La nuova inchiesta amministrativa in materia di infortuni sul lavoro

Elio Leaci
Dirigente Superiore a.r. Ministero del Lavoro

Con il 2 giugno u. s. è entrato in vigore il D.Lgs. 19 febbraio 1998, n. 51, avente per oggetto "Norme in materia di istituzione del giudice unico di primo grado", almeno per la parte di nostro interesse. In realtà non si è ancora attivato il c.d. "giudice unico di primo grado", la cui introduzione non riesce a trovare i consensi necessari da parte di tutti gli operatori interessati alla nuova organizzazione giudiziaria.

L'art. 236 del decreto ⁽¹⁾, perseverando nell'intenzione di alleggerire la macchina giudiziaria da compiti "secondari" onde consentirle una applicazione più efficiente alle mansioni sue proprie, ha trasferito l'inchiesta infortuni al Servizio Ispezione Lavoro della Direzione Provinciale del Lavoro: trattasi della inchiesta pretorile regolamentata dagli articoli da 56 a 63 e dagli articoli 239 e 240 del D.P.R. n. 1124/65, che contiene il T.U. dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali.

Questo strumento accertativo, a carattere strettamente amministrativo pur se svolto originariamente dal Pretore, venne istituito oltre 100 anni or sono con il regolamento di attuazione della Legge n. 80 del 17 marzo 1898 con la quale fu introdotta nel nostro ordinamento l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro. Vari erano i motivi che portarono alla creazione del particolare procedimento; ma il più rilevante, proprio per la valenza privatistica della assicurazione, era la necessità dell'intervento di un organo imparziale, oltre che sollecito, nell'accertamento delle modalità dell'infortunio e nell'acquisizione di elementi da utilizzare anche nell'eventuale procedimento penale che avesse dovuto conseguire all'infortunio.

Non va dimenticato, infatti, che sin dal sorgere dell'assicurazione obbligatoria (elemento questo importante di per sé, ma specialmente ai fini della prevenzione degli infortuni), la copertura assicurativa veniva meno ove la colpa dell'infortunio, accertata in sede penale, fosse ricaduta sul datore di lavoro, nei cui confronti quindi l'Ente assicuratore aveva azione di regresso per tutte le spese affrontate e per le indennità corrisposte.
Proprio allo scopo, l'art. 71 del Regolamento stabiliva che, "superati 5 giorni (dal deposito), il processo verbale dell'inchiesta è comunicato all'Autorità Giudiziaria competente la quale provvede, se del caso, a norma di legge".
Il procedimento fu poi migliorato con il Regio Decreto n. 141 del 1904, emanato in esecuzione del Testo Unico n. 51 recante la nuova disciplina sull'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro approvato il 31 gennaio dello stesso anno, che prevedeva in particolare la possibilità di far partecipare all'inchiesta non solo "medici o altri periti, scelti dal pretore, per accertare la causa dell'infortunio o della lesione e la natura e l'entità di quest'ultima", ma anche due compagni dell'infortunato in assenza di questi o di suoi delegati.

Con il Testo Unico del 1935 (n. 1765 e relativo regolamento n. 200 del 1937) l'inchiesta in questione fu meglio definita in tutti i suoi aspetti, con l'abbandono del criterio della obbligatorietà dell'accesso sul luogo dell'infortunio per il suo svolgimento, ma specialmente con l'introduzione della facoltà per il Pretore sia di far effettuare, su richiesta dell'istituto assicuratore o degli aventi causa dell'infortunato, una inchiesta amministrativa necroscopica e sia di svolgere, su richiesta dell'ente, una particolare ed urgente indagine infortunistica, di natura giudiziaria, tesa ad accertare con urgenza che l'infortunio non fosse simulato dall'infortunato o che lo stesso non ne avesse dolosamente aggravato le conseguenze.

