La bonifica dei luoghi contenenti rifiuti di amianto

A cura del Dott. Giulio Benedetti
Sostituto Procuratore presso la Pretura Circondariale di Milano

L'amianto è il classico rifiuto pericoloso e le procedure di bonifica, lunghe e costose, dei luoghi dove è depositato sono disciplinate non solo dalla legge 25711992, ma anche dal D.L.vo 22/1997.
Il presente articolo del Dott. Benedetti esamina tali procedure.

PREMESSA GENERALE

Il Decreto Ronchi, D.L.vo 5/2/1997 n. 22 (pubblicato nella prima versione nella G.U. 15/2/1997 n. 38 ed ora rivisitato nella G.U. 28/11/1997 n. 278), appare particolarmente innovativo poiché da una parte costituisce un testo organico, ovvero una "Magna Charta" dei rifiuti e dall'altra introduce una normativa penale completamente diversa da quella fin oggi in vigore e costituita dal D.P.R. 10/9/1982 n. 915 e dalla Legge 9/11/1988 n. 475. Invero il sistema dei rifiuti fin oggi in vigore si basava sulla tripartizione dei rifiuti in urbani, speciali e tossico nocivi (art. 1 D.P.R. 1982/915) e contemplava responsabilità penali (artt. 25, 26, 27 dei D.P.R. 1982/915) nel caso di smaltimento e di costituzione di discariche di rifiuti urbani, speciali e tossico nocivi senza l'autorizzazione espressa della Regione o di attività realizzate con modalità difformi da quelle autorizzate. Pertanto il principio cardine era che "tutto ciò che non è autorizzato è vietato"; corollario del sistema e penalmente sanzionato era l'obbligo per il produttore dei rifiuti della comunicazione entro il 28 febbraio di ogni anno alla provincia ed alla regione della quantità e della qualità dei rifiuti prodotti nel corso dell'anno e della loro annotazione nei registri di carico e scarico (artt. 3 comma 3 e 5 e 9 octies, comma 3 della Legge 9/11/1988 n. 475). Invece nel decreto vengono privilegiati il riutilizzo, il riciciaggio ed il recupero della materia prima estrabile dai rifiuti (art. 4 comma 2) poiché l'intervento sanzionatorio (amministrativo o penale) interviene come "extrema ratio" di situazioni abnormi e non quale mezzo principale e risolutore della politica dei rifiuti sul territorio e della quale devono farsi carico le Regioni, le Province ed i Comuni; in ogni caso il testo normativo prevede un triplice ordine di responsabilità amministrativa - penale - civile. L'amianto costituisce un rifiuto [ai sensi dell'art. 1 lettera a) della direttiva 75/442/CEE e dell'art. 6 lettera a) del D.L.vo 1997/22] laddove sia "qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell'allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi". In particolare l'amianto appartiene alla categoria dei rifiuti pericolosi riportati all'allegato D (cat. 060701 - rifiuti contenenti amianto da processi elettrolitici - cat. 170601 - materiali isolanti contenenti amianto) e nell'allegato H (C25 amianto polveri e fibre).

ORDINANZA DEL SINDACO ED OBBLIGHI IMPOSTI:
(ART. 50 COMMA 2)
L'art. 33, comma 2 lettera b) del D.L.vo 22/1997 in tema di operazioni di recupero dei rifiuti pericolosi afferma che le operazioni di recupero possono essere intraprese decorsi 90 giorni dalla comunicazione di inizio attività alla provincia territorialmente competente. Tale intervento spontaneo costituisce per il mondo della produzione il sistema privilegiato per il recupero delle aree dismesse contenenti amianto e le condizioni e le norme tecniche, previste dall'art. 33 comma 1, in relazione a ciascun tipo di attività prevedono per i rifiuti pericolosi:
- le quantità massime impiegabili;
- la provenienza, i tipi e le caratteristiche dei rifiuti;
- le condizioni specifiche riferite ai valori limite;
- le prescrizioni necessarie per assicurare che, in relazione al tipo ed alle quantità di sostanze pericolose contenute nei rifiuti ed ai metodi di recupero, i rifiuti stessi siano recuperati senza pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti e metodi che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente.

