Il potere di prescrizione e il nuovo sistema sanzionatorio
nei luoghi di lavoro

Susanna Cantoni
Responsabile Servizio Prevenzione & Sicurezza degli Ambienti di Lavoro
ASL città di Milano

Il sistema sanzionatorio in materia di tutela della salute nei luoghi di lavoro è stato radicalmente modificato dal D.Lgs. 758/94.
Con l'emanazione di questa norma il legislatore si è posto almeno due fondamentali obbiettivi:
1. decongestionare il sistema giudiziario trasformando di fatto molte sanzioni da penali in amministrative, solo però a condizione che il contravventore abbia regolarizzato la situazione oggetto di contravvenzione;
2. incentivare i datori di lavoro ed i contravventori in genere alla rimozione dei rischi, privilegiando quindi il momento preventivo su quello repressivo.

Ambedue queste finalità si muovono nella direzione di dar vita ad un sistema sanzionatorio che rapidamente e in maniera efficace punisca il contravventore in modo da disincentivare comportamenti in contrasto con le misure di prevenzione previste dalla legge e che al tempo stesso consenta di attivare misure in grado di premiare quei contravventori che si adoperano per la rimozione dei rischi e quindi per la creazione di ambienti di lavoro più sicuri.

Il D.Lgs. 758/94 individua nell'organo di vigilanza il fulcro della attività sanzionatoria, facendo della prescrizione e della verifica da parte dello stesso circa l'attuazione delle misure di bonifica la condizione indispensabile per l'applicazione delle sanzioni ridotte.

Il comma b) dell'art. 19 opera una precisa scelta nell'individuare l'organo di vigilanza, rispetto alle norme oggetto del Capo II del D.Lgs. medesimo, definendolo come il personale ispettivo di cui all'art. 21 Comma III della Legge 833/78, fatte salve le diverse competenze previste da altre norme.
Si stabilisce, quindi, con estrema chiarezza, che l'organo di vigilanza in tema di sicurezza e igiene del lavoro è rappresentato dal personale delle ASL, fatte salve le diverse competenze previste da altre norme.

D'altro canto anche il D.Lgs 626/94 all'art.23 aveva chiaramente individuato nei Servizi delle Aziende Sanitarie Locali l'organo preposto alla vigilanza in materia di igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro, anche in questo caso fatte salve specifiche competenze (Corpo nazionale dei vigili del fuoco per la prevenzione incendi e Ministero dell'Industria per il settore minerario).

Prima di entrare nel merito delle procedure di prescrizione e sanzione previste dal D.Lgs. 758/94 ritengo utile un cenno sull'applicazione di tali istituti alle "diverse competenze previste da altre norme" ed in particolare alla materia della prevenzione incendi.

Il modello delineato dal D.Lgs. 758/94 per l'estinzione delle contravvenzioni si applica ai "reati in materia di sicurezza e di igiene del lavoro puniti con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda in base alle norme indicate nell'allegato I". Tra queste il D.P.R. 547/55 che contiene le norme generali in materia di prevenzione incendi.
Se ne deduce, quindi, che in caso di contravvenzione alla disciplina antincendio contenuta nel D.P.R. 547/55 si applicano le disposizioni previste dal D.Lgs. 758/94, ma il soggetto dell'azione prescrittiva e sanzionatoria è rappresentato dall'organo di vigilanza specificamente competente nella materia, vale a dire il Corpo dei vigili del fuoco.

Ai sensi del D.Lgs 758/94 per organo di vigilanza deve intendersi il personale fornito della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria; tale scelta è una diretta conseguenza del fatto che l'organo di vigilanza deve compiere atti di polizia giudiziaria: tale, infatti, deve considerarsi anche la prescrizione emanata ai sensi dell'art.20 del decreto stesso.

