CORTE D'APPELLO DI FIRENZE, SEZ. LAVORO - Sentenza 3 marzo 2001 - Pres. ed Est. Drago - Comune di Greve in Chianti (Avv. P. M. Lucibello) c. Petronilla (Avv. Mario P.Chiti), Agenzia Autonoma per la gestione dell'albo dei Segretari Comunali e Provinciali - Sezione Regionale per la Toscana (n.c.) e Unione Nazionale dei Segretari Comunali e Provinciali (Avv. G. Puccini).

Dr. Fabio Massimo Drago Presidente rel.

Dr. Luigi Bartolomei Consigliere

Dr. Giorgio Pieri Consigliere

ha pronunciato la seguente

nelle cause riunite iscritte ai nn. 34 e 185 R.G. anno 2000, discusse all'udienza del 3 ottobre 2000, promosse

da

in persona dei Sindaco in carica, elettivamente domiciliato in Firenze Borgo Pinti, 80 presso lo studio dell’Avv. Pier Matteo Lucibello che lo rappresenta e difende per procura in calce al ricorso in appello

elettivamente domiciliato in Firenze Viale G. Matteotti, 60 presso lo studio dell'Avv. Mario P.Chiti che lo rappresenta e difende per delega a margine della memoria difensiva

appellata - contumace e da

elettivamente domíciliato in Firenze Viale G. Matteotti, 60 presso lo studio dell'Avv. Mario P.Chiti che lo rappresenta e difende per delega a margine del ricorso in appello

in persona dei Sindaco in carica, elettivamente domiciliato in Firenze Borgo Pinti, 80 presso lo studio dell'Avv. Pier Matteo Lucibello che lo rappresenta e difende per procura in calce alla comparsa di risposta

AGENZIA AUTONOMA PER LA GESTIONE DELL'ALBO DEI SEGRETARI COMUNALE E PROVINCIALI, Sezione Regionale Toscana

in persona del Segretario nazionale Dott. Carlo Paolini, elettivamente domiciliata in Firenze Viale G.Matteotti, 60 presso lo studio dell'Avv. Giusto Puccini che la rappresenta e difende per delega a margine dell'atto di intervento

Per l'appellante Comune di Greve in Chianti: voglia la Corte ".. in riforma della impugnata sentenza del Tribunale di Firenze,... accertare e dichiarare la giurisdizione del Giudice amministrativo. Con vittoria di spese e di onorari.".

Per l'appellato Petronilla Domenico: " ... Voglia l'Ecc.ma Corte di Appello di Firenze - Sez. lavoro - respingere il ricorso in appello in epigrafe indicato e, per l'effetto, confermare la sentenza non definitiva n. 1746 del 22-29 novembre 1999 con la quale il Tribunale di Firenze - Giudice Monocratico del Lavoro - ha dichiarato la propria giurisdizione in ordine alla causa introdotta dal Dott. Domenico Petronilla con ricorso R.G. n. 3295/99. Con vittoria di spese, diritti ed onorari del giudizio, compreso I.V.A. e C.A.P. come per legge.".

Per l'appellante Petronilla Domenico: "Voglia Codesta Ecc.ma Corte di Appello di Firenze, in accoglimento dei presente ricorso ed in riforma c/o annullamento della sentenza impugnata, accogliere le domande proposte in primo grado, e, dunque: a) accertare la nullità, illiceità o illegittimità, per invalidità formale e/o per assenza di "gravi violazioni ai doveri d'ufficio", dell'atto di revoca adottato dal Sindaco e della presupposta delibera della Giunta del Comune di Greve in Chianti; e conseguentemente b) condannare il Comune di Greve in Chianti a corrispondere al ricorrente, a titolo dì risarcimento del danno, i compensi pattuiti in contratto che lo stesso avrebbe maturato dalla data della risoluzione del rapporto di incarico (9.12.1998) fino alla data del conferimento della reggenza di Monsummano Terme (6.4.1999), ed alla corresponsione a favore del ricorrente di una ulteriore somma da determinarsi in via equitativa per il danno all'immagine professionale determinato dall'atto di revoca e per la conseguente difficoltà dei dott. Petronilla ad ottenere il conferimento di nuovi incarichi da parte di altri comuni toscani. Il tutto con rivalutazione monetaria ed interessi legali. In ogni caso, con vittoria di spese, diritti ed onorari di entrambi i gradi di giudizio, oltre C.A.P. ed I.V.A. come per legge ".