L'art. 14 co. 1 e 2 vieta l'abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti su suolo e nel suolo: in tali ipotesi il Sindaco, assegnando un congruo termine (art. 14 co. 3), può imporre al trasgressore, salva l'irrogazione nei suoi confronti delle s.a.p. (sanzioni amministrative pecuniarie) previste dagli articoli 50 co. 1 e 51 co. 6, di procedere alla rimozione, all'avvio al recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi, a tali adompimenti l'obbligato è tenuto in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento dell'area ed ai quali la violazione sia imputabile a titolo di dolo e colpa. Il sindaco allorquando scade il termine degli obblighi imposti e senza che gli stessi siano stati adempiuti, procede all'esecuzione dell'ordinanza in danno del soggetto obbligato addebitando loro (e recuperando nei loro confronti) le spese sostenute. Se l'abbandono dei rifiuti è riferibile ad un amministratore o ad un rappresentante di persona giuridica, quest'ultima è obbligata in solido con gli stessi all'adempimento dell'ordinanza sindacale (art. 14 co. 3). La mancata ottemperanza alle prescrizioni dell'ordinanza sindacale nel termine prescritto è punita (art. 50 co. 2) con la pena dell'arresto fino ad un anno. Tale norma risulta speciale (ai sensi dell'art. 15 c.p.) rispetto a quella prevista dall'art. 650 c.p. ed appare assai incisiva negli effetti concreti poiché con la sentenza di condanna per detta contravvenzione o con quella di applicazione della pena su richiesta (art. 444 c.p.p.) il beneficio della sospensione condizionale della pena può essere subordinato all'esecuzione di quanto stabilito nell'ordinanza o nell'obbligo ineseguito. Tale previsione parzialmente innova (in quanto già prevista dall'art. 165 primo comma c.p. che prevede la subordinazione della sospensione condizionale della pena anche "all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato, secondo le modalità indicate dal giudice nella sentenza di condanna", ed in quanto già prevista dall'art. 165 co. 2 c.p. per cui: "la sospensione condizionale della pena, quando è concessa a persona che ne ha già usufruito, deve essere subordinata all'adempimento di uno degli obblighi previsti nel comma precedente, salvo che ciò sia impossibile.") il sistema vigente poiché l'art. 445 c.p.p., che disciplina gli effetti dell'applicazione della pena su richiesta, prevede che la sentenza di patteggiamento, equiparata ad una sentenza di condanna, "non comporta la condanna al pagamento di spese del procedimento, né applicazione di pene accessone e di misure di sicurezza ... non ha efficacia nei giudizi civili ed amministrativi".
La bonifica imposta dal Sindaco (ex art. 50 D.L.vo 1997/22) nei siti contenenti amianto dovrà, nelle sue prescrizioni, osservare le disposizioni della Legge 27/3/1992 n. 257 che:
- punisce con l'ammenda da lire 10 milioni a lire 50 milioni la mancata adozione delle misure idonee a garantire il rispetto dei valori limite previsti dall'art. 3 e l'inosservanza del divieto (previsto dall'art. 1 co. 2) di estrazione, importazione, esportazione, la commercializzazione e la produzione di amianto e di prodotti contenenti amianto (art. 15 co. l);
- prevede la sanzione amministrativa (da 7 a 35 milioni di lire) per l'inosservanza degli obblighi concernenti l'adozione delle misure di sicurezza previste dai decreti emanati ai sensi dell'art. 6 (art. 15 co. 2);
- prevede la sanzione amministrativa (da lire 5 milioni a lire 10 milioni) per chiunque operi nelle attività di smaltimento, rimozione e bonifica senza il rispetto delle condizioni di cui all'art. 12 co. 4, per cui le imprese incaricate delle operazioni di bonifica devono essere iscritte ad una speciale sezione dell'albo, prescritto dall'art. 10 della Legge 29/10/1987 n. 441, tenuto dal Ministero dell'Ambiente, e debbono impiegare il personale già addetto alle operazioni di lavorazione dell'amianto e che abbia i titoli dell'art. 10 comma 2 lettera h) della Legge 257/1992 (art. 15 co. 3);
- prevede la sanzione amministrativa (da 5 a dieci milioni di lire) per l'inosservanza degli obblighi di informazione (ex artt. 9 co. 1 - 12 co. 5) alle regioni, alle province autonome ed alle ASL territorialmente competenti del programma di bonifica (art. 15 co. 4).
D'altra parte occorre notare che l'atteggiamento recente del legislatore nei riguardi del trattamento dell'amianto risulta piu pragmatico: infatti, al fine di facilitare il mondo produttivo, l'art. 4 co. 29 della Legge 1998/426 attenua la rigidità dell'art. 1, comma 2, della Legge 27/3/1992 n. 257 prevedendo una deroga ai divieti per una quantità massima di 800 chilogrammi e non oltre il 31/10/2000, per amianto sotto forma di treccia o di materiale per guarnizioni non sostituibile con prodotti equivalenti disponibili. L'autorizzazione, a seguito di istanza da parte dell'impresa interessata, è disposta dal Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato che ordina, con proprio provvedimento, la ripartizione "pro - quota" delle quantità sopra indicate, nonché determina le modalità operative di stoccaggio.

