contro

Luigi Mocciola, Giovanni Nozzolillo, Lucio Iallonardi, Alessandro Montanaro, Mario Romagnoli, Mario Coladangelo, Antonio Antenucci, Giuseppe Marino e Carlotta Gatti, rappresentati e difesi dall'avv. Franco Gaetano Scoca presso il cui studio sono elettivamente domiciliati in Roma, via Paisiello, n. 55;

con l'intervento ad opponendum

della unione nazionale segretari comunali e provinciali (UNSCP), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lorenzo Aquarone, Giovanni Aquarone, Marco Barilati e Giovan Candido Di Gioia e presso lo studio elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Mazzini, 27;

per l'annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (sez. I ter) 6 dicembre 1999, n. 3039, resa inter partes.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Vista la memoria di costituzione in giudizio, integrata da un'altra memoria, degli appellati;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 12 dicembre 2000, il Consigliere Domenico La Medica e uditi, altresì, l'avv. Vania Romano, in sostituzione degli Avv.ti Scoca e Di Gioia.

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

1) Il Ministero dell’interno e, per quanto possa occorrere, la Prefettura della provincia di Campobasso propongono appello avverso la sentenza del T.A.R. del Lazio (sez. I, ter) 6 dicembre 1999, n. 3039, con la quale, in accoglimento del ricorso di alcuni segretari comunali, sono stati annullati in parte qua la circolare del Ministero dell’interno n. 19 del 97 del 18 luglio 1997 ed i decreti del Prefetto della provincia di Campobasso, attuativi della medesima circolare, emessi nei riguardi dei singoli ricorrenti.

Al riguardo le Amministrazioni appellanti fanno presente che, in attesa dell’entrata in vigore del nuovo regolamento di riforma dell’ordinamento giuridico dei segretari comunali e provinciali, l’art. 34 della l. 8 giugno 1962, n. 604, attribuisce ai Prefetti il potere di autorizzare, mediante l’adozione di appositi decreti di trattamento economico, gli enti economici, presso cui i segretari prestano servizio e su i cui bilanci gravano gli oneri finanziari, a corrispondere gli stipendi agli stessi dovuti.

Perciò, al contrario di quanto avviene per le altre categorie di dipendenti pubblici, per i segretari comunali e provinciali l’applicazione del contratto collettivo non è demandata, per la parte giuridica ed economica, direttamente alle parti del rapporto di lavoro, ciò all’ente locale ed al segretario, bensì ad altra Amministrazione in posizione di terzietà.

Peraltro, il Ministero dell’interno, non solo non ha interpretato arbitrariamente gli accordi collettivi in materia, ma ha cercato, con puntualità e doveroso rispetto delle regole poste alla base di un reciproco e leale confronto con tutte le parti contraenti, di addivenire ad una soluzione quanto più repentina delle vicende contrattuali oggetto di contrasto.

Passando ad esaminare singolarmente le censure avanzate dai ricorrenti ed accolte dal T.A.R., osservano le Amministrazioni appellanti, per quanto concerne la presunta arbitraria distinzione della retribuzione tra trattamento economico fondamentale e quello accessorio, che tale distinzione è stata effettuata in base alla disciplina dettata dai contratti in argomento e, per quanto riguarda le questioni particolari affrontate nella circolare n. 19 del 1997, sulla base delle stesse dichiarazioni che i rappresentati dell’A.R.A.N. e dell’Unione nazionale dei segretari comunali e provinciali hanno fornito negli incontri del 18 dicembre 1996 e 21 marzo 1997.

Le Amministrazioni contestano, poi, il rilievo che a norma dell’art. 40, comma 1, del C.C.N.L. del 16 maggio 1995, il medesimo contratto trova applicazione solo per le norme contenute negli artt. 40 e 32, ossia per parte economica; è, invero, irrilevante, l’omessa menzione dell’art. 29, in cui è contenuta per tutti gli altri dipendenti del comparto Ministeri la suddivisione della retribuzione in fondamentale e accessoria, in quanto tale mancanza deve ascriversi ad una semplice dimenticanza dell’estensore del testo contrattuale, unitamente alle altre.

Per quanto concerne, in particolare, l’indennità di funzionamento e coordinamento, le Amministrazioni appellanti sostengono che la medesima indennità non è stata inclusa nel trattamento economico fondamentale e in quello utile ai fini della pensione, perché è un elemento privo dei fondamentali requisiti della fissità, continuità e costanza e, pertanto, è stata considerata dallo stesso regolamento contrattuale non pensionabile.