L'attuale testo della legge sull'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (L. n. 1124, approvata il 30 giugno 1965), contro le aspettative di coloro che, ritenendo l'inchiesta pretorile una inutile attività amministrativa, si attendevano la sua abolizione, ha lasciato inalterata la sua struttura, limitandosi a qualche modifica, spesso solo formale (come, ad esempio, l'inserimento nella legge anche delle norme prima contenute nel regolamento), quasi a sollecitare il rilancio dell'istituto. Esso ha peraltro prescritto - e non poteva ormai essere diversamente dopo il "fiorire", negli anni 1955/1956, della legislazione per la sicurezza del lavoro - che l'indagine infortunistica debba avere riguardo anche ad eventuali inosservanze della legislazione tesa a salvaguardare la salute e l'integrità fisica dei lavoratori, all'evidente scopo di creare anche così uno stimolo indiretto nei datori di lavoro per l'adozione di idonee misure prevenzionali.
Sarebbe stato anzi opportuno rompere il collegamento esistente con l'obbligo assicurativo e statuire invece l'obbligatorietà dell'inchiesta anche nel caso in cui l'evento infortunistico avvenga nello svolgimento di attività non rientrante nel campo di applicazione del T.U. n. 1124 quale determinato ai sensi degli artt.1, 2, 3, 4 e 9.

Riassumendo, l'evoluzione dell'istituto - che, pur se a suo tempo svolto dal magistrato, ha sempre mantenuto la sua natura amministrativa ⁽²⁾ ed il carattere della obbligatorietà - ha confermato i seguenti capisaldi:

a) fonte principale della procedura accertativa del Pretore è la denuncia di infortunio che abbia prodotto la morte del lavoratore o la sua inabilità al lavoro per più di 3 giorni ⁽³⁾. Essa, ai sensi dell'art. 54 del T.U. ⁽⁴⁾, deve essere presentata dal datore di lavoro dell'infortunato - anche se non soggetto agli obblighi assicurativi ⁽⁵⁾ - all'Autorità di Pubblica Sicurezza del Comune ⁽⁶⁾ in cui è avvenuto l'evento nel termine di due giorni ⁽⁷⁾ dal suo accadimento (art. 54, 1° co.). Detta Autorità, a sua volta, inoltrerà alla Direzione Provinciale del Lavoro soltanto copia delle denunce degli infortuni che siano avvenuti nelle attività lavorative assicurate e che abbiano prodotto la morte del lavoratore o la sua inabilità al lavoro superiore ai trenta giorni. Nell'agricoltura alla denuncia di infortunio non è tenuto il datore di lavoro, ma il medico che abbia prestato le prime cure all'infortunato. Fonte sussidiaria dell'inchiesta rimane nondimeno la richiesta dell'ente assicuratore o dell'infortunato e dei suoi eredi per il caso in cui la denuncia dell'infortunio non sia stata prodotta dal datore di lavoro oppure essa non sia veritiera;

b) pure la malattia professionale, che - come è noto - può manifestarsi anche dopo la fine del rapporto di lavoro nel cui ambito si è originata ⁽⁸⁾, può dar luogo all'inchiesta amministrativa in quanto, ai sensi dell'art. 131 (sempre del T.U. n. 1124), le disposizioni generali relative agli infortuni si applicano anche alla materia delle malattie professionali ⁽⁹⁾;

c) scopo dell'inchiesta è accertare le circostanze dell'infortunio e gli altri elementi necessari per stabilire se esso rientri oppure no nella copertura assicurativa ed, in tal caso, se il datore di lavoro ha colpa nell'accadimento dell'infortunio sia per aver violato le normative di sicurezza e sia, comunque, per non aver completamente adempiuto al suo "debito di sicurezza" ex art. 2087 del Codice Civile. L'inchiesta deve altresì rilevare, ai fini delle prestazioni, l'effettiva retribuzione del lavoratore infortunato ed, in caso di morte, le condizioni dei familiari superstiti;

