L’eredità della contrapposizione fascismo-antifascismo ha giocato proprio nella direzione indicata da Foa: seguiamo ognuno la propria strada, però al contrario di quello che avevano fatto i fascisti, operiamo in modo da costruire un sistema di regole, ispirato a valori, che poi ci impegneremo a rispettare tutti. In questo senso le differenze fra i costituenti giocarono a favore del compromesso. E vi giocarono anche, paradossalmente, le reciproche diffidenze, il reciproco sorvegliarsi con la coda dell’occhio. Ognuno voleva garantirsi rispetto a quelli che sarebbero stati i risultati delle prime elezioni da svolgere entro il nuovo sistema.

Un fatto di grande valore simbolico avvenne quando nel marzo-aprile 1947, mentre decollava la guerra fredda, le sinistre furono estromesse dal governo: Umberto Terracini, uno dei fondatori del partito comunista italiano, restò alla presidenza della Costituente. Molte cose sono state scritte sulle intese, sotterranee od implicite, che intercorsero allora fra De Gasperi e Togliatti per impedire che l’Italia piombasse nel caos. Sta di fatto che la figura di Terracini, che fra l’altro era un fine giurista, divenne come il simbolo del reciproco impegno a che la Costituzione, che doveva impegnare tutti gli italiani, apparisse opera di tutti.

Tutto quanto detto finora ci permette di comprendere meglio la scelta a favore di una costituzione rigida operata dall’Assemblea costituente. Diversamente dallo Statuto, la Costituzione adottò infatti la distinzione fra leggi ordinarie e leggi costituzionali, con molte e importanti conseguenze. Va innanzi tutto ricordato che con la costituzione rigida si volevano precostituire garanzie che tradizionalmente si sarebbero dette rivolte contro il sovrano e che ora diventavano garanzie verso il popolo diventato esso stesso sovrano. I sistemi liberali avevano insegnato che si deve diffidare anche del proprio potere (insegnamento che i sistemi comunisti hanno del tutto ignorato). Questo è stato uno dei grandi meriti storici della borghesia liberale: conquistato il potere, essa ha continuato a guardarlo con qualche sospetto. Fare una costituzione rigida significa che il popolo sovrano, dopo essersi dato una costituzione che deve garantire la libertà di tutti, non può cambiarla in qualsiasi momento, secondo variabili e occasionali maggioranze parlamentari.

La prima conseguenza è che le innovazioni costituzionali necessitano di una procedura più lunga, complessa e meditata: che è appunto quanto prescrive l’articolo 138 della Costituzione.

La seconda conseguenza è la creazione di un organo deputato a garantire che le leggi ordinarie non contraddicano quelle costituzionali: e questa è la Corte costituzionale. Non a caso le norme che la riguardano sono raggruppate, assieme a quelle sopra ricordate sulla revisione costituzionale, sotto il titolo Garanzie costituzionali .

Il modello della Corte costituzionale fu, con tutte le differenze del caso, la Corte suprema degli Stati Uniti. Questo innesto di un istituto proprio della repubblica presidenziale in una repubblica parlamentare è un elemento specifico della Costituzione italiana. E tanto apparve allora singolare, che Togliatti lo definì una volta una "bizzarria", in base alla vecchia idea giacobina, condivisa anche da Nenni, che l’assemblea eletta dal popolo sovrano può far tutto in ogni momento, tranne che trasformare un uomo in donna, come si usa dire del parlamento inglese, il quale peraltro fa scaturire questa sua onnipotenza da tutt’altra tradizione storica. Questo punto è importante perché in Italia abbiamo assistito di recente a una sorta di giacobinismo di destra che, conquistata una esigua maggioranza parlamentare, si riteneva autorizzato a far tutto, compresa la manomissione della Costituzione stessa.

Non c’è dubbio che la Corte costituzionale sia composta da persone che non derivano direttamente la propria investitura dal popolo sovrano. Questo è un punto che involve complesse e delicate questioni di dottrina, ma che è indispensabile corollario della distinzione fra i due tipi di norme, propria della costituzione rigida. Il punto, con tutte le sue conseguenze, è illustrato con grande chiarezza in un recente saggio di Maurizio Fioravanti, uno dei più brillanti giuristi italiani di oggi.