Per quanto concerne le indennità di qualifica e di direzione, le Amministrazioni appellanti contestano l’affermazione del T.A.R. secondo cui le medesime indennità sono elementi facenti parte del trattamento economico fondamentale; sostengono, invece, che costituiscono elementi economici accessori alla retribuzione complessiva dovuta al segretario comunale, come risulta dal tenore letterale delle relative disposizioni contrattuali, le quali non prevedono espressamente che le stesse siano corrisposte per tredici mensilità.

Per quanto riguarda la pensionabilità dei compensi collegati all’effettiva prestazione di servizio (ad. es. compenso per lavoro straordinario, compenso incentivante, indennità di funzione e di coordinamento, diritto di rogito e di segreteria assegno ad personam), le Amministrazioni appellanti osservano che i medesimi sono diventati pensionabili solo a decorrere dal 1° gennaio 1996, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 2, comma 9, della l. 8 agosto 1995 n. 235, il quale estende anche ai dipendenti pubblici la stessa disciplina previdenziale stabilita per quelli privati.

Per quanto riguarda l’individuazione della base retributiva utile ai fini dell’indennità premio di fine servizio (gestione autonoma ex I.N.A.D.E.L.), le Amministrazioni affermano che il Ministero dell’interno ha dato piena e concreta applicazione alla suddetta l. n. 335 del 1995, così come ulteriormente precisato dalla stessa I.N.P.D.A.P., con circolare n. 2 del 10 gennaio 1996.

Poiché nell’ambito del trattamento economico accessorio spettante al segretario comunale, l’indennità di direzione ha assorbito, a decorrere dal 1° dicembre 1995, non solo l’indennità di funzione e di coordinamento e l’indennità di qualifica – le quali erano già espressamente escluse dalla retribuzione annua contributiva ai fini della pensione e della buonuscita -– ma anche gli incrementi stipendiali di cui all’art. 8, comma 12, del d.P.R. n. 44 del 1990 – i quali, al contrario venivano computati a tali fini – è stato stabilito che a decorrere dal 31 dicembre 1995, l’indennità di direzione debba essere assoggetta a contributo ex I.N.A.D.E.L., ai fini della buonuscita, solo per la parte corrispondente agli incrementi stipendiali dalla stessa assorbiti.

Al contrario, la parte restante dell’indennità di direzione, l’incremento di tale indennità e l’assegno ad personam, non rientrano nella retribuzione annua contributiva ai fini dell’indennità premio di fine servizio in quanto, alla data del 31 dicembre 1995, come stabilisce l’accordo integrativo del 14 settembre 1995, gli stessi non sono pensionabili.

Alla medesima stregua debbono essere considerati i compensi per lavoro straordinario, i compensi incentivanti, i diritti di segreteria, i quali, se dal punto di vista pensionistico, diventano rilevanti solo dal 1° gennaio 1996 e sempre come compensi accessori, invece, dal punto di vista dell’indennità premio di fine servizio, non sono assoggettabili al relativo contributo, in attesa dell’apposito C.C.N.L., in quanto, alla data del 31 dicembre 1995, gli stessi, quali compensi accessori, ne erano esclusi.

Per quanto riguarda il compenso per il lavoro straordinario, le Amministrazioni osservano che, ai sensi dell’art. 49 del d.P.R. n. 266 del 1987, il relativo calcolo deve tener conto solo dello stipendio iniziale o tabellare corrispondente all’VIII o IX qualifica funzionale, dell’indennità integrativa speciale nell’importo determinato al 31 dicembre 1991 per ciascuna qualifica e del rateo della tredicesima mensilità delle predetti voci, con esclusione della retribuzione individuale di anzianità, degli eventuali assegni personali e delle voci accessorie.

Perciò, respingono la tesi del T.A.R. Lazio, secondo cui, nella base di computo, si debba includere l’indennità di direzione e l’assegno ad personam, in quanto le predetti voci costituiscono emolumenti accessori e non fondamentali.

Per quanto concerne i compensi per gli incarichi di reggenza e supplenza, osservano le Amministrazioni che ove il segretario incaricato debba prestare servizio contemporaneamente presso la sede di titolarità e quella presso cui è stato incaricato, spetta solo un compenso mensile, con onere addossato dell’ente presso il quale l’incarico viene espletato, in misura non superiore all’80% dello stipendio tabellare per la qualifica corrispondente alla sede.

Invece, nel caso di incarico a tempo pieno (o continuativo), al segretario, che è esonerato dal prestare servizio presso la propria sede di titolarità, spetta, oltre al trattamento economico complessivo dovuto in relazione alla qualifica rivestita, anche un compenso mensile in misura non superiore al 50% dello stipendio tabellare corrispondente alla sede.

