La nuova disciplina del D.Lvo. 4/8/1999 n. 372:
l'autorizzazione unica integrata ambientale

Gliulio Benedetti
Magistrato

Il D.Lgs. 04/08/1999 n. 372 recepisce in Italia la direttiva comunitaria 96/61/CE che contiene le norme relative alla prevenzione e riduzione integrale dall'inquinamento. L'articolo esamina la nuova disciplina e le sanzioni amministrative e penali previste nei confronti dell'inquinatore.

PREMESSA GENERALE:
AMBITO DI APPLICAZIONE
Il D.Lgs. 04/08/1999 n. 372 (pubblicato sulla G.U. 26/10/1999 n. 252) introduce nel nostro ordinamento la disciplina dell'unione europea inerente alla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento per le attività produttive indicate nell'allegato I del testo normativo, tra le quali si annoverano imprese produttive tradizionalmente indicate ad alto rischio ecologico quali: le attività energetiche, gli impianti di trasformazione di metalli ferrosi, l'industria dei prodotti minerali, l'industria chimica, la gestione dei rifiuti ed altre attività tra cui gli impianti industriali destinati alla fabbricazione di pasta, carta, di trattamento e trasformazione di alimenti, di concia, di macellazione, trasformazione del latte e allevamento intensivo di pollame e suini. Il decreto con vivo realismo prevede non solo norme atte ad evitare l'inquinamento e le emissioni nell'aria, nell'acqua e nel suolo, ma allorquando non sia possibile evitarlo (per evidenti necessità produttive), le indicazioni normative sono comunque finalizzate a conseguire un livello elevato di protezione dell'ambiente nel suo complesso. Inoltre è prevista una normativa che introduce, disciplinandone il rilascio, il rinnovo e il riesame, una dichiarazione unica integrata ambientale che sostituisce la pluralità di autorizzazioni, fino ad oggi previste, istruite ed emesse da diverse autorità pubbliche. La direttiva comunitaria, recepita nel D.Lgs. 372/1999, costituisce un accettabile compromesso tra le esigenze della produzione e la tutela dell'ambiente, poichè le attività produttive vengono facilitate, anche sotto il profilo autorizzativo-amministrativo, solo se compatibili con i principi della prevenzione e della riduzione integrate dell'inquinamento.
Le condizioni alle quali è soggetta l'emissione dell'autorizzazione integrata ambientale sono (art. 3):
- l'adozione delle opportune misure di prevenzione dell'inquinamento con l'applicazione delle migliori tecniche disponibili;
- l'inesistenza di fenomeni significativi d'inquinamento;
- la mancata produzione dei rifiuti definiti dal D.Lgs. 05/02/1997 n. 22; nel caso di produzione di rifiuti, gli stessi devono essere recuperati e laddove ciò non sia possibile devono essere eliminati riducendo l'impatto sull'ambiente secondo i principi del citato decreto Ronchi;
- l'utilizzo dell'energia in modo efficace;
- l'inesistenza di qualsiasi rischio di inquinamento al momento della cessazione definitiva dell'attività di impresa;
- il ripristino del sito produttivo ai sensi della normativa vigente in materia di bonifiche e di ripristino ambientale (ai sensi degli articoli 14 e 17 del D.Lgs. 22/1997).

LA PROCEDURA AMMINISTRATIVA DI EMISSIONE DELLA AUTORIZZAZIONE INTEGRATA AMBIENTALE
La finalità del decreto è quella da un lato di favorire l'espletamento degli adempimenti burocratici delle imprese in modo che non siano più soggette ad una miriade di autorizzazioni provenienti da organi amministrativi diversi e dall'altro di rendere più razionale ed incisivo il controllo ambientale. Pertanto la domanda di autorizzazione (art. 4) deve essere redatta in modo semplice indicando le caratteristiche dell'impianto, le materie prime utilizzate, le foto di emissione dell'impianto, lo stato del sito di ubicazione, il tipo e l'entità di emissioni, la tecnologia utilizzata, le misure di prevenzione adottate, le misure previste per controllare le emissioni.
