ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE

n. 330

Ordinanza emessa il 20 ottobre 1998 dal Consiglio di Stato sui ricorsi proposti da Brizzi Antonio ed altri contro il Ministero dell'Interno ed altro

Impiego pubblico - Vigili del fuoco - Trattamento economico - Indennità pensionabile di rischio per l'espletamento di funzioni di polizia (spettante originariamente agli agenti della Polizia di Stato e successivamente estesa ai Carabinieri, Guardia di finanza e agenti della Polizia forestale) - Mancata previsione - Violazione dei principi di eguaglianza, di proporzionalità ed adeguatezza della retribuzione, di imparzialità e buon andamento della p.a.

(Legge 1° aprile 1981, n. 121, artt. 16, comma 2 e 43; Legge 20 marzo 1984, n. 34, art. 2, quinto comma).
(Cost., artt. 3, 36 e 97).

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi in appello nn. 3240/97 e 4583/97 proposti:

(si omette l'elenco dei nomi dei ricorrenti)

Contro i Ministeri dell'Interno e del Tesoro, in persona dei rispettivi Ministri in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; per l'annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, (sez. I-ter) 12 marzo 1996, n. 363, non notificata, con la quale sono stati respinti i ricorsi (riuniti) nn. 9305/93; 947/94 e 2588/94, tendenti ad ottenere l'accertamento del diritto dei ricorrenti, appartenenti al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, a percepire l'indennità pensionabile prevista dall'art. 43, comma terzo, legge 1° aprile 1981, n. 121, a favore del personale delle Forze di polizia, nonché per l'accertamento dell'anzidetto diritto, previa ricostruzione delle singole carriere, con la condanna del Ministero dell'Interno e del Ministero del Tesoro a corrispondere le conseguenti differenze retributive dovuta, oltre interessi e rivalutazione monetaria, il tutto previa dichiarazione di rilevanza e manifesta fondatezza della questione di legittimità costituzionale, in parte qua dell'art. 16, secondo comma, della legge n. 121/1981, rispetto agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, laddove non menziona il Corpo dei vigili del fuoco tra le Forze di polizia;

Visto i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 20 ottobre 1998 la relazione del consigliere Sergio Santoro e udito l'avv. Luigi Manzi per gli appellanti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO

I ricorrenti sono od erano tutti appartenenti al Corpo nazionale dei vigili del fuoco.

Con i due ricorsi di primo grado, rigettati con la sentenza appellata, e con gli appelli in esame, essi lamentano che, a differenza degli altri appartenenti ai corpi di polizia esplicitamente menzionati negli artt. 16 e seguenti della legge 1° aprile 1981, n. 121, a loro non è mai stato esteso l'assegno pensionabile previsto dall'art. 43 della citata legge n. 121. Né il primo giudice avrebbe chiarito come, sulla base dell'inquadramento nei livelli retributivo - funzionali (a parità di mansioni, funzioni e qualifiche), possa negarsi il trattamento retributivo richiesto dai ricorrenti, considerato che gli emolumenti previsti dall'art. 65 del D.P.R. 4 agosto 1990, n. 335 - prelevati da un fondo a favore del personale dei vigili del fuoco, da destinarsi alle finalità più varie (aggiornamento, attività di studio, ricerca e sperimentazione etc.), molto diverso dall'indennità in questione - non potrebbero considerarsi compensativi della minore indennità pensionabile percepita dai vigili medesimi, rispetto alle altre forze di polizia per le analoghe funzioni e rischi assunti in servizio.