BONIFICA ED OBBLIGO DI RIPRISTINO AMBIENTALE DEI SITI INQUINATI DAI RIFIUTI (ART. 50 CO. 2)
L'art. 17 co. 1 stabilisce che entro 3 mesi dall'entrata in vigore del decreto il Ministro dell'Ambiente definisce i limiti di accettabilità della contaminazione dei suoli, delle acque superficiali e delle acque sotterranee in relazione alla specifica destinazione d'uso dei siti, le procedure per il prelievo e le analisi dei campioni e i criteri generali per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale. L'art. 17 co. 2 afferma che chi cagioni anche in maniera accidentale il superamento dei limiti dell'art. 17 co. 1, ovvero determini un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate. Il progetto di bonifica può essere autorizzato dal comune anche come variante urbanistica e comporta la dichiarazione di pubblica utilità (art. 17 co. 4 e 7). Il trasgressore all'obbligo di bonifica è punito con la sanzione e le modalità indicate sopra.
L'art. 1 co. 11 della Legge 9/12/1998 n. 426 (G.U. n. 291 del 14/12/98) aggiunge all'art. 17 co. 11 del D.L.vo 1997/22 (rendendo più agevole il risanamento ambientale ed assicurando il recupero delle spese di bonifica) il seguente periodo: "Le predette spese sono altresì assistite dal privilegio generale mobiliare".

BONIFICA DEI SITI (ART. 51 - BIS)
L'effettivo ripristino ambientale delle zone inquinate è assicurato dalla nuova disposizione dell'art. 51 - bis che prevede le seguenti sanzioni penali:
- dell'arresto da sei mesi ad un anno e l'ammenda da lire cinque milioni a lire cinquanta milioni nei confronti di chiunque, avendo cagionato l'inquinamento od un pericolo concreto ed attuale di inquinamento, previsto dall'art. 17 co. 1 lett a) e co. 2 (cagionamento anche accidentale del superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione dei suoli, delle acque superficiali e delle acque sotterranee in relazione alla specifica destinazione d'uso dei siti), non provvede alla bonifica secondo il procedimento previsto dall'art. 17;
- dell'arresto da un anno a due anni e la pena dell'ammenda da lire 10 milioni a lire cento milioni se l'inquinamento è provocato da rifiuti pericolosi.
Notasi che l'effettiva applicazione processuale di tali norme appare problematica, sia per la complessità delle varie fasi del procedimento dell'art. 17 (articolo composto da 15 commi riguardanti la bonifica e il rispristino ambientale dei siti inquinati), sia dal punto di vista dottrinario perchè viene equiparato l'inquinamento al pericolo concreto ed attuale di inquinamento, ipotesi concettuali distinte, necessitanti diversa consapevolezza nell'agente e distinta istruzione probatoria.

LA NUOVA DISCIPLINA SANZIONATORIA NELLA GESTIONE DEI RIFIUTI
La Legge 9/12/1998 n. 426 (G.U. 291 del 14/12/1998) costituisce per l'Italia l'adeguamento agli impegni attuativi del protocollo di Kyoto sui cambiamenti climatici, stabiliti con la deliberazione del CIPE del 3/12/1997 ed oltre a finanziare corposamente i piani di recupero in campo ambientale, introduce elementi di novità nella disciplina del D.L.vo 5/2/97 n. 22 sotto il duplice profilo delle facilitazioni all'attività degli operatori del settore e dell'effettivo recupero ambientale delle aree protette.