Per l'appellato Comune di Greve in Chianti: "l'Ecc.ma Corte di Appello vorrà respingere l'appello dei Dott. Petronilla, confermando in ogni sua parte la sentenza di prime cure. In via istruttoria, si chiede ammettersi le prove per testi richieste e non ammesse del giudizio di primo grado, nel solo caso in cui siano ammesse le prove dedotte ex adverso. In ogni caso con vittoria di spese, diritti ed onorari del grado".

Per l'intervenuta, Unione Nazionale dei Segretari Comunale e Provinciali: "si conclude per l'accoglimento del ricorso del Dott. Petronilla richiamato in epigrafe, e di tutte le conclusioni in esso formulate, con conseguente annullamento e/o riforma della sentenza impugnata con il ricorso medesimo. Con vittoria di diritti, onorari e spese".

Oggetto. Segretario comunale - controversia contro il Comune - giurisdizione ordinaria - sussistenza - revoca dell’incarico - violazione dei doveri di ufficio - insussistenza - intervento ad adiuvandum del terzo in appello - inammissibilità

Con sentenza non definitiva emessa in data 22.11.99 il Tribunale Ordinario dì Firenze, in composizione monocratica di Giudice del Lavoro, dichiarava "la propria giurisdizione in ordine alla domanda proposta da Domenico Petronilla nei confronti del Comune di Greve in Chianti e della Sez. Regionale Toscana dell'Agenzia per la gestione dell'Albo dei Segretari Comunali e Provinciali", domanda con la quale egli aveva richiesto accertarsi ".. la nullità, illiceità o illegittimità, per invalidità formale e/o per assenza di gravi violazioni di doveri d'ufficio", dell'atto di revoca adottato dal Sindaco e della presupposta delibera della Giunta del Comune di Greve in Chianti e conseguentemente, previa occorrendo disapplicazione o annullamento degli stessi" la condanna del "Comune di Greve in Chianti a corrispondere al ricorrente a titolo di risarcimento del danno i compensi pattuiti in contratto che lo stesso avrebbe maturato dalla data della risoluzione del rapporto di incarico (9.12.1997) fino alla data del conferimento della reggenza di Monsummano Terme (6.4.1999), ed alla corresponsione a favore del ricorrente di una ulteriore somma da determinarsi in via equitativa per il danno all'immagine determinato dall'anno di revoca e per la conseguente difficoltà del dott. Petronilla ad ottenere il conferimento di nuovi incarichi da parte di altri Comuni toscani; il tutto con rivalutazione monetaria ed interessi legali e vittoria di spese di lite, anche del presente giudizio."

Con successiva pronuncia, del 12 / 21.1.2000, lo stesso Giudice rigettava nel merito il ricorso del Petronilla, compensando fra le parti le spese processuali.

Avverso la prima sentenza, non definitiva, per la dichiarata ipotesi di impugnazione della sentenza di merito da parte dei Petronilla ha proposto appello il Comune di Greve in Chianti, anche nei confronti dell'Agenzia Autonoma per la gestione dell'Albo dei segretari comunali e provinciali, Sezione regionale per la Toscana (non costituitasi in primo grado) e nei confronti dell'Unione Nazionale segretari comunali e provinciali, sezione regionale per la Toscana, chiedendo dichiararsi la giurisdizione dei giudice amministrativo. Costituitosi ritualmente in giudizio il Petronilla ne ha chiesto invece la conferma.