Alla domanda possono essere allegate le informazioni contenute nel rapporto di sicurezza elaborato conformemente alla normativa per la prevenzione dei rischi di incidente rilevante connessi a determinate attività industriali o redatto secondo la norma ISO 14001, ovvero i dati prodotti per i siti registrati ai sensi del regolamento 1839/93/CE.
L'autorità competente (ovvero ai sensi dell'art. 2 co. 8 la autorità statale competente al rilascio del provvedimento di valutazione dell'impatto ambientale o l'autorità individuata dalla regione tenuto conto dell'esigenza di definire un unico procedimento per il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale) entro il 30/06/2002 indica al gestore il calendario per la presentazione delle domande e dal momento in cui la predetta autorità comunica al gestore la data di avvio del procedimento amministrativo, entro il termine di 15 giorni il gestore è tenuto, a proprie spese, alla pubblicazione su di un quotidiano a diffusione provinciale o regionale o nazionale (se il progetto ricade nell'ambito della competenza dello Stato) di un annuncio contenente l'indicazione del luogo dell'impianto, del nominativo del gestore, del luogo ove è possibile prendere visione degli atti e trasmettere le osservazioni.
Entro 30 giorni dalla pubblicazione dell'annuncio i soggetti interessati possono presentare in forma scritta all'autorità competente le osservazioni sulla domanda. Giova notare che l'art. 6 del decreto consente all'autorità competente la prescrizione, nelle autorizzazioni integrate ambientali, di misure supplementari particolarmente più rigorose se, a seguito di una valutazione che tenga conto di tutte le emissioni coinvolte, risulti necessario applicare ad impianti localizzati in una determinata area misure più rigorose di quelle ottenibili con le migliori tecniche disponibili.
La predetta procedura consente una gestione concordata e, in definitiva, più democratica dell'autorizzazione, poiché le organizzazioni dei consumatori o qualsiasi privato cittadino interessato possono essere coinvolti, mediante la presentazione di osservazioni, nella formazione del procedimento amministrativo. In tal modo si possono evitare, attraverso una concertazione dei soggetti interessati, contrapposizioni insanabili tra le esigenze della produzione e dell'occupazione e la tutela della qualità della vita dei cittadini abitanti nelle zone prossime ai siti produttivi. La riprova del carattere di pubblicità - notizia che il decreto attribuisce all'autorizzazione integrata ambientale è rinvenibile nell'art. 4 co. 6 e co. 12 laddove afferma che copia dell'autorizzazione integrata ambientale e qualsiasi suo successivo aggiornamento devono essere messe a disposizione del pubblico, per l'eventuale consultazione, presso un apposito ufficio. È inoltre prevista (art. 12) una procedura diplomatica per la comunicazione, tra gli Stati dell'unione, dei dati relativi al funzionamento di un impianto che possa avere effetti negativi e significativi sull'ambiente di un altro stato dell'unione europea. Inoltre il Ministero dell'Ambiente provvede, d'intesa con il Ministero degli Affari Esteri, nel quadro dei rapporti bilaterali fra stati, affinchè nei casi di effetti transfrontalieri del funzionamento degli impianti le domande siano accessibili anche ai cittadini dello Stato eventualmente interessato, per un periodo di tempo adeguato, che consenta una presa di posizione prima della decisione dell'autorità competente.
L'autorità competente convoca una conferenza di servizi alla quale invita le amministrazioni competenti in materia di autorizzazioni ambientali per l'esercizio degli impianti. In tale sede, che è poi la camera di compensazione delle osservazioni di tutte le autorità interessate, vengono redatte le determinazioni di ciascuna amministrazione e, tenuto conto delle osservazioni presentate dai cittadini, l'autorità competente rilascia entro 150 giorni dalla data della presentazione della domanda un'autorizzazione contenente le condizioni che garantiscono la conformità dell'impianto ai requisiti previsti dal Decreto 372/1999.