L'art. 1 co. 25 della Legge 1998/426 aggiunge all'art. 51-bis comma 1 del D.L.vo (che sanziona la mancata bonifica dei siti, secondo il procedimento stabilito dall'art. 17, con la pena, nei confronti di chi cagioni l'inquinamento o un pericolo concreto ed attuale di inquinamento, dell'arresto da sei mesi ad un anno e con l'ammenda da lire 5 milioni a lire 50 milioni o con l'arresto da un anno a due anni e la pena dell'ammenda da lire 10 milioni a lire 100 milioni, se l'inquinamento è provocato da rifiuti pericolosi) il seguente periodo: "con la sentenza di condanna per la contravvenzione di cui al presente comma, o con la decisione emessa ai sensi dell'art. 444 c.p.p. (ovvero di patteggiamento) il beneficio della sospensione della pena può essere subordinato alla esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientali".
L'art. 1 co. 25 della Legge 1998/426 modifica l'art. 51, comma 2 del D.L.vo 1997/22 (attività di gestione di rifiuti non autorizzata) applicando le pene previste dal primo comma (arresto da tre mesi ad un anno o con l'ammenda da lire 5 milioni a lire 50 milioni se si tratta di rifiuti non pericolosi - arresto da sei mesi a due anni e con l'ammenda da lire 5 milioni a lire 50 milioni se si tratta di rifiuti pericolosi) "ai titolari di imprese ed ai responsabili di enti che abbandonano o depositano in modo incontrollato i rifiuti ovvero li immettano nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all'art, 14 commi 1 e 2". In tale fattispecie l'innovazione della Legge 1998/426 consiste nell'ampliamento dello spettro repressivo della norma a tutti i rifiuti e consistente nell'esclusione, precedentemente prevista, della limitazione della punibilità alla gestione soltanto dei "propri" rifiuti. Inoltre viene depenalizzata la gestione dei rifiuti senza le prescritte autorizzazioni, iscrizioni o comunicazioni previste dagli articoli 27, 28, 29, 30, 31, 32 e 33 del D.L.vo 1997/22. È evidente che con la Legge 1998/426 il legislatore, nella repressione della gestione non autorizzata dei rifiuti, vuole far prevalere la sostanza, ovvero il divieto di abbandono o deposito incontrollato dei rifiuti sul suolo o sottosuolo, sulla forma, vale a dire la semplice violazione formale della mancanza dell'autorizzazione.