Successivamente, con ricorso depositato il 17.3.2000, Domenico Petronilla ha proposto appello avverso la sentenza di merito dei Tribunale di Firenze ed in questo grado è intervenuta in giudizio l'Unione Nazionale dei Segretari Comunali e Provinciali, in persona del segretario nazionale, Dr. Carlo Paolini, assumendo le conclusioni di cui in epigrafe.

Le due cause, previa riunione, sono state decise (nella contumacia dell'Agenzia autonoma, sezione toscana) come da dispositivo in atti letto in pubblica udienza.

Occorre in primo luogo esaminare l'appello dei Comune di Greve in Chianti avverso la sentenza non definitiva del Tribunale di Firenze concernente la questione preliminare di giurisdizione.

Sul punto il primo giudice ha fondato l'affermazione della propria giurisdizione ritenendo che tutte le questioni inerenti il rapporto di dipendenza con l'Agenzia (autonoma per la gestione dell'albo dei segretari) ovvero con il Sindaco (ivi compresa la revoca ex art. 17, comma 71 L. 127197) siano da considerarsi "controversie relative a rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni" ai sensi dell'art. 68 D.Igs. 29/1993, in base alle seguenti ragioni: 1) la circostanza che, ai sensi dell'art. 17, comma 74 della legge citata, il rapporto di lavoro dei segretario comunale è disciplinato dai contratti collettivi, onde la completa contrattualizzazione privatistica del rapporto implica la giurisdizione ordinaria "qualunque ne sia l'oggetto" senza che si possa distinguere fra aspetti funzionali o di servizio ed altri; 2) la normativa legale (decreti legislativi 29/1993 e 80/1998) non comprende i segretari comunali fra le categorie escluse dalla privatizzazione ed inoltre l'incarico del Segretario è assimilabile a quello dei dirigenti, compreso nella giurisdizione ordinaria ai sensi del D.Igs. 387/1998; 3) l'unitarietà della nozione di rapporto dì lavoro (comprendente anche l'aspetto funzionale) desumibile dall'art. 45 dei DPR 465/1997; 4) la unitarietà ed unicità del rapporto di lavoro in capo all'Agenzia che è titolare di poteri disciplinari (ex art. 17 DPR 465/97) in relazione al comportamento del segretario in ambito comunale; 5) i poteri del Sindaco nella gestione del rapporto di lavoro con il segretario comunale, che sono quelli del "privato datore di lavoro", tenuto ad applicare la fonte contrattuale collettiva (gli "istituti contrattuali connessi a tale rapporto" ex art. 15, comma 1 DPR 465/97) dalla quale detto rapporto è disciplinato confluendo nella giurisdizione ordinaria ex artt. 4 e 68 D.Igs. 29/1993.

La difesa del Comune, invece, deduce a fondamento dell'eccezione di carenza di giurisdizione dei giudice ordinario:

a) che l'art. 17 della legge 15.5.1997, n. 127 conterrebbe una duplicità di disciplina; quella prevista dai comuni da 68 a 71 relativa alle funzioni ed al rapporto di servizio del Segretario presso le amministrazioni comunali, e quella prevista dai commi da 72 ad 83 relativa al rapporto corrente tra il Segretario e l'Agenzia per la gestione dell'albo dei Segretari, alla quale soltanto sarebbe riferibile la regolamentazione del rapporto tramite la contrattazione collettiva, conseguendone l'infondatezza della prima ragione individuata dal Tribunale in favore della giurisdizione ordinaria;

b) che il Sindaco ed il Comune non sarebbero datori di lavoro del Segretario i cui compiti e funzioni non discenderebbero da fonte contrattuale, ma unilaterale e pubblicistica, competendo al Sindaco solo la nomina previa scelta tra gli iscritti all'albo, così non potendosi parlare, tra l'altro, di assimilazione della figura del segretario a quella dei dirigente pubblico;

c) l'irrilevanza di quanto previsto all'art. 15 del DPR 465/97, norma regolamentare che non può interpretarsi in contrasto con la legge alla quale deve dare esecuzione;

d) la mancanza di poteri disciplinari in capo al Comune e la loro attribuzione all'Agenzia, che confermerebbe l'insussistenza di un rapporto di lavoro privatistico con l'ente pubblico;

e) il richiamo all'art. 15, comma 1, del DPR 465/97 che lascerebbe "impregiudicata la questione della rilevanza – pubblicistica - del ' rapporto funzionale ' (del rapporto di servizio) corrente tra il segretario e l'ente locale".