Tant'è vero che ai vigili del fuoco si è continuata a corrispondere l'indennità di rischio giornaliera, secondo l'originaria previsione dell'art. 4 della legge 15 novembre 1973, n. 734, in base al quale, inizialmente, il D.P.R. 5 maggio 1975, n. 146, alla tabella A-sub, gruppo I, aveva attribuito al personale in parola l'indicata indennità, in seguito adeguata dall'art. 1, D.P.R. 7 giugno 1979, n. 224, e dall'art. 1, D.P.R. 7 giugno 1982, n. 366. Successivamente, dopo l'entrata in vigore della legge n. 121/1981, l'art. 8, D.P.R. 10 aprile 1984, n. 210, sostituiva l'indennità di rischio giornaliera esclusivamente con un'indennità di rischio lorda pensionabile di L. 100.000 per tredici mensilità. Tale indennità di rischio era poi adeguata dall'art. 100, D.P.R. 18 maggio 1987, n. 269. Infine, l'art. 64, D.P.R. 4 agosto 1990, n. 335, adeguava ulteriormente la stessa indennità, ma sempre in misura inferiore a quella stabilita dall'art. 43, terzo comma, della legge n. 121 citata.

Alle Forze di polizia menzionate dall'art. 16 della medesima legge è stato viceversa, attribuito un trattamento economico più favorevole.

I ricorrenti chiedono, pertanto, il riconoscimento del diritto alle differenze retributive dovute per le maggiori indennità agli stessi spettanti in virtù dell'estensione dell'indennità ex art. 43, terzo comma, legge n. 121/1981, rapportata ai medesimi livelli retributivo-funzionali, in cui sono inquadrati gli appartenenti alle altre Forze di polizia.

La corresponsione di detta indennità, dovrebbe avvenire non solo sulla mera base dei medesimi livelli retributivi, ma anche attribuendo ai vigili del fuoco la stessa progressione dell'indennità all'interno di ciascun livello, stabilita a favore degli appartenenti alle altre Forze di polizia, previa la ricostruzione delle carriere dei singoli ricorrenti con effetto retroattivo, e con adeguamento nel corso degli anni arretrati, delle maggiori somme spettanti.

I ricorrenti concludono per l'accertamento del loro diritto all'indennità pensionabile in parola nonché per la condanna dei Ministeri dell'Interno e del Tesoro alle relative differenze retributive, oltre interessi e rivalutazione.

In via subordinata, qualora l'indicazione dei Corpi di polizia contenuti nell'art. 16, legge n. 121/1981, fosse rilevante e tassativa, sollevano eccezione di legittimità costituzionale del medesimo art. 16, secondo comma, e per violazione degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, nella parte in cui non menziona il Corpo dei vigili del fuoco tra le forze di polizia; a causa della prevista corresponsione di retribuzione inferiore per mansioni e responsabilità equivalenti e non proporzionata alla quantità ed alla qualità di lavoro.

Le Amministrazioni intimate resistono agli appelli, richiamando le difese di primo grado.
Le parti hanno depositato memorie.

DIRITTO

1. - I due appelli devono essere riuniti poiché investono una medesima pronuncia.

2. - Secondo l'art. 43, terzo comma, legge l° aprile 1981, n. 121, il trattamento economico del personale che espleta funzioni di polizia è costituito dallo stipendio del livello retributivo e da un'indennità pensionabile determinata in base alle funzioni attribuite, ai contenuti di professionalità richiesti, nonché alla responsabilità e al rischio connessi al servizio, da intendersi riferita a tutto il "personale che espleta funzioni di polizia" in senso lato.

La sezione, circa il quesito posto dagli appellanti della spettanza dell'indennità in parola in relazione allo svolgimento delle proprie, pur rilevatissime funzioni, talora persino più indispensabili delle analoghe attività di altre categorie di personale cui tale indennità è attribuita, ritiene di non potersi discostare dall'interpretazione della normativa concernente il trattamento economico del personale della Polizia di Stato ed assimilato, di cui all'art. 43 della legge n. 121/1981. Detto trattamento, infatti, è stato esteso al personale dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di Finanza, del Corpo degli agenti di custodia e del Corpo forestale dello Stato dall'art. 2, quinto comma, della legge 20 marzo 1984, n. 34, ma perciò stesso non estensibile, in mancanza di un'esplicita apposita disposizione di legge, ad altri dipendenti civili o militari dello Stato (quali per esempio gli ufficiali dell'Esercito: cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 luglio 1987, n. 429) e degli enti pubblici (quali per esempio i vigili urbani: cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18 giugno 1990, n. 506).