Da sottolineare l'ampiezza dei poteri che la legge riserva all'organo di vigilanza: questo aspetto appare ancora con maggiore chiarezza se pensiamo che lo stesso Pubblico Ministero, qualora venga a conoscenza di una contravvenzione, o di propria iniziativa o perché informato da pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio, deve darne immediata comunicazione all'organo di vigilanza che, in questo caso, se lo ritiene necessario, dovrà emanare una prescrizione informandone a sua volta il P.M.
L'art.20 definisce le caratteristiche della prescrizione, il cui adempimento è condizione necessaria per accedere al pagamento della sanzione amministrativa. È opportuno ricordare che la prescrizione può essere impartita solo a seguito dell'accertamento di una contravvenzione ad una norma attinente l'igiene e la sicurezza del lavoro in quanto ha come finalità quella di eliminare la contravvenzione accertata e non una generica situazione di rischio per la salute dei lavoratori.

Le prescrizioni impartite dall'organo di vigilanza ai sensi dell'art. 20 del D.Lgs. 758/94 sono molto diverse dagli atti che venivano emanati in passato e che potevano essere contenuti nel corpo delle disposizioni di cui all'art. 10 del D.P.R. 520/55 e in quello delle diffide di cui all'art. 9 dello stesso D.P.R.

Queste ultime erano, infatti, atti amministrativi che potevano essere emanati solo dagli ufficiali di polizia giudiziaria dei Servizi di Prevenzione Igiene e Sicurezza nei luoghi di lavoro.

Le prescrizioni di cui all'art. 20 del D.Lgs. 758/94 sono invece impartite nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'art. 55 c.p.p. e quindi mirate ad impedire che i reati vengano portati ad ulteriori conseguenze. Pertanto tali prescrizioni, inserite all'interno del procedimento penale, non sono ricorribili.

Deve anche essere sottolineato che l'emanazione delle prescrizioni, dopo il rilievo di una contravvenzione, è atto obbligatorio per l'organo di vigilanza, contrariamente a quanto era previsto dall'art. 9 del D.P.R. 520/55.

L'art. 20 del D.Lgs. 758/94 utilizza lo stesso termine "apposita prescrizione" contenuto nel D.P.R. 520/55, ma con un significato piu ampio, in quanto nella normativa precedente esso indicava un mero richiamo al puntuale rispetto della normativa, mentre il D.Lgs 758/94 prevede, in modo esplicito, la presenza, all'interno delle prescrizioni, delle modalità e dei tempi per l'eliminazione delle violazioni contestate comprensive, quando sia possibile, delle specifiche soluzioni tecniche. Ciò si i evince dal comma 1 dell'art.21 che impone all'organo di vigilanza il compito di verificare se la violazione è stata rimossa "secondo le modalità" indicate dalla prescrizione e dal comma 3 dell'art. 24 che prevede la possibilità, per il contravventore, di ottenere l'applicazione dell'oblazione speciale di cui all'art.162-bis del codice penale, con una somma da versare ridotta ad un quarto del massimo, nel caso in cui egli abbia provveduto ad eliminare le conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione con modalità diverse da quelle indicate dall'organo di vigilanza.
Il comma 3 dell'art. 20 conferisce, invece, all'organo di vigilanza la facoltà di dettare misure per far cessare il pericolo per la sicurezza e la salute dei lavoratori nell'attesa che vengano adottati gli atti idonei a rimuovere il reato contravvenzionale.

Pertanto, le misure di cui al comma 3 non possono essere intese come modalità tecniche finalizzate a rimuovere il reato contravvenzionale, bensì come indicazioni tecniche tese a far cessare il pericolo per la sicurezza e la salute dei lavoratori durante il lavoro.
Utilizzando questo comma possono quindi essere fornite indicazioni per il divieto d'uso o per l'uso con particolari cautele fino alla messa a norma di una macchina o di un impianto secondo quanto prescritto.