d) l'inchiesta è caratterizzata dalla urgenza, atteso che la Direzione provinciale del lavoro deve darvi inizio entro quattro giorni e definizione nel termine massimo di 10 giorni dal ricevimento della denuncia d'infortunio ⁽¹⁰⁾. Il suo svolgimento, che non deve necessariamente comportare l'accesso sul luogo dell'infortunio (art. 56, 3°co.; nell'agricoltura invece l'inchiesta deve avvenire sempre sul luogo di lavoro ex art. 239, u. co.) ⁽¹¹⁾, deve tuttavia assicurare il contraddittorio tra le parti (quindi è necessaria la presenza contestuale di esse), alle quali è pertanto necessario dare avviso della data in cui il funzionario incaricato dalla Direzione Provinciale del Lavoro, assistito se del caso da un medico o da altro perito, da lui stesso scelti, darà svolgimento agli adempimenti accertativi, che dovranno essere debitamente verbalizzati. In tale ambito, tutte le parti, o i loro delegati, hanno facoltà di fare inserire nel verbale le proprie dichiarazioni ed hanno diritto di ricevere copia degli atti formati nel corso dell'inchiesta;

e) il processo verbale dell'inchiesta deve essere trasmesso, entro 5 giorni dal suo compimento, sia all'ufficio del P.M. e sia al Tribunale civile "nella cui giurisdizione è avvenuto l'infortunio": al primo per ogni valutazione circa l'obbligo di dare inizio all'azione penale ed al secondo per la conservazione decennale del documento e per il suo invio, in copia e a cura del cancelliere, all'Istituto assicuratore ed all'infortunato o ai suoi superstiti;

f) restano ovviamente le competenze dell'Autorità Giudiziaria (attualmente, ancora il pretore) relativamente alla richiesta dell'Istituto e dei superstiti dell'infortunato deceduto per lo svolgimento dell'autopsia (art. 63) ⁽¹²⁾ e, sempre a domanda dell'Istituto, per l'esecuzione dell'inchiesta su comportamenti dolosi dell'infortunato tesi a simulare l'infortunio o ad aggravarne le conseguenze.

Il vigente Testo Unico, esclusi alcuni ritocchi marginali, ha mantenuto quindi inalterata la struttura dell'inchiesta pretorile che - come abbiamo visto - ha così ripetutamente convogliato su di sé l'attenzione del legislatore.

Nondimeno - come si è lamentato già in altra occasione ⁽¹³⁾ - si è assistito al sistematico mancato utilizzo di tale strumento giuridico che pure avrebbe potuto svolgere un ruolo di tutto rilievo nella prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali, tanto è vero che già da tempo si era auspicata una sua rivitalizzazione, magari mediante la attribuzione del compito ad una autorità amministrativa ⁽¹⁴⁾. D'altronde - si faceva notare - non è estraneo al nostro ordinamento la esplicazione di tale funzione accertativa ad opera di autorità amministrativa: e si citava lo stesso T.U. che, nell'art. 55, attribuisce all'Autorità Marittima o all'Autorità Consolare la competenza a svolgere un'inchiesta similare in caso di infortunio avvenuto, sia a bordo, sia a terra, per servizio della nave.

È l'occasione per rammentare altresì, che anche il D.Lgs. n. 624/96 ⁽¹⁵⁾, che ha profondamente rimaneggiato il D.P.R. n. 128/59 (recante norme di polizia delle cave e miniere) e il D.P.R. n. 886/79 (per la sicurezza del lavoro nelle attività di prospezione, di ricerca e di coltivazione degli idrocarburi nel mare territoriale e nella piattaforma continentale), attribuisce similmente ad una autorità amministrativa il compito di svolgere l'inchiesta relativa all'accadimento di infortuni nelle attività minerarie.

Il fatto è che siffatto modo di procedere all'accertamento del reale accadimento dell'evento infortunistico non ha mai interessato più di tanto l'Istituto assicuratore che ha sempre preferito servirsi dei propri funzionari ispettori e dei propri medici per pervenire ad una risoluzione delle pratiche il più delle volte con "accomodamenti" transativi.