Di conseguenza, nella base di computo dei compensi in argomento non possono essere incluse l’indennità integrativa speciale, la retribuzione individuale di anzianità e l’indennità di direzione, in quanto se il legislatore all’art. 39 della legge 8 giugno 1962, n. 604, avesse volto commisurare l’indennità di reggenza o supplenza anche alle predetti voci retributive, avrebbe dovuto usare la locuzione "stipendio in godimento", anziché limitarsi ad usare l’espressione "stipendio iniziale o tabellare".

Per quanto, infine, attiene al profilo della retribuzione mensile aggiunta, osservano le Amministrazione che, ai sensi dell’art. 25, ultimo comma, del d.P.R. n. 749 del 1972, al titolare di segreteria convenzionata tra due o più comuni spetta un compenso mensile aggiunto pari al 25% dello stipendio in godimento; tale compenso è strettamente collegato all’esercizio effettivo delle funzioni di titolare di segreteria convenzionata, non dovendo essere corrisposta nei casi in cui non viene svolta alcuna attività.

Diversamente ragionando, infatti, si arriverebbe all’assurdo di trasformare una remunerazione geneticamente nascente dall’esercizio delle mansioni e, perciò, temporaneo e contingente, in un trattamento economico aggiuntivo ad personam, al di là delle ipotesi e dei casi in cui ciò è tassativamente previsto dal vigente ordinamento.

2) Si sono costituiti in giudizio i ricorrenti in primo grado che, con memoria depositata in data 14 settembre 2000, hanno diffusamente contestato il fondamento dell’appello.

I medesimi appellati, in data 15 settembre 2000, hanno depositato una ulteriore memoria.

Ha spiegato intervento ad adiuvandum l’Unione nazionale segretari comunali e provinciali (U.N.S.C.P.).

All’udienza del 12 dicembre 2000 la causa è stata posta in decisione.

1. I signori Luigi Mocciola , Giovanni Nozzolillo, Lucio Iallonardi, Alessandro Montanaro, Mario Romagnoli, Mario Coladangelo, Antonio Antenucci, Giuseppe Marino e Carlotta Gatti, segretari comunali inquadrati nella qualifica direttiva di segretario-capo ed iscritti nel ruolo provinciale di Campobasso, hanno impugnato in parte qua, innanzi al T.A.R. del Lazio, la circolare del Ministero dell’interno 18 luglio 1997, n. 19 - con la quale sono state fornite istruzioni operative per l’applicazione ai segretari comunali del C.C.N.L. per il biennio 1994/95, sottoscritto il 16 maggio 1995, come modificato dall’accordo integrativo del 14 settembre 1995, e del contratto per il biennio 1996/97 del 21 maggio 1996 – unitamente ai decreti del Prefetto di Campobasso, attuativi della medesima circolare, emessi nei confronti dei singoli ricorrenti.

In particolare, gli interessati hanno dedotto l’illegittimità della menzionata circolare, per avere suddiviso il trattamento economico dei segretari comunali in trattamento economico fondamentale e trattamento economico accessorio, con innegabili effetti negativi in ordine al trattamento pensionistico e all’indennità di fine rapporto; sostengono, infatti, che tale suddivisione è prevista dall’art. 29 del C.C.N.L. del comparto Ministeri che, però, non è applicabile ai segretari comunali con qualifica direttiva, in quanto nei confronti di questi si applicano solo le disposizioni contenute nell’art. 40 e nell’art. 32 dello stesso contratto.

L’impugnativa è stata accolta dal Giudice adito con sentenza della sez. I ter 6 dicembre 1999, n. 3039, nei cui confronti propongono appello il Ministero dell’interno e, per quanto possa occorrere, la Prefettura di Campobasso.

L’appello è infondato.

2. Il C.C.N.L. sottoscritto il 16 maggio 1995, riguardante il personale dipendente dei Ministeri, per espressa disposizione dell’art. 40, si applica ai segretari comunali e provinciali della qualifica direttiva (inquadrati nell’VIII e nella IX qualifica funzionale), limitatamente alle norme contenute nello stesso art. 40 e nell’art. 32 (effetti dei nuovi stipendi), "in attesa dell’approvazione della legge di riforma dell’ordinamento dei segretari comunali e provinciali e della conseguente ridefinizione del regime giuridico e della collocazione di tale categoria".

L’art. 29 dello stesso contratto stabilisce, per tutti gli altri dipendenti del comparto Ministeri, la suddivisione della retribuzione in "trattamento economico fondamentale" (comprendente lo stipendio tabellare, la retribuzione individuale di anzianità e l’indennità integrativa speciale) e in "trattamento economico accessorio" (comprendente, tra l’altro, i compensi per il lavoro straordinario ed altre indennità previste dalla legge).