Questa interpretazione rende di fatto non ricorribili anche le "misure" di cui al comma 3 dell'art. 20 in quanto esse pure inserite nel corpo della prescrizione di cui al comma 1. Il mancato rispetto del comma 3 dell'art. 20 determina la non ammissibilità alla sanzione amministrativa salvo configurare ulteriori reati.
È anche opportuno sottolineare la responsabilità che si assume l'organo di vigilanza quando fornisce indicazioni tecniche precise e tassative affinchè il datore di lavoro ottemperi ad una norma in quanto tali indicazioni diventano, per il contravventore, obbligatorie se intende accedere alla sanzione amministrativa; infatti, nel caso in cui riesca ad ottenere lo stesso risultato in termini di previsione, ma con modalità diverse da quelle indicate nella prescrizione, egli potrà accedere alla oblazione speciale di cui all'art. 162-bis del codice penale sia pur con una riduzione della somma da versare, ma non alla sanzione amministrativa.
Per questo motivo l'organo di vigilanza deve chiarire con estrema precisione se le indicazioni tecniche fornite sono tassative o se possono essere ammesse soluzioni diverse. In questo caso resta ferma la possibilità, per il contravventore, di ottenere lo stesso livello di prevenzione attraverso altre soluzioni tecniche senza per questo essere penalizzato non potendo accedere alla sanzione amministrativa.
Destinatario della prescrizione, contrariamente a quanto avveniva con il D.P.R. 520/55 è il contravventore e non il datore di lavoro. Quest'ultimo deve, però, essere sempre informato circa la violazione contestata e la prescrizione impartita, secondo quanto previsto dal comma 2 dell'art. 20.
Da sottolineare infine come il comma 1 dell'art. 25 sancisca in modo chiaro come la normativa precedente in tema di diffide e di disposizioni non possa più applicarsi, con l'entrata in vigore del D.Lgs.758/94.
Si elencano qui di seguito, in maniera sintetica, gli obblighi che gravano sull'organo di vigilanza dopo che questo ha individuato un reato.

1. Impartisce nell'esercizio della funzione di polizia giudiziaria, di cui all'art.55 del c.p.p., una prescrizione al contravventore allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata. Tale prescrizione può contenere indicazioni tecniche specifiche sulle modalità imposte al contravventore per ottemperare alla norma violata.
2. Il tempo concesso deve essere quello tecnicamente necessario (non solo quello indispensabile per l'esecuzione materiale delle bonifiche, ma anche quello indispensabile per attivare le procedure necessarie che, soprattutto per gli Enti Pubblici, può non essere irrilevante). Eventuali proroghe possono essere concesse, a richiesta del contravventore, solo nei casi in cui la realizzazione dei lavori si riveli di particolare complessità e siano insorte oggettive difficoltà al rispetto dei tempi concessi. Tale proroga non può comunque eccedere i sei mesi dal momento in cui è stata impartita la prescrizione. Solo in casi del tutto particolari può essere concesso un tempo più lungo, non comunque eccedente un anno dalla emanazione della prescrizione, e nei soli casi in cui siano intervenute specifiche circostanze non imputabili al contravventore. In quest'ultimo caso, quando cioè il tempo concesso per la regolarizzazione supera i sei mesi, deve essere informato il Pubblico Ministero.
3. Invia copia della prescrizione anche al rappresentante legale dell'azienda.
4. Riferisce al Pubblico Ministero la notizia del reato corredata di tutti quegli atti che potrebbero poi rivelarsi indispensabili per la prosecuzione del processo penale (in particolare l'elezione di domicilio e il verbale di accertamenti e rilievi e, se effettuato, anche quello relativo al sequestro preventivo o probatorio, gli atti urgenti di indagine preliminare; il tutto ovviamente, con le modalità previste dal c.p.p.).
5. Impartisce, qualora lo ritenga opportuno, specifiche misure idonee a far cessare, nelle more della eliminazione della contravvenzione, il pericolo per la sicurezza e la salute dei lavoratori durante il lavoro.
6. Verifica, entro sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, se la violazione è stata eliminata, secondo le modalità e nel termine indicato nella prescrizione.
7. Ammette il contravventore, nei casi in cui risulta l'adempimento con le modalità e i tempi prescritti, al pagamento di una sanzione amministrativa, nel termine di trenta giorni, sanzione pari ad un quarto del massimo stabilito per la contravvenzione commessa.
8. Comunica al Pubblico Ministero, entro 120 giorni dal termine fissato nella prescrizione, l'adempimento alla prescrizione e l'avvenuto pagamento della somma di cui al punto 6.
9. Diversamente comunica l'eventuale mancato adempimento alla prescrizione o l'adempimento secondo modalità diverse da quelle prescritte al Pubblico Ministero e al contravventore entro 90 giorni dalla scadenza del termine fissato per la prescrizione.