L'individuazione del personale avente titolo all'indennità in questione - nel sistema delineato dalle leggi nn. 121 e 34 citate è invero, disposta sulla base soltanto dell'appartenenza alle Armi ed ai Corpi ivi nominativamente indicati, che svolgono di funzioni di polizia.

Del resto, è ormai costante nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo cui l'indennità pensionabile prevista dell'art. 43, terzo comma, legge 1° aprile 1981, n. 121, non compete ai pubblici dipendenti, statali e non (quali, per esempio, i dipendenti del servizio sanitario nazionale cui siano attribuite le funzioni di vigilanza sanitaria prevista dall'art. 91, t.u. 27 luglio 1934, n. 1265, ed i vigili urbani) i quali, pur rivestendo la qualifica di agenti di pubblica sicurezza, non appartengono al "personale che espleta funzioni di polizia" in senso stretto, espressamente individuato dall'art. 16 della legge stessa, (tra le altre, Cons. Stato, IV sez., 18 giugno 1990, n. 506).

Debbono ovviamente dichiararsi inammissibili le varie dedotte censure di eccesso di potere, vertendosi nella specie in materia di attività amministrativa vincolata, direttamente conseguente dalle disposizioni di legge che determinano i rispettivi trattamenti retributivi.

3. - Viceversa è rilevante, per quanto detto sopra sub 2, e non manifestamente infondata, l'eccezione di legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, dell'art. 16, secondo comma, legge n. 121/1981 e dell'art. 2, quinto comma, della legge n. 34/1984, nella parte in cui non estendendo al Corpo dei vigili del fuoco l'indennità ivi prevista per le Forze di polizia ed assimilate, determinando, a sfavore dei primi, un trattamento economico inferiore, in relazione a mansioni e responsabilità equivalenti, non proporzionato alla quantità e qualità del lavoro da essi svolto.

La sezione ritiene, in particolare, non manifestamente infondata la violazione dei principi di ragionevolezza e di perequazione retributiva, rilevabili dal combinato disposto degli artt. 3, e 36, primo comma, parte prima, Cost.; dell'art. 3, primo comma, Cost., sotto il profilo del principio di razionalità della legge, in quanto la lamentata mancata equiparazione retributiva non tiene conto dell'indennità od omogeneità di funzioni di alcune categorie di personale, cui è attribuita tale indennità, con quelle dei vigili del fuoco; del correlato principio, desumibile dal combinato disposto degli artt. 3, primo comma, e 97 della Costituzione, sia sotto il profilo della clausola generale di ragionevolezza, secondo il quale la legge deve trattare in maniera uguale situazioni uguali, sia sotto quello più specifico dell'imparzialità, intesa come non arbitrarietà della disciplina adottata.

Le rilevate violazioni si evidenziano innanzitutto nel confronto con gli appartenenti al Corpo forestale dello Stato.

Il Corpo delle guardie forestali svolge istituzionalmente funzioni di polizia vere e proprie ed anzi, specifiche attività tecniche, tanto da poter essere definito come un "corpo di polizia speciale".

L'equivalenza delle mansioni svolte con quelle dei vigili del fuoco, è dimostrata, tra l'altro dalla legge 1° marzo 1975, n. 47, che ha attribuito al Corpo forestale funzioni di prevenzione ed estinzione degli incendi boschivi, ossia mansioni del tutto analoghe a quelle dei vigili del fuoco, tra l'altro col predisporre uno stretto raccordo tra i due corpi ai fini della difesa e della conservazione del patrimonio boschivo dagli incendi.