Ad ogni buon conto il decreto (art. 4 co. 10) stabilisce che l'emissione della dichiarazione integrata ambientale sostituisce ad ogni effetto ogni altro visto, nulla osta, parere od autorizzazione in materia ambientale previsti dalle disposizioni di legge e delle relative norme di attuazione, fatta salva la direttiva emanata in attuazione della direttiva n. 96/82/CE (pubblicata in G.U.C.E. L 010 del 14/1/1997).
Al fine di tutelare le esigenze del mondo della produzione per adeguarsi ai principi del decreto è prevista un'entrata in vigore graduale della nuova normativa. Infatti (art. 4 co. 14) tutti i procedimenti devono essere conclusi entro il 30/10/2004 e (art. 4 co. 11) le autorizzazioni rilasciate devono includere le modalità previste per la protezione dell'ambiente nel suo complesso nonché la data, non successiva al 30/10/2007, entro la quale le prescrizioni debbono essere attuate. Inoltre (art. 14) le disposizioni attualmente vigenti e relative alle autorizzazioni previste dalla normativa in materia di inquinamento atmosferico, idrico, acustico e del suolo continuano ad applicarsi agli impianti esistenti sino a quando il gestore si sia adeguato alle condizioni fissate nell'autorizzazione integrata ambientale prevista dall'art. 4.

IL CONTROLLO AMMINISTRATIVO
Il Decreto 372/1999 riserva una particolare attenzione al rispetto sostanziale della normativa di sicurezza attinente alla autorizzazione integrata ambientale e pertanto attribuisce al potere pubblico di controllo efficaci strumenti di intervento anche successivamente al rilascio della predetta autorizzazione. Infatti già nella fase finale dell'istruttoria relativa al rilascio dell'autorizzazione l'autorità può (art. 4 co. 9) chiedere integrazioni alla documentazione presentata indicando il termine massimo, non inferiore a trenta giorni, per la presentazione della documentazione integrativa. Inoltre, al fine di tutelare la pubblica incolumità e facilitare i controlli amministrativi, l'autorizzazione contiene (art. 5 co. 5 e 6 ):
- opportuni requisiti di controllo delle emissioni, che specificano la metodologia e la frequenza di misurazione, la relativa procedura di valutazione e l'obbligo di comunicare i dati necessari per verificare la loro conformità alle condizioni di rilascio;
- le misure relative alle condizioni diverse da quelle di normale esercizio, in particolare per le fasi di avvio e di arresto dell'impianto, per le emissioni fuggitive, per i malfunzionamenti e per l'arresto definitivo dell'impianto.

Ogni cinque anni (oppure ogni 8 anni per l'impianto che all'atto del rilascio dell'autorizzazione risulti registrato ai sensi del regolamento 1836/93/CE), l'autorità competente rinnova le condizioni dell'autorizzazione confermandole od aggiornandole: a tal fine sei mesi prima della scadenza, il gestore invia all'autorità una domanda di rinnovo corredata da una relazione di aggiornamento sulla quale l'autorità si pronuncia nei successivi 150 giorni.
Fino a tale data il gestore continua ad operare con l'impianto sulla base della precedente autorizzazione ambientale integrata (art. 7).
È previsto (art. 7 co. 2) un riesame da parte dell'autorità competente, a prescindere del termine di cinque o otto anni e anche su richiesta delle amministrazioni competenti in materia ambientale, nel caso ricorrano le seguenti condizioni: avvenga un caso di notevole inquinamento provocato dall'impianto; le migliorie tecniche disponibili abbiano subito modifiche sostanziali; la sicurezza di esercizio del processo o dell'attività richiedano l'impiego di altre tecniche; il riesame venga richiesto da nuove disposizioni legislative comunitarie o nazionali.