A fronte di tali argomentazioni la difesa dell'appellato, Dr. Petronilla, ha ribadito la correttezza della motivazione di primo grado richiamando precedenti giurisprudenziali (del giudice amministrativo) e sostenendo che, in ogni caso, anche a voler condividere "la rilevanza ... della scissione tra profili inerenti al rapporto di impiego con l'Agenzia e profili relativi al rapporto di servizio con il Comune", la posizione giuridica sostanziale del Segretario dovrebbe comunque qualificarsi come diritto soggettivo perfetto tutelabile davanti al giudice ordinario, come pure si evincerebbe dalle stesse pronunce di legittimità (Cass. S.U. n.ri 100 e 114/99) invocate dalla controparte a fondamento della propria tesi.

Ritiene questa Corte che l'appello del Comune di Greve in Chianti sia infondato, dovendosi quindi confermare la sentenza del Tribunale in punto di giurisdizione.

Ed invero, che la nuova figura del Segretario comunale (e provinciale), come concepita e disciplinata dalla normativa legale sopra citata (art. 17, comma 67 - 83, legge 15.5.1997, n. 127), assuma una evidente distinta connotazione (e regolamentazione) in relazione ai due diversi organismi nei quali essa si inserisce, lo si evince con tutta evidenza dal testo stesso della legge ove, da una parte, si individua il Segretario comunale quale dipendente dell'Agenzia (comma 67: "Il Comune la Provincia hanno un Segretario titolare dirigente o Funzionario pubblico dipendente da apposita agenzia avente personalità giuridica di diritto pubblico... "), dall'altra espressamente se ne conferisce al Sindaco (o al Presidente della Provincia) il potere di nomina (comma 70: "Il sindaco e il presidente della provincia nominano il segretario, che dipende funzionalmente dal capo dell'amministrazione") e di revoca, previa deliberazione della Giunta (comma 71: "Il segretario può essere revocato con provvedimento motivato del sindaco o del presidente della provincia, previa deliberazione della giunta, per violazione dei doveri d'ufficio"). Ciò, peraltro, non consente di affermare, a parere del Collegio, che tale duplicità di aspetti che caratterizzano la posizione professionale dei Segretario legittimi anche una duplicità dì competenze giurisdizionali: una del giudice ordinario in caso di controversia che coinvolga i rapporti con l'Agenzia, una del giudice amministrativo nell'ipotesi in cui vengano portati in giudizio i rapporti con il Sindaco (o il Presidente della Provincia).

Contro una tale prospettazione militano anzitutto ragioni extra giuridiche, di logica e coerenza. Ed invero, se non è certo sconosciuto al campo del diritto amministrativo che un medesimo soggetto, ente pubblico, operi contemporaneamente nei due settori, quello privatistico e quello pubblico, avvalendosi di due distinte capacità giuridiche, rendendo legittimo il ricorso, rispettivamente, al giudice ordinario ed a quello amministrativo, in caso di controversia con i terzi, controparti dei rapporti così instaurati, altrettanto non può dirsi allorché, come nella specie, un medesimo soggetto, persona fisica, dipendente di ente pubblico, venga a trovarsi in conflitto con altro soggetto, anch'esso pubblico, per il quale presta istituzionalmente la propria attività, e tale conflitto dipenda dalle modalità di svolgimento delle proprie mansioni e/o dai comportamenti adottati.