Le relative funzioni ed attività prestate dai vigili del fuoco sono, per giunta, d'interesse statale. L'art. 69, D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, infatti, nel trasferire alle regioni alcune funzioni indicate nella legge 1° marzo 1975, n. 47, recante norme integrative per la difesa dei boschi dagli incendi, all'art. 69 (terzo comma), peraltro, ha riservato allo Stato l'organizzazione e la gestione, d'intesa con le regioni, del servizio aereo di spegnimento degli incendi e dell'impiego dei vigili del fuoco. Sul piano organizzativo detto servizio si avvale del Centro operativo aereo unificato (Coau), il quale costituisce un'articolazione dell'ufficio emergenze del Dipartimento della protezione civile istituito dal D.P.C.M. 13 febbraio 1990, n. 11. Attraverso tali strutture sono assicurati i rapporti con i Comandi provinciali dei vigili dei fuoco, il centro operativo aeromobili del Corpo forestale dello Stato e con le forze armate, volti a garantire la disponibilità degli aeromobili, del personale e del supporto logistico.

Tanto farebbe supporre un'omogeneità nel trattamento retributivo delle due categorie di personale, dedite ad affrontare quotidianamente ed in ogni stagione le più gravi emergenze e calamità.

Viceversa, a parità di livello retributivo-funzionale (e quindi a parità di stipendio e d'indennità integrativa speciale), vi è un notevole sperequazione tra gli appartenenti al Corpo nazionale dei vigili dei fuoco ed al Corpo forestale dello Stato, a sfavore dei primi, ai quali, pur espletando le medesime mansioni e funzioni dei forestali, è attribuito un trattamento economico inferiore, non essendo corrisposta loro la medesima indennità di rischio e di funzione percepita invece, ex art. 43, legge n. 121/1981, dai primi.
La disparità di trattamento si evidenzia anche con riferimento ad altre categorie di personale ammesse all'indennità in argomento.

In particolare, l'art. 2, legge 26 luglio 1965, n. 966, lettera b) prevede, tra le attività che gli enti ed i privati sono tenuti a richiedere al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, i servizi di vigilanza a locali di pubblico spettacolo, da effettuarsi nei limiti ed in conformità delle prescrizioni stabilite dalle commissioni permanenti provinciali previste dall'art. 141 del regolamento di pubblica sicurezza approvato con R.D. 6 maggio 1940, n. 635.

Tale disposizione affida ai vigili del fuoco compiti di salvaguardia della sicurezza pubblica e della pubblica incolumità, in stretta collaborazione con altre Forze di polizia (in particolare, con l'Arma dei carabinieri e la Polizia di Stato: cfr. la circolare del Ministero dell'Interno n. 21 del 24 luglio 1991). Tutto ciò in dipendenza dell'evoluzione tecnologica e delle nuove dimensioni delle attività di pubblico spettacolo e trattenimento, che hanno moltiplicato i rischi d'incendio nei locali dove si svolgono le attività stesse (stadi, palazzi sportivi, teatri, fiere, convegni), imponendo misure di prevenzione e protezione sempre maggiori, e senza che l'attività di vigilanza possa, come in precedenza, essere svolta da squadre antincendio private, con l'eccezione dei titolari dei stabilimenti industriali, viceversa ammessi a tale possibilità, (cfr. Corte costituzionale, sentenza 3 aprile 1996, n. 97/1996, che ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, lettera c), legge 13 maggio 1961, n. 469, nella parte in cui non prevede che i titolari di locali di pubblico spettacolo siano ammessi a istituire un proprio servizio di prevenzione e di estinzione incendi a mezzo di squadre antincendio private, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost.).
Va inoltre considerato, sempre nel tema dell'equivalenza di mansioni tra i vigili del fuoco ed altre Forze di polizia, che la legge 13 agosto 1980, n. 466 all'art. 2 ha ammesso le famiglie dei vigili del fuoco, caduti vittime del dovere, alla speciale elargizione prevista dall'art. 3 legge 27 ottobre 1973, n. 629 a favore delle famiglie degli appartenenti alle Forze di polizia, deceduti in attività di servizio per diretto effetto di ferite o lesioni riportate in conseguenza di azioni terroristiche o criminose, o in servizio di ordine pubblico o di eventi connessi all'espletamento di funzioni d'Istituto e dipendenti da rischi specificamente attinenti a operazioni di polizia preventiva o repressiva o all'espletamento di attività di soccorso (artt. 1 e 3, secondo comma, legge n. 629 del 1973 citata).