Nel caso di rinnovo l'autorità competente può consentire eventuali deroghe temporanee alle condizioni dell'autorizzazione, previste dall'art. 5, se un piano di ammodernamento da essa approvato assicura, entro sei mesi, il rispetto dei requisiti di sicurezza e se il progetto determina una riduzione dell'inquinamento. Inoltre l'aggiornamento dell'autorizzazione è previsto (art. 8) anche nel caso di modifiche degli impianti da parte dei gestori ed in tali casi questi ultimi sono tenuti a comunicare all'autorità le modifiche progettate.
I gestori sono inoltre tenuti (art. 9) a comunicare all'autorità l'inizio di attuazione di quanto previsto dall'autorizzazione ed a trasmettere, entro tre mesi da tale comunicazione, all'autorità ed ai comuni interessati i dati relativi ai controlli delle emissioni richiesti dall'autorizzazione. L'autorità rende noti al pubblico tali dati e inoltre accerta tramite le agenzie regionali e provinciali per la protezione dell'ambiente la regolarità delle misure, dei dispositivi per la prevenzione dall'inquinamento e il rispetto dei valori limite di emissione.
I controlli amministrativi, effettuati tramite ispezioni periodiche presso gli impianti autorizzati, delle agenzie regionali e provinciali per la protezione dell'ambiente (e ove non esistano degli organismi di controllo dell'autorità statale) consistono nell'accertamento che:
- il gestore rispetti, nel suo impianto, le condizioni della autorizzazione integrata ambientale;
- il gestore abbia informato regolarmente l'autorità dei risultati della sorveglianza delle emissioni del proprio impianto;
- il gestore abbia tempestivamente informato l'autorità competente nel caso accadano incidenti o inconvenienti che incidano in modo significativo sull'ambiente.

Nel caso di ispezione il gestore deve fornire all'autorità ispettiva tutta l'assistenza necessaria per lo svolgimento dell'ispezione, il prelevamento di campioni e la raccolta di ogni informazione necessaria per l'applicazione del decreto. I risultati dell'attività ispettiva vengono comunicati all'autorità competente che, a sua volta, li rende noti al pubblico. L'inosservanza delle disposizioni dell'autorizzazione è sanzionata con una procedura amministrativa che prevede, a seconda della gravità delle contestazioni e delle violazioni, la diffida, la diffida e la contestuale sospensione dell'attività autorizzata per un tempo determinato, oppure la revoca dell'autorizzazione integrata ambientale.
Il gestore è inoltre tenuto (art. 10) a procedere all'inventario delle principali emissioni e delle loro fonti, relative all'anno precedente, entro il 30 aprile successivo alla pubblicazione del decreto che il Ministero dell'Ambiente emette entro un anno dall'entrata in vigore del decreto 372/1999. Il gestore trasmette i dati dell'inventario all'autorità competente ed al Ministero dell'Ambiente per il tramite dell'agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente i quali ultimi assicurano l'accesso del pubblico a tali informazioni. Le autorità competenti (art. 11) trasmettono al Ministero dell'Ambiente, ogni 3 anni ed entro il 30 aprile di ogni anno, una comunicazione relativa all'applicazione del decreto ed ai valori limite di emissioni applicate agli impianti di cui all'allegato I e alle migliori tecniche disponibili su cui tali valori si basano. Il Ministero dell'Ambiente comunica tali informazioni alla Commissione europea ogni tre anni e per la prima volta entro 18 mesi dall'entrata in vigore del decreto, inoltre il Ministero dell'Ambiente è tenuto a predisporre ed inviare alla Commissione europea una relazione sull'attuazione della direttiva 96/61/Ce e sulla sua efficacia rispetto ad altri strumenti comunitari di protezione dell'ambiente.