Né, d'altronde la Magistratura, in assenza di sollecitazioni di parte, poteva attivarsi di iniziativa in quanto la normativa subordina chiaramente l'inizio del procedimento al "ricevimento della denuncia" (art. 56, 2° co., del T.U. vigente) o alla "domanda diretta" dell'Ente previdenziale, dell'infortunato o dei suoi superstiti (art. 56, 4° co., sempre del T.U.). Occorre peraltro evidenziare che il Pretore, che veniva interessato da una denuncia di infortunio, fino all'intervento del nuovo codice di procedura penale (1989), pur se titolare della competenza a svolgere la inchiesta amministrativa, era essenzialmente tenuto ad iniziare l'azione penale per il principio della officialità della stessa.
Non ci si rendeva conto che la mancata utilizzazione della inchiesta amministrativa, appesantiva proprio quella macchina giudiziaria penale che avrebbe avuto tutto da guadagnare da un'inchiesta amministrativa, espletata nell'immediatezza dei fatti, con metodiche meno impegnative di quelli cui è subordinata un'inchiesta penale, salvaguardando comunque il principio della "obbligatorietà dell'azione penale" con il semplice rinvio del suo inizio alla fine della inchiesta pretorile amministrativa: sarebbe interessante conoscere quante volte l'inchiesta penale del Pretore si sia risolta in un primo sommario accertamento limitato alla definizione del fatto criminale dal quale poi sia emersa, il più delle volte, la non imputabilità del debitore di sicurezza indagato oppure il passaggio degli atti all'ufficio del P.M. presso il tribunale.

Occorre nondimeno precisare che il trasferimento della competenza giudiziaria all'Autorità amministrativa operato dalla legge n. 51 costituisce senz'altro un elemento di chiarezza che, se si risolve in un indubbio alleggerimento della macchina giudiziaria, non potrà tuttavia rendere al Paese il servizio suo proprio ove non si assegnino all'organo di tutela del lavoro quantomeno il personale necessario per far fronte in maniera adeguata alla nuova e prestigiosa attività.

Note
(1) L'art. 236 così dispone:
1. Il Decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124 è così modificato:
a) negli articoli 55, terzo comma, 56, primo, secondo, terzo e quarto comma, 57, primo, terzo e quarto comma, 58, terzo comma, 59, secondo comma, 60, primo comma, 62, terzo comma, 232, terzo comma, 239, secondo comma, e 240, primo comma, le parole "il Pretore", "al Pretore", "dal Pretore" e "del Pretore" sono rispettivamente sostituite, dove compaiono, dalle parole "la Direzione del Lavoro - Settore Ispezione del Lavoro", "alla Direzione del Lavoro - Settore Ispezione del Lavoro", "dalla Direzione del Lavoro - Settore Ispezione del Lavoro" e "della Direzione del Lavoro - Settore Ispezione del Lavoro";
b) Il primo comma dell'articolo 58 è sostituito dal seguente: "Gli ispettori del lavoro e i funzionari da essi delegati i quali, per eseguire le inchieste previste dall'articolo 56, devono trasferirsi dalla propria sede, hanno diritto ad una indennità nella misura ed alle condizioni stabilite dalle norme vigenti";
c) Il secondo comma dell'articolo 58 e il terzo comma dell'articolo 60 sono abrogati;
d) Il primo comma dell'articolo 62 è sostituito dal seguente: "Le indennità dell'articolo 58 sono liquidate dalla Direzione del lavoro - Settore ispezione del lavoro.";
e) Nel primo comma dell'articolo 239 la parole "pretore" è sostituita dalle parole "Pubblico ministero".

(2) Cfr. Cass. Pen., IV, 24 aprile 1990, n. 6052, (in Mass. giur. lav. - m - 1990, 126) per la quale "L'inchiesta preliminare in sede di infortuni nel lavoro, sia pure diretta dal Pretore e con l'ausilio degli organi di polizia giudiziaria, resta pur sempre nell'ambito esclusivo di una attività amministrativa volta allo scopo di accertare le modalità dell'infortunio e l'eventuale responsabilità per lo stesso.
Ne consegue che, risultando durante tutto il corso dell'inchiesta assolutamente incerta la sussistenza o meno di un eventuale reato e quindi di un soggetto eventualmente responsabile del reato stesso, è giuridicamente esclusa la necessità di una comunicazione giudiziaria (di garanzia), e quindi non sussiste alcuna lesione al diritto di difesa se l'inchiesta si sia svolta senza l'ausilio di alcun difensore."