Qui il configurarsi di due diverse giurisdizioni per la tutela di una medesima posizione di lavoro non trova giustificazione sul piano dei principi e dovrebbe quindi potersi giustificare in virtù di specifica previsione di legge. E poiché questa non si rinviene nella disciplina (legislativa e regolamentare) che regola la materia, la soluzione del quesito in discorso deve essere anzitutto ricercata nella normativa generale che regola il nuovo riparto di giurisdizione nei rapporti di pubblico impiego, e cioè nell'art. 68 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.29, come sostituito dall'art. 29 dei decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80, secondo cui sono "devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2,... ", norma questa di ampio respiro e che, com'è noto, innovando sulla disciplina originaria del D.lg. 29/93, consente ora di prescindere, per l'individuazione dei criteri di riparto della giurisdizione, dalla natura della fonte normativa cui è riconducibile la regolamentazione della singola fattispecie.

Orbene, poiché alla luce del generale criterio così stabilito, non può certo contestarsi che il rapporto di lavoro dei Segretario, secondo quanto specificamente previsto dalla legge 127/1997, sia senz'altro inquadrabile nell'ambito di un rapporto "alle dipendenze" di una pubblica amministrazione costituita, appunto, dall'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali (art. 17, comma 67), e conseguentemente non può sorgere dubbio circa la relativa devoluzione al giudice ordinario (in funzione di giudice dei lavoro) delle relative controversie, allora non resta che stabilire se a tale giurisdizione appartengano anche le controversie che possano insorgere in relazione alle funzioni da lui esercitate nell'ambito dell'ente pubblico territoriale come configurate dalle norme dei citato art. 17. In questo si prevede in particolare, per quanto attiene agli aspetti più rilevanti, che egli, come precisato dal comma 68, "svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti " e "sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attività"; inoltre: "a) partecipa con funzioni consultive. referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione; b) può rogare tutti i contratti nei quali l'ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente; c) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia".

Orbene, per quanto non vi sia dubbio che tali previsioni configurino un assetto di competenze e funzioni affatto autonomo rispetto alla normativa che, in seno al medesimo art.17, governa l'ordinamento dell'Agenzia, le sue strutture organizzative ed i requisiti di iscrizione nonché, in senso lato, la "carriera" dei Segretari, nondimeno ritiene la Corte che ciò non debba indurre alla facile suggestione interpretativa di ipotizzare senz'altro anche un'autonoma competenza sul piano della giurisdizione.

Occorre, infatti, tenere sempre presente che la legge prevede un solo rapporto di impiego pubblico, e cioè quello che sì instaura con L'Agenzia secondo ì meccanismi e le procedure specificatamente previste, rapporto che costituisce la matrice qualificante della nuova figura del Segretario.

Le funzioni ed attribuzioni sopra elencate, invece, danno corpo e contenuto della prestazione professione del Segretario senza che abbia rilevanza, per l'individuazione del datore di lavoro (e quindi del rapporto di dipendenza ai fini della giurisdizione) la circostanza che il "sindaco e il presidente della provincia nominano il segretario che dipende funzionalmente dal capo dell'amministrazione, scegliendolo tra gli iscritti all'albo di cui al comma 75" (comma 70).

E' chiaro, infatti, che la dipendenza funzionale di cui parla la legge non può essere assimilata, specie se considerata nel contesto delle altre attribuzioni del Segretario, ad un rapporto dì subordinazione che non solo si porrebbe in contrasto con quello, di impiego, intercorrente con l'Agenzia, ma tradirebbe la natura stessa della nuova istituzione nel suo ruolo più significativo consistente, come s’è visto, nell'assicurare la conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti, ruolo che può trovare effettiva realizzazione soltanto se chi lo svolge non sia condizionato da vincoli dì dipendenza nei confronti di chi esercita quell'azione. Né ancora rileva in contrario che lo stesso Segretario possa "essere revocato con provvedimento motivato dei sindaco o del presidente della provincia, previa deliberazione della giunta, per violazione dei doveri di ufficio" (comma 71), trattandosi di poteri risolutori comuni a qualsiasi rapporto libero-professionale, come tali inidonei ad integrare un elemento distintivo senz'altro qualificante di una ipotetica subordinazione.