SANZIONI AMMINISTRATIVE
Sono previste (articolo 13 commi 3,4,5,6) le seguenti sanzioni amministrative pecuniarie:
- il pagamento della somma da lire 10 milioni a lire cento milioni per il gestore che omette di trasmettere all'autorità competente e al sindaco del comune o dei comuni interessati la comunicazione prevista dall'art. 9 comma 1, ovvero la comunicazione di quanto previsto dall'autorizzazione integrata ambientale;
- il pagamento della somma da lire 5 milioni a lire 20 milioni per il gestore che omette di comunicare all'autorità competente e ai comuni interessati i dati relativi alle misurazioni delle emissioni di cui all'art. 9 comma due, ossia omette, entro tre mesi dalla comunicazione dell'art. 9 comma 1, di trasmettere all'autorità competente ed ai comuni interessati i dati relativi ai controlli delle emissioni richieste dall'autorizzazione integrata ambientale;
- il pagamento della somma da lire 10 milioni a lire 50 milioni per il gestore che omette di presentare, nel termine stabilito dall'autorità competente, la documentazione integrativa prevista dall'art. 4 comma 9, vale a dire la documentazione eventualmente richiesta ai fini del rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale.
Come usualmente previsto nei testi legislativi che recepiscono le direttive comunitarie, ed al fine di rafforzare la procedura sanzionatoria, il pagamento delle predette sanzioni amministrative non può essere ridotto ai sensi dell'art. 16 della legge 24/11/1981 n. 689. Tale norma consente il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o, se più favorevole e qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo, oltre alle spese del procedimento, entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione.

SANZIONI PENALI
Le sanzioni penali sono previste dall'art. 13 commi 1 e 2 che rispettivamente puniscono:
- con l'arresto fino ad un anno o con l'ammenda da lire 5 milioni a lire 50 milioni chiunque esercita una delle attività di cui all'allegato I senza essere in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale o dopo che la stessa sia stata sospesa o revocata. È punito con la sola pena dell'ammenda da lire 10 milioni a lire cinquanta milioni colui che, pur essendo in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale, non ne osserva le prescrizioni oppure non rispetta le prescrizioni imposte dall'autorità competente;
- con l'arresto da sei mesi a due anni o con l'ammenda da lire 10 milioni a lire 100 milioni chiunque eserciti una dell'attività previste dall'allegato I dopo l'ordine di chiusura dell'impianto.
Un primo commento alle norme penali contenute nel D.Lgs. 372/1999 non può trascurare di annotare che le stesse richiamano la tecnica legislativa del D.Lgs 626/1994 e, pertanto, hanno la finalità di indicare al gestore degli impianti un percorso di sicurezza volto all'adozione delle misure tecniche e gestionali idonee ad evitare gli incidenti rilevanti per l'uomo, l'ambiente e le cose. I reati previsti dall'art. 13 commi 1 e 2 sono contravvenzioni per la cui realizzazione, sotto il profilo dell'elemento soggettivo, rileva indifferentemente il dolo, la colpa e la colpa lieve o lievissima del reo. Tale caratteristica se da un lato rende più facile il lavoro del pubblico ministero nel sostenere l'accusa in giudizio, d'altra parte impone al gestore di non trascurare, neppure per colpa lievissima, nessuna condotta rilevante per assicurare la sicurezza nello stabilimento.