Stante, peraltro, il mancato richiamo della riferita disposizione tra quelle applicabili ai segretari comunali e provinciali, la struttura della retribuzione di questi non può ritenersi modificata dal menzionato articolo.

Ed, invero, come viene previsto dal suddetto art. 40, solo un nuovo contratto a seguito della legge di riforma dell’ordinamento dei segretari comunali e provinciali, potrà definirsi la nuova struttura della retribuzione.

Né, in proposito, può condividersi l’assunto delle Amministrazioni appellanti, secondo cui la mancata citazione dell’art. 29 dovrebbe ascriversi ad una semplice dimenticanza dell’estensore del testo contrattuale, come emergerebbe dalla mancata menzione, nello stesso art. 40, di altre norme (artt. 39 e 42, comma 3) che sarebbero imprescindibili.

In disparte il rilievo che è difficile ipotizzare ben tre dimenticanze, va sottolineato che secondo le affermazioni dell’interventore ad adiuvandum Unione nazionale segretari comunali e provinciali (U.N.S.C.P.), non contestate dalle Amministrazioni appellanti, il Sindacato sull’art. 40 aveva interrotto le trattative nel dicembre 1994 e, solo dopo l’intesa del 22 febbraio 1995, aveva accettato di sottoscrivere il contratto di lavoro nella formulazione attuale e di siglare l’accordo integrativo che innova lo stesso art. 40; perciò il mancato inserimento dell’art. 29 non costituisce una mera svista, bensì una decisione concordata tra le parti dopo una lunga trattativa sindacale.

L’omissione delle anzidette tre norme si spiega, invece, con l’intento di dare un provvisorio riconoscimento alla specificità del settore degli enti locali e alla figura dei segretari, diversa da quella dei dipendenti ministeriali, atteso anche l’obiettiva difficoltà di applicare le ripetute norme all’area dei medesimi segretari.

La possibile obiezione, poi, che in tal modo la spesa per i segretari verrebbe sottratta ad ogni controllo e agevolmente superata considerando la autonomia finanziaria degli enti locali e che questi, attualmente, debbano assicurare il pareggio dei bilanci, sotto la responsabilità dei propri funzionari e dei propri amministratori, senza addossare allo Stato alcun onere di finanziario.

3. E’ appena il caso di aggiungere che in presenza di questioni interpretative di norme contrattuali, come riconosce lo stesso Ministero dell’interno nelle premesse della circolare in argomento, doveva essere attivata la speciale procedura di cui all’art. 53 del d. legisl. 3 febbraio 1993, n. 29, per la composizione consensuale delle controversie interpretative insorte tra le parti.

Nessuna iniziativa è stata, tuttavia, presa dall’Amministrazione.

D’altra parte l’U.N.S.C.P. ha fatto presente di non aver mai concordato il contenuto della circolare, ma solo di averne sollecitata l’emanazione; insiste altresì, senza del pari subire contestazioni sul punto, nel fatto di aver attivato la suddetta procedura con lettere 16 e 30 settembre 1997, trasmesse anche al Ministero dell’interno.

Torna, pertanto, ad emergere che il Ministero non poteva estendere unilateralmente ai segretari comunali e provinciali, ed in assenza di una specifica norma contrattuale, la struttura della retribuzione del personale del comparto Ministeri di cui all’art. 29 del contratto, a ciò ostando l’art. 40 dello stesso contratto (che limita l’applicazione ai medesimi segretari delle norme del contratto collettivo contenute nello stesso art. 40 e nell’art. 32) e l’art. 49, comma 1, del citato d. legisl. n. 29 del 1993 (a mente del quale la definizione del trattamento economico fondamentale ed accessorio è rimesso ai contratti collettivi); per conseguenza, si deve escludere che per le singole voci del trattamento economico dei segretari si potesse procedere ad alcuna distinzione tra retribuzione fondamentale e retribuzione accessoria perché tale distinzione riveste valore esclusivamente per i dipendenti del comparto Ministeri.

4. In base alle pregresse considerazioni l’appello deve essere respinto.

Si ravvisano, tuttavia, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV) rigetta il ricorso in appello proposto dal Ministero dell’interno e, per quanto possa occorrere, dalla Prefettura di Campobasso, come in epigrafe.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 12 dicembre 2000, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. IV), in camera di consiglio, con l’intervento dei Signori:

de Lise Pasquale Presidente

La Medica Domenico Consigliere, est.

Salvatore Costantino Consigliere

Di Napoli Anselmo Consigliere

Lamberti Cesare Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

IL SEGRETARIO