(3) Mentre la denuncia degli infortuni deve essere effettuata solo in presenza dell'evento con prognosi di inabilità assoluta superiore ai 3 giorni (periodo di carenza assicurativa - art. 68 T.U.), la sua annotazione sul registro degli infortuni (ex artt. 403 e 404 D.P.R. 547/55 come modificati ex artt. 4, 5°co, lett. o, e 29 D.Lgs. n. 626/94) è obbligatoria ogni qual volta la prognosi superi il giorno dell'infortunio.

(4) Trattasi di un adempimento diverso per finalità dalla denuncia dovuta dal soggetto assicurante ai sensi dell'art. 53, la quale, propedeutica alla richiesta di prestazioni dall'assicurato, deve essere effettuata adoperando moduli già predisposti dall'Istituto assicuratore in più esemplari, dei quali uno rimane in possesso dello stesso denunciante.

(5) Cfr. Cass. pen., III, 6 giugno 1980, per la quale "Alla denuncia dell'autorità locale di pubblica sicurezza, nel termine di due giorni, di ogni infortunio sul lavoro che abbia per conseguenza la morte o l'inabilità al lavoro per più di tre giorni, sono tenuti tutti i datori di lavoro, per qualsiasi tipo di attività lavorativa, comprese quelle per le quali non è prevista l'assicurazione obbligatoria, come è per il personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco" (in Mass. giur. lav., 1981, 415).

(6) Si ricorda che nei Comuni non sede di stazione di polizia, l'autorità di P.S. si identifica nel Sindaco, nella sua qualità di "ufficiale di governo", il quale in tale veste svolge "una competenza propria della persona fisica sindaco, non delegabile poiché né gli assessori né i funzionari del comune fanno parte dell'Ufficio di Pubblica Sicurezza. Ad eccezione della mera attività materiale di esecuzione, a nessun altro se non al Sindaco incombe l'onere di vagliare i presupposti sui quali si fonda l'obbligo conseguente di trasmissione al Pretore delle denunce" (Pretura Brescia, 24 febbraio 1977, in Riv. giur. lav. 1978, IV, 213).

(7) La denuncia è validamente e tempestivamente prodotta anche se trasmessa mediante il servizio postale con raccomandata A.R. (cfr. Cass. pen., 18 febbraio 1981, in Riv. Pen., 1981 n. 834). Al proposito va altresì considerato che "La circostanza che all'Autorità di P.S. sia già pervenuta la notizia dell'infortunio sul lavoro, non esonera il datore di lavoro dall'obbligo di presentare la denuncia di cui all'art. 54 D.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124. Tale obbligo, infatti, non si esaurisce nella notifica dell'avvenuto infortunio, ma si concreta anche nel fornire le notizie idonee a consentire l'inchiesta amministrativa" (Cass. pen., III, 5 febbraio 1985, in Cass. pen. 1986, 815 - s.m.). Si evidenzia, infine, che se per la Cass. pen., III, 18 marzo 1993, n. 2563 (in Mass. pen. Cass. 1993, 115), "L'omessa denuncia di infortunio sul lavoro è reato permanente, la cui consumazione inizia dalla scadenza infruttuosa del termine ordinatorio fissato per la denuncia (due giorni dall'infortunio) e cessa nel momento in cui la denuncia è presentata, ovvero nel momento in cui è giudizialmente affermata la responsabilità dell'imputato, anche se con pronuncia non definitiva. Per conseguenza, anche il decreto penale di condanna fa cessare la permanenza del reato, interrompendo l'unità psicologica della condotta, per modo che se la condotta continua essa integra una nuova fattispecie penale", per la stessa sez. III della Cassazione, dopo appena 4 mesi, "L'omessa denuncia entro due giorni, da parte del datore di lavoro all'Autorità di P.S., dell'infortunio subito dal lavoratore dipendente è reato istantaneo ad effetti permanenti, essendo il predetto brevissimo termine da ritenersi perentorio, perché finalizzato alla massima tempestività dei successivi accertamenti ed adempimenti" (Cass. pen., III, 8 luglio 1993, n. 1149).