LA RESPONSABILITÀ CIVILE: IL RISARCIMENTO ED IL RISTORO DEL DANNO AMBIENTALE
La caratteristica innovativa del decreto consiste nell'insieme di cautele e procedure finalizzate all'effettivo risarcimento e ristoro del danno ambientale al fine di eliminare, o quanto meno contenere, le conseguenze lesive dell'attività illecita di smaltimento dei rifiuti. Non è da dimenticare, infatti, che la legislazione fino ad oggi vigente trova il suo fondamento nell'ordinanza contingibile ed urgente che il sindaco può emettere per ragioni di igiene e la cui inosservanza è punita dall'art. 650 c.p. con l'arresto fino a tre mesi o con l'ammenda fino a lire 400.000. Tuttavia detto strumento non sempre è idoneo all'effettivo recupero di aree ambientali compromesse sia a causa dei costi alti per i risarcimenti, per la farraginosa lentezza delle procedure, per il limite intrinseco della sanzione penale la quale non può svolgere improprie funzioni amministrative e tecniche proprie della pubblica amministrazione. Tali casi sono ricorrenti nelle discariche di rifiuti non autorizzate che hanno svolto per lungo tempo la loro attività e in cui sorgono complessi problemi di identificazione del soggetto obbligato al risanamento. Il legislatore ha stabilito per l'inquinatore il principio generale del risarcimento e dell'obbligo, a sue spese, del ristoro e bonifica ambientali indicando le seguenti linee operative e comminando i seguenti obblighi:
- 3a) la separazione dei rifiuti illecitamente miscelati (art. 9 co. 3);
- 3b) la rimozione, l'avvio al recupero ed allo smaltimento dei rifiuti, il ripristino dello stato dei luoghi agli autori dello smaltimento abusivo in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali al godimento sull'area ed ai quali la violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa (art. 14 co. 3). I predetti obblighi sono imposti agli amministratori o rappresentanti di persona giuridica (qualora siano responsabili del fatto) ed in solido con la persona giuridica e i soggetti che subentrano nei diritti della persona stessa (art. 14 co. 4);
- 3c) l'obbligo di procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientali delle aree inquinate e/o degli impianti dai quali deriva l'inquinamento a carico degli autori anche accidentali di immissione di rifiuti sul suolo e nel sottosuolo che contaminano i suoli, le acque superficiali e sotterranee (art. 17 co. 2). Gli interventi di messa in sicurezza costituiscono onere reale sulle aree inquinate che deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica e le spese per la messa in sicurezza, la bonifica ed il rispristino ambientale delle aree inquinate sono assistiti dal privilegio immobiliare sulle aree (ex art. 2748 c.c.) opponibile anche nei confronti dei diritti acquistati da terzi sull'immobile (art. 17 co. 10 e 1 l);
- 3d) al fine di facilitare l'effettiva bonifica dei siti inquinati, (art. 17 co. 6-bis) gli interventi possono essere assistiti, sulla base di apposita disposizione legislativa di finanziamento, da contributo pubblico entro il limite massimo del 50 per cento delle relative spese qualora sussistano preminenti interessi pubblici connessi ad esigenze di tutela igienico - sanitaria e ambientale o occupazionali; per tali interventi non si applicano le disposizioni dell'art. 17 co. 10 e 11;
- 3e) l'imputazione dei costi ai produttori ed utilizzatori degli imballaggi per: il ritiro degli imballaggi usati, la raccolta dei rifiuti di imballaggi secondari e terziari, la raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio, il riutilizzo degli imballaggi usati, il riciciaggio ed il recupero dei rifiuti di imballaggio, lo smaltimento dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari. Nessun onere economico per il consumatore deve essere previsto per la restituzione degli imballaggi usati o di rifiuti di imballaggi, per il conferimento di rifiuti in raccolta differenziata;
- 3f) il ritiro dei beni durevoli per uso domestico che abbiano esaurito la loro durata operativa a cura di un rivenditore autorizzato all'atto dell'acquisto di un bene durevole di tipologia equivalente o di un'impresa autorizzata alla raccolta e smaltimento di rifiuti urbani o di un centro di raccolta autorizzato (art. 44 co. l);
- 3g) il conferimento da parte del proprietario degli autoveicoli a motore da demolire ad un centro autorizzato per la raccolta, la messa in sicurezza, la demolizione od il recupero dei materiali e la rottamazione, oppure ai concessionari o alle succursali delle case costruttrici all'atto dell'acquisto di un veicolo per la consegna ai predetti centri (art. 46 co 1 e 2).
- 3h) la bonifica dei siti con l'equiparazione, sotto il profilo della condotta penalmente rilevante, dell'avvenuto inquinamento al pericolo concreto ed attuale di inquinamento (art. 51-bis).

In definitiva il decreto è fondamentale per assicurare il risanamento ambientale, poiché appronta gli strumenti giuridici atti ad attuare il ristoro ambientale per la bonifica delle aree inquinate con l'indicazione dei soggetti onerati e degli adempimenti da compiere. A tal proposito occorre notare che fino ad oggi le bonifiche delle aree compromesse ad elevato rischio ambientale sono state spesso ostacolate dai costi proibitivi di risanamento, dal complesso intreccio delle competenze amministrative e, soprattutto, dalla mancanza di una precisa indicazione normativa dei soggetti obbligati: tale fattispecie appare necessaria nel caso di attività prolungata nel tempo e con successione di attori giuridici diversi. Pertanto il D.L.vo 5/2/1997 n. 22 appare pregevolmente innovativo specialmente nel capitolo finalizzato al recupero del territorio inquinato, tuttavia solo la sua concreta applicazione eviterà che sia l'ennesimo libro dei sogni e quindi costituirà il banco di prova ambientale dei suoi obbiettivi ambiziosi del terzo millennio.