L'esperienza di 5 anni di applicazione di questo Decreto si è rivelata assai positiva. Infatti, pur avendo determinato, soprattutto nella fase di avvio, un notevole aggravio di lavoro per gli UPG dei Servizi delle ASL, essa ha reso certamente più incisiva l'azione dell'organo di vigilanza.
Inoltre, la celerità della procedura, imparagonabile rispetto ai tempi del procedimento penale, contribuisce in modo determinante all'efficacia della stessa.
I casi di inottemperanza alle prescrizioni rappresentano una eccezione e riguardano per lo più il settore dell'edilizia, dove la violazione alle norme di sicurezza si accompagna frequentemente ad una "labilità" della configurazione dell'impresa, e la pubblica amministrazione in cui difficoltà oggettive (mancata definizione dei poteri gestionali; iter decisionali complessi, carenze di fondi; necessità di contemperare esigenze di sicurezza dei lavoratori con quelle relative all'erogazione di pubblici servizi) si aggiungono a una scarsa cultura della prevenzione e a convinzioni di estraneità rispetto alle norme di tutela del lavoratore.
L'efficacia della procedura prevista dal D.Lgs. 758/94 è legata, a mio avviso, anche al mantenimento del deterrente "azione penale" rappresentato dall'obbligo di informativa all'Autorità Giudiziaria e dall'automatico avvio del procedimento penale in casi di inottemperanza alle prescrizioni.
Nell'applicazione del D.Lgs. 758/94 alcuni aspetti hanno fortemente impegnato gli operatori dei Servizi delle ASL: l'individuazione delle responsabilità e il contenuto delle prescrizioni.

Contrariamente a quanto avveniva in passato l'ufficiale di polizia giudiziaria non può più limitarsi ad un elenco di possibili responsabili rimettendo la decisione ultima al magistrato bensì deve, direttamente e in modo univoco, procedere alla individuazione del contravventore, renderlo destinatario della prescrizione, ammetterlo, se adempiente, al pagamento della sanzione amministrativa ed indicarlo, attraverso la notizia di reato, come responsabile in sede penale della contravvenzione.
In questo nuovo compito gli operatori dei Servizi delle ASL hanno spesso incontrato difficoltà, in particolare in situazioni complesse come quelle presenti nella pubblica amministrazione, in quanto la loro formazione professionale non contempla una preparazione specifica.

Uno stretto raccordo con la magistratura, laddove si è potuto e saputo sviluppare, ha consentito agli operatori delle ASL di superare le difficoltà iniziali.

Anche il contenuto della prescrizione deve essere oggetto della massima attenzione poiché la stessa costituisce il fulcro intorno al quale ruota il procedimento sanzionatorio, ed è per giunta non ricorribile in via amministrativa.

L'operatore deve porre la massima cura nella motivazione delle prescrizioni impartite, nella indicazione delle scadenze temporali entro le quali le bonifiche dovranno essere attuate, nel riferimento alle norme di buona tecnica, al fine di indicare con maggiore precisione il risultato da raggiungere.

Tutto il procedimento che porta all'irrogazione di una sanzione amministrativa ovvero propone l'avvio dell'azione penale deve in buona sostanza presentare gli elementi della massima chiarezza anche per aiutare l'utente nell'applicazione delle misure prevenzionali.
Una particolare attenzione deve essere posta quando vengono indicate le modalità per il risanamento di una situazione di pericolo. In tal caso, infatti, la prescrizione condiziona le scelte del contravventore imponendogli l'adozione di una specifica soluzione, pena la non ammissione alla sanzione amministrativa in caso di raggiungimento dei medesimi obbiettivi di sicurezza secondo modalità differenti. La prescrizione dovrà, quindi, essere fortemente motivata ed ancorata alle norme di buona tecnica ad evitare un eccesso di arbitrio da parte dell'organo di vigilanza.
Tutto il processo di prescrizione presuppone, quindi, un'elevata preparazione professionale degli operatori che deve essere costantemente aggiornata rispetto all'evoluzione della tecnica.