Tale beneficio si applica anche alle famiglie dei militari delle Forze armate dello Stato, ma solo se i militari siano rimasti vittime del dovere "in servizio di ordine pubblico e di soccorso" (art. 2, primo comma, legge n. 466 del 1980). Per gli appartenenti al Corpo dei vigili del fuoco, invece, il beneficio spetta, ai sensi dell'art. 2, secondo comma, legge n. 466 del 1980, con riferimento alle funzioni proprie d'istituto, ed è corrisposta dal Ministero dell'Interno, come per le altre Forze di polizia, alcune delle quali del resto neppure appartenenti a tale Amministrazione (per esempio carabinieri e finanzieri).
Inoltre, la legge 24 ottobre 1955, n. 1078 ("Trattamento di quiescenza agli ausiliari di leva del Corpo nazionale dei vigili del fuoco") all'art. 1, primo comma, stabilisce che ai volontari di leva arruolati nel Corpo nazionale dei vigili del fuoco divenuti inabili per cause dipendenti da servizio ed, in caso di loro decesso per le cause medesime, al loro congiunto, viene liquidato il trattamento di quiescenza privilegiato ordinario con le norme stabilite per gli appartenenti al Corpo delle guardie di pubblica sicurezza", stabilendo esplicitamente l'equiparazione tra vigili del fuoco ausiliari ed agenti della Polizia di Stato ausiliari anche ai fini del trattamento di quiescenza, con la conseguenza che i vigili del fuoco ausiliari hanno diritto all'equo indennizzo sulla base non dell'indennità pensionabile di rischio di cui all'art. 64, D.P.R. 4 agosto 1990, n. 335, ma dell'indennità pensionabile di cui agli artt. 43, terzo comma della legge 121 del 1981, e 5 del D.P.R. 27 marzo 1984, n. 69 e successivi adeguamenti che, a fortiori, non può essere negata ai vigili del fuoco in servizio permanente.
Quanto premesso è la conferma che i vigili del fuoco svolgono istituzionalmente, e non solo occasionalmente, attività finalizzata alla tutela della pubblica sicurezza, come gli appartenenti alle altre Forze di polizia di cui all'art. 16; legge n. 121/1981.
Il principio dell'equiparazione del trattamento retributivo tra il Corpo dei vigili del fuoco e le altre Forze di polizia era del resto alla base della disciplina dell'indennità di alloggio, già spettante, ai sensi dell'art. 1, legge 22 dicembre 1969, n. 965, nella medesima misura al personale dell'Arma dei carabinieri, del Corpo delle guardie di finanza, del Corpo delle guardie di pubblica sicurezza, del Corpo degli agenti di custodia, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e del Corpo forestale dello Stato, ma poi soppressa dall'art. 31, legge 15 novembre 1973, n. 734 e, per gli appartenenti alle altre Forze di polizia, dalla tabella 2, allegata alla legge 27 ottobre 1973, n. 628.
Peraltro, il Corpo nazionale dei vigili del fuoco è stato fin dalla sua istituzione (legge 27 dicembre 1941, n. 1570), investito di compiti istituzionali propri delle Forze di polizia, cui era stata demandata la tutela della pubblica sicurezza, così come definita dall'art. 1 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza). Tali compiti sono stati confermati dalla legge 13 maggio 1961, n. 469 che, all'art. 9, ha sottolineato il carattere civile del Corpo senza, tuttavia, mutarne i compiti e le funzioni istituzionali, che sono di polizia di sicurezza ed, in generale, di tutela dell'incolumità delle persone nell'ambito della c.d. attività di pubblica sicurezza.