Le ipotesi dei predetti reati (art. 13 comma 1 prima ipotesi e comma 2) prevedono la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda, oltre a permettere l'emissione del decreto penale di condanna (nel caso in cui il pubblico ministero ritenga che si debba applicare una pena pecuniaria secondo il disposto degli articoli 459 e 465 del codice di procedura penale) ammette l'istituto dell'oblazione stabilito dall'art. 162 bis c.p. il quale consente, nel caso in cui il trasgressore, prima dell'apertura del dibattimento o dell'emissione del decreto di condanna, paghi una somma corrispondente alla metà del massimo dell'ammenda, oltre alle spese processuali, la declaratoria dell'estinzione del reato. Tuttavia nei casi più gravi di recidiva, o di abitualità o professionalità nel reato (ovvero tutti casi di reiterazione del reato ai sensi degli articoli 99, 104 e 105 del codice penale) o allorquando permangono le conseguenze dannose, pericolose e lesive del reato, eliminabili dal contravventore e dallo stesso non eliminate, la domanda di oblazione non è ammissibile finchè il violatore della norma non prova di avere eliminato le conseguenze dannose o pericolose del reato (vale a dire di aver messo in sicurezza gli impianti e di avere adempiuto agli obblighi previsti dalla norma). Tale esclusione del regime premiale è finalizzata a tutelare la pubblica incolumità dalla reiterazione dei reati che, in difetto di un'adeguata limitazione della relativa declaratoria di estinzione, potrebbero essere ripetuti all'infinito in modo tale che il reo potrebbe evitare le conseguenze giuridiche della condotta illecita mediante l'astuta accortezza del pronto pagamento di una somma pecuniaria che sarebbe il prezzo dell'impunità. Infatti estinguendo il reato, il ricorso indefinito all'oblazione consentirebbe di non lasciare traccia alcuna nel profilo storico - giudiziario - soggettivo dell'agente (e testimoniato dalle annotazioni delle precedenti condanne sul certificato penale) la conoscenza del quale è necessaria perché il giudice possa valutare, ai sensi dell'art. 133 del codice penale, la sua condotta penale precedente per quantificare la pena in caso di condanna o per la concessione di eventuali benefici processuali (ad esempio la sospensione condizionale della pena o la non menzione della condanna nel certificato penale). Notasi che, a differenza di quanto fin qui sostenuto, l'art. 162 del codice penale per le contravvenzioni punite solo con la pena dell'ammenda consente al reo di essere ammesso all'oblazione, quantificata nel pagamento del terzo del massimo dell'ammenda oltre alle spese processali, senza richiedere l'adempimento di alcuna condizione e senza alcun limite di natura soggettiva. Ne consegue che nel caso previsto dall'art. 13 comma primo, seconda ipotesi, del decreto il contravventore potrà essere ammesso all'oblazione anche se recidivo e senza avere provato di avere osservato le prescrizioni dell'autorizzazione integrata ambientale o quelle imposte dall'autorità competente. È ovvio che in tale caso se il reo non provvederà prontamente a mettersi in regola, adempiendo alle predette prescrizioni, potrà pagare l'oblazione ogni volta che gli sarà stato contestato il reato, ma oltre a ricorrere ad una procedura non economica, sarà esposto alle conseguenze amministrative della sua condotta che potrebbero consistere nella revoca dell'autorizzazione integrata ambientale.
Si ribadisce che l'art. 9 comma 7 afferma che, in caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzative, l'autorità competente procede secondo la gravità delle infrazioni:
- alla diffida, assegnando un termine entro il quale devono essere eliminate le irregolarità;
- alla diffida e contestuale sospensione dell'attività autorizzata per un tempo determinato, ove si manifestino situazioni di pericolo per la salute, ovvero per l 'ambiente;
- alla revoca dell'autorizzazione integrata ambientale ed alla chiusura dell'impianto in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in caso di reiterate violazioni che determinino situazioni di pericolo e di danno per la salute ovvero per l'ambiente.

Un'importante annotazione riguarda il breve decorso del termine prescrizionale dei reati che l'art. 157 restringe a tre anni per le contravvenzioni punite con l'arresto ed a due anni per le contravvenzioni punite con l'ammenda (termini aumentabili, ai sensi dell'art. 160 c.p., della metà in caso di sospensione del corso dell'interruzione con il rinvio a giudizio o con l'interrogatorio del reo, oppure con l'emissione di decreto penale), pertanto l'accertamento del reato e la relativa istruttoria devono essere particolarmente celeri. Infatti le denunce tardive, oltre ad essere inutili sul piano della prevenzione generale, spesso appaiono vanificate anche a seguito dell'instaurazione del processo pretorile poiché perfino l'avvenuta condanna penale in primo grado risulta inutile ed antieconomica, poiché la stessa viene annullata, appunto per declaratoria di avvenuta prescrizione, nel giudizio di appello.