Nemmeno, infine, può trarsi argomento dall'esercizio delle funzioni segretariali nell'ambito ed a favore dell'amministrazione comunale (o provinciale), allo stesso modo in cui, nel settore privato, non rileverebbe per l'individuazione di un diverso datore di lavoro il comando o distacco del lavoratore presso altra impresa.

Altro e diverso problema, poi, è quello di stabilire a quale figura giuridica siano riconducibili le funzioni dei Segretario (in ambito comunale o provinciale).

Peraltro, esclusa in limine l'ipotesi dei lavoro subordinato in ragione del carattere assorbente del rapporto dì impiego pubblico con l'Agenzia, e per le altre argomentazioni testè svolte, cui subito consegue la definitiva individuatone della giurisdizione ordinaria, la questione potrebbe assumere una qualche rilevanza in sede di merito al diverso fine di valutare la fondatezza della domanda in correlazione alla tipologia della tutela richiesti, problema che tuttavia nella specie non ricorre giacché le richieste avanzate (di cui in epigrafe) si riducono ad una tutela meramente risarcitoria, compatibile con le possibili qualificazioni dell'attività prestata dal Segretario.

Dalle considerazioni che precedono, intanto, discende che la giurisdizione a conoscere della controversia in esame, relativa -per quanto detto- ad un rapporto di lavoro alle dipendenze di una pubblica amministrazione, appartiene al giudice ordinario e, specificamente, al giudice del lavoro.

A questo punto, occorre esaminare d'ufficio la questione, anch'essa preliminare, relativa all'intervento in causa dell'Unione Nazionale Segretari Comunali e Provinciali (UNSCP), sindacato che si definisce "maggiormente rappresentativo dei segretari comunali italiani". Ritiene la Corte che detto intervento debba dichiararsi inammissibile.

Ai sensi di legge, infatti, "L'intervento dei terzi nel giudizio di appello, data la formulazione dell'art. 344 c.p.c., che ne impedisce un'interpretazione diversa da quella letterale, può ritenersi ammesso limitatamente ai soli terzi che potrebbero proporre opposizione a norma dell'art. 404.

Pertanto, a parte l'ipotesi riconducibile al comma 2 di questo articolo..., l'intervento deve ritenersi ammesso....quando il terzo faccia valere nel giudizio una pretesa dei tutto autonoma da quella forrnante oggetto di contestazione tra le parti originarie, e incompatibile con la situazione giuridica accertata dalla sentenza di primo grado o con quella che eventualmente potrebbe essere accertata dalla sentenza di appello." (Cass. S.U., 27 agosto 1998, n. 8500). E che nella specie non sussistano invece i presupposti sopra indicati (secondo un'interpretazione consolidata che la Corte condivide), lo si evince immediatamente dalle stesse conclusioni rassegnate dall'interveniente (riportate in epigrafe) che non denunciano alcuna pretesa riconducibile ad una posizione dì diritto giuridicamente tutelabile in via autonoma, ma semmai un interesse di mero fatto che non ne giustifica il suo ingresso nel processo in grado d'appello. Il contenuto dell'atto di intervento, poi, non fa che confermare quanto risulta dal petitum giacché ciò che in esso sostanzialmente si evidenzia, quale giustificazione della relativa domanda, è l'intento, che si ricorda presente già nell'intervento spiegato nella fase d'urgenza (dì primo e secondo grado) che precedette il giudizio di merito, di evitare "le gravi conseguenze negative che, dal punto di vista pratico, da eventuali pronunzie giurisdizionali sfavorevoli al Dott. Petronilla sarebbero irrimediabilmente scaturite a carico dell'intera categoria dei segretari comunali ", conseguenze consistenti nella legittimazione all'esercizio "da parte dei sindaci di un potere di rimozione dalla carica dei segretari comunali talmente ampio e incontrollabile, da conferire a detta carica un carattere di assoluta precarietà", compromettendone l'esercizio delle funzioni. Si tratta, quindi, di un interesse legato ad effetti assolutamente esterni ed indiretti di un ipotetico giudicato sfavorevole alla causa del Segretario comunale, interesse che nemmeno configura -a parere di questa Corte- quel coefficiente di connessione giuridica con la situazione dedotta in giudizio dalle parti originarie, tale da giustificare sul piano processuale un intervento adesivo semplice (o ad adiuvandum), ex art. 105. 2° comma c.p.c., intervento che tuttavia dovrebbe comunque ritenersi inammissibile in grado di appello secondo il già citato indirizzo interpretativo, qui condiviso.