(8) Di estremo interesse sono le argomentazioni della sentenza della Corte Cost. n. 31 del 1991 (in Cons. St., 1991 II, 67) relative al termine di prescrizione per ottenere le prestazioni assicurative che comincia a decorrere - ove la malattia non determini astensione dal lavoro ovvero si manifesti successivamente alla cessazione della lavorazione morbigena - dal giorno in cui è presentata (ovviamente dal lavoratore nel secondo caso) la denuncia con il certificato medico. (art.135, 2°co., T.U.)

(9) Dell'argomento si è occupata ancora la Corte Cost. che con ordinanza n. 90 del 20 gennaio 1998 (in Giur. cost., 1988, I, 281) ha tuttavia dichiarato inammissibile la questione proposta, ma solo "per difetto di motivazione sulle rilevanze".

(10) Termini non perentori, anche se deve usarsi ogni accorgimento per la più sollecita definizione dell'inchiesta atteso che il decorso del tempo produce accomodamenti e comunque l'annebbiamento dei ricordi. Cfr. G. ALIBRANDI, "Infortuni su lavoro e malattie professionali", Giuffrè, 1966, 485).

(11) Non si capisce la motivazione della diversità atteso che, sia nell'uno che nell'altro caso, dovrebbe essere sempre necessario l'accesso sul luogo dell'infortunio, specie se l'accertamento è delegato all'organo ispettivo o ai periti: comunque sia è ovvio che l'oggetto dell'inchiesta deve essere limitato all'evento infortunistico

(12) Solo nel settore agricolo (ex art. 232 T.U.) il diniego dei superstiti non consente al Pretore di autorizzare l'esame necroscopico dell'infortunato.

(13) Cfr. RINELLA, "Un istituto dimenticato: l'inchiesta pretorile in materia di infortuni sul lavoro", in "Riv. inf. e mal. prof.", 1966, II, 543.

(14) Cfr. LEACI-CAPUTO, "Sicurezza sul lavoro e responsabilità penali", Il sole-24 ore, 1997, sul punto a pagina 49.

(15) L'art. 26 del D.Lgs. n. 624/96 così reca: Inchieste sugli infortuni.
1.Il funzionario de!l'Autorità di vigilanza competente incaricato della constatazione di un infortunio, assistito dal direttore responsabile e, ove necessario, da un funzionario dei Vigili del fuoco designato dal Comando provinciale competente, e da un funzionario della Capitaneria di porto per le attività in mare, accerta le circostanze che lo hanno determinato, redige verbale di constatazione raccogliendo le dichiarazioni del sorvegliante, dei testimoni e dell'infortunato.
2.Il verbale e le dichiarazioni completati con una relazione sulle cause dell'infortunio redatta dallo stesso funzionario verbalizzante, vengono trasmessi dall'Autorità di vigilanza all'Autorità giudiziaria; copia della documentazione deve essere inviata anche al Ministero dell'industria, del Commercio e dell'Artigianato - Direzione Generale delle Miniere nel caso di minerali di prima categoria e alla regione nel caso di sostanze minerali di seconda categoria e di risorse geotermiche di interesse locale.
3.In caso di infortunio che richieda la denuncia di cui al comma 3, primo periodo dell'articolo 25 (ove l'infortunio abbia comportato un'assenza dal lavoro di almeno tre giorni: n.d.a.) a meno che non provvedano altrimenti l'Autorità Giudiziaria o l'Autorità di pubblica sicurezza per motivi di pubblica incolumità, lo stato delle cose non può essere mutato fino all'arrivo del funzionario dell'Autorità di vigilanza competente che decide in merito; solo in caso di pericolo grave ed immediato per la sicurezza delle persone o delle lavorazioni, è fatta salva la possibilità per il direttore responsabile ed il sorvegliante di modificare, sotto la propria responsabilità, lo stato delle cose nei luoghi di un infortunio, riferendo immediatamente all'autorità di vigilanza competente le modifiche apportate.