Spettano, inoltre ai vigili del fuoco sia la qualifica di agenti di polizia giudiziaria (ex art. 16 della legge n. 469 del 1961), sia la qualifica di agenti di pubblica sicurezza, in virtù del combinato disposto dell'art. 109, secondo comma, della legge n. 469 del 1961 e dall'art. 8, primo comma, legge n. 1570 del 1941 citate, ed i connessi poteri indicati nel regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 agli artt. 16 ("gli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza hanno facoltà di accedere in qualunque ora nei locali destinati all'esercizio di attività soggette ad autorizzazioni di polizia e di assicurarsi dell'adempimento delle prescrizioni imposte dalla legge, dai regolamenti o dall'autorità"), ed 82 ("Nel caso di tumulto o di disordine o di pericolo per la incolumità pubblica o di offese alla morale o al buon costume, gli ufficiali o gli agenti di pubblica sicurezza ordinano la sospensione o la cessazione dello spettacolo e, se occorre, lo sgombro del locale"), restando soggetti ai poteri di direzione e vigilanza da parte del Prefetto, ai sensi dell'art. 13, primo comma, legge 1° aprile 1981, n. 121 ed alle particolari responsabilità proprie degli agenti della forza pubblica.
Quanto alla consistenza delle funzioni di pubblica sicurezza svolte dagli appartenenti al Corpo nazionale dei vigili dei fuoco, va ricordato che il regio decreto 16 marzo 1942, n. 699 (regolamento del Corpo tuttora in vigore a seguito del rinvio contenuto all'art. 13, comma quarto ella legge 8 dicembre 1970, n. 966), all'art. 33 stabilisce che i vigili del fuoco devono prestarsi senza risparmiarsi, in servizio e fuori servizio ovunque possano recare soccorso, all'art. 34 dispone che il personale permanente del medesimo Corpo deve considerarsi in servizio continuo anche se non è di turno; all'art. 37 impone a tutto il personale di prestare opera di soccorso in tutto il territorio.
Del resto, il principio della perequazione retributiva tra il Corpo dei vigili del fuoco e le altre Forze di polizia era espresso già nello stesso ordinamento del Corpo (legge 13 maggio 1961, n. 469), dove agli artt. 75 ultimo comma, e 78, si disponeva che alcune competenze retributive spettanti a personale dei vigili del fuoco dovevano determinarsi in base alle disposizioni previste per il personale del Corpo delle guardie di pubblica sicurezza di grado corrispondente.
È appena il caso di ricordare, infine, che l'art. 3, primo comma, D.L. 10 luglio 1995, n. 275, convertito in legge 8 agosto 1995, n. 339, il quale prevede che le regioni possono stipulare convenzioni con il Corpo dei vigili del fuoco ed il Ministero dell'Interno, assumendone le relative spese (cfr. Corte Costituzionale, sentenza 5 febbraio 1996, n. 25), non ha sinora portato, a vantaggio dei vigili del fuoco, alcun concreto beneficio economico perequativo della rilevata disparità.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quarta, non definitivamente pronunciando sugli appelli in epigrafe, provvede come segue:

Riunisce gli appelli,

Sospende i giudizi;

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, l'eccezione di legittimità costituzionale degli artt. 16, secondo comma, e 43 della legge 1° aprile 1981, n. 121 e dell'art. 2, quinto comma, della legge 20 marzo 1984, n 34, nelle parti in cui non estendono al personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco l'indennità ivi attribuita al personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri del Corpo della guardia di finanza, del Corpo degli agenti di custodia e del Corpo forestale dello Stato, per violazione degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, come indicato in motivazione.

Manda alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle parti in causa nonché al Presidente del Consiglio dei Ministri e di comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;

Così deciso in Roma, addì 20 ottobre 1998.