Fioravanti parte dal principio che una costituzione rigida implica la distinzione fra diritti costituzionali e diritti che possiamo chiamare normali. I diritti fondamentali si devono cioè intendere come incardinati immediatamente sulla costituzione e pertanto sottratti alla mutabilità delle maggioranze parlamentari. È una impostazione che garantisce con molta forza i cittadini, e pertanto va ascritta fra le maggiori e migliori novità introdotte nella Costituzione rispetto allo Statuto. Rimane a mio avviso da elaborare compiutamente una dottrina che chiarisca fino in fondo come un potere che deve essere più alto di quello del parlamento si legittimi di fronte alla base popolare che elegge il parlamento. Le odierne polemiche sulla composizione, prima ancora che sulle competenze, della Corte costituzionale (come del resto quelle analoghe sul Consiglio superiore della magistratura), al di là delle loro spesso smaccate finalità politiche di parte, hanno in ultima analisi nel fondo questo nodo, centrale in ogni discorso sulla democrazia e sul principio maggioritario. È giusto infatti porsi l’obiettivo di spezzare il monismo del potere, che nello Statuto albertino era garantito dalla figura del monarca, in una pluralità di poteri il più possibile indipendenti l’uno dall’altro: ma chi fornisce a ciascuno di essi la legittimazione finale? Mentre per i poteri eletti appare ovvio che essa sia fornita dalla volontà popolare che provvede alla elezione, per quelli non eletti, o non eletti direttamente, il problema appare di particolare complessità, e mentre da una parte sollecita ricche discussioni di principio insieme a sofisticati esercizi di ingegneria costituzionale, dall’altra consente approssimative e grossolane proposte di soluzione di parte. È chiaro il nesso con la tematica relativa all’ordinamento giudiziario nel suo complesso. Discorso analogo può farsi relativamente alla posizione nel regime costituzionale della pubblica amministrazione, erede dello sviluppo dello stato amministrativo e della convivenza in esso di istanze puramente amministrative e di istanze tecniche aspiranti ad un più ampio spazio di autonomia. Si tratta in definitiva della riproposizione in termini costituzionali del problema cui aveva dato luogo l’evoluzione del regime statutario in senso parlamentare, vale a dire quello del rapporto politica-governo-pubblica amministrazione.

Il riconoscimento di diritti e di autonomie che discendono direttamente dalla Costituzione spinge la magistratura, e non solo la Corte costituzionale, a riprendere una funzione non solo di applicazione delle leggi, ma anche, non già di creatrice di diritto, ma certo di interprete che deve misurarsi non solo con il testo delle leggi ordinarie e con le singole norme costituzionali, ma con l’intero sistema costituzionale e con i suoi principi ispiratori. La categoria teorica che sta alla base di questa evoluzione è quella di costituzione materiale. Nell’uso corrente essa è diventata una legittimazione a posteriori della costituzione formale, ma si tratta di un uso spurio. Costantino Mortati, che di quella categoria è il riconosciuto padre, per costituzione materiale intendeva invece quell’insieme di princìpi basilari - indirizzo fondamentale, spirito della Costituzione, sistema costituzionale, insieme dei diritti non disponibili, e analoghe espressioni - che sempre dovrebbero essere tenuti presenti nella interpretazione della carta. È difficile negare il valore di garanzia per i cittadini che ha questa impostazione, la quale peraltro aumenta di molto la responsabilità dei giudici.

Una ulteriore distinzione fra le norme costituzionali, che ha suscitato ampi dibattiti ma che oggi ha ormai un valore prevalentemente storico, è quella fra norme precettive e norme programmatiche. La distinzione fu posta dalla Corte di Cassazione con una sentenza a sezioni riunite del 7 febbraio 1948, allo scopo di non applicare integralmente la Costituzione. Ci sono nella Costituzione - dicevano i giudici della suprema corte - molte espressioni che non fanno nascere nei cittadini diritti soggettivi. L’articolo 1 recita, ad esempio, che la Repubblica è fondata sul lavoro, ma questo non significa che i cittadini siano titolari di un diritto soggettivo a lavorare, così da potere adire il magistrato per reclamarne l’adempimento. Calamandrei riprese la distinzione, ma ne capovolse il senso, trasformandola in una critica alla Costituzione. Disse infatti che in cambio di una rivoluzione non fatta era stata data una rivoluzione promessa. Quello che è stato chiamato il disgelo costituzionale fra gli ultimi anni Cinquanta e gli anni Sessanta (istituzione della Corte costituzionale e del Consiglio superiore della magistratura, istituzione delle regioni, legge sul referendum) ha mutato i termini della questione. La Costituzione ha cominciato ad essere intesa come unitario sistema di norme: la si potrà riformare o cambiare, ma è e rimane un testo integralmente giuridico.

Intorno alla Costituzione si combatte oggi una grande battaglia culturale, istituzionale e politica, che non è mio compito esaminare. Posso solo ricordare l’opportunità di tener sempre presente una triplice distinzione. Dei mali di cui soffre oggi l’Italia alcuni discendono dai difetti della Costituzione, altri invece dalla sua attuazione soltanto parziale, altri ancora non hanno alcun nesso con la Costituzione. È una distinzione necessaria sia per evitare condanne spicciative e semplicistiche della carta del 1948 sia attese miracolistiche dalla sua revisione.