In ordine al merito va subito precisato che, in base a quanto risulta dalla motivazione della sentenza di primo grado, e non contestato, gli addebiti mossi al Petronilla si sono concretati nelle seguenti censure: "

1) avere rifiutato il primo giorno lavorativo e senza informare il sindaco dì provvedere alla levata dei protesti cambiari;

2) avere espresso l'intenzione di indire una conferenza di servizi per esporre ai responsabili il proprio programma di lavoro senza conoscere gli obiettivi programmatici dell'amministrazione, non avendo ancora partecipato alla prima riunione della giunta;

3) avere disposto un orario di riunione della giunta comunale diverso da quello ordinariamente stabilito e avervi partecipato nella sola fase deliberativi;

4) non avere partecipato direttamente alle riunioni della commissione edilizia, inviandovi un proprio delegato;

5) essersi rifiutato dì dare esecuzione al "Regolamento comunale per la disciplina dei concorsi e delle selezioni approvato dal Consiglio Comunale";

6) essersi opposto, in contrasto con la previsione del regolamento di organizzazione del comune, al compito di svolgere il ruolo di presidente delle gare d'appalto;

7) avere quindi trasferito, di propria iniziativa, tali funzioni ai responsabili dei servizi da lui nominati pur se la nomina competeva al sindaco;

8) avere omesso di adempiere nella data e nell'ora prefissata, allo svolgimento di una gara d'appalto;

9) non avere rogato, pur se gli competeva, un atto di costituzione di superficie in favore dei Comune di Greve;

10) avere istituito e mantenuto, nonostante l'avviso contrario del sindaco, un registro cartaceo per ferie, permessi e malattie;

11) avere partecipato animatamente ad una riunione della giunta comunale tenendo un comportamento tale da rendere impossibile qualsiasi dialogo e collaborazione".

Nei motivi di appello la difesa dei Petronilla ha concentrato le proprie censure alla sentenza impugnata criticando, in primo luogo, i criteri che il Tribunale ha premesso a fondamento delle proprie valutazioni in ordine alla gravità e sussistenza degli addebiti mossi al segretario comunale (criteri fondata sulla disciplina privatistica dei rapporti di lavoro, vertendosi in tema di rapporto privatizzato, con estensione quindi -secondo il primo giudice- dei principi in tema dì rapporti fiduciari, quali i contratti con i dirigenti, per concludere circa la sufficienza, ai fini della revoca dell'incarico del Segretario, di una semplice violazione dei doveri dì ufficio; conclusione che sarebbe avvalorata dalla previsione di legge in tal senso che prevarrebbe sulla diversa dizione usata dall'art. 15, comma 5, dei regolamento di cui al DPR 465/1997: gravi violazioni ai doveri di ufficio). Quindi è scesa all'esame delle singole contestazioni delle quali ha poi fornito specifiche indicazioni contestandone la valenza agli effetti della revoca dell'incarico.

Seguendo in questa sede il medesimo ordine di discussione e premesso che risulta pacifico sia in primo grado che in questa sede che i rilievi mossi corrispondono ai comportamenti effettivamente posti in essere dal Petronilla (salvo per quanto si dirà in relazione al punto n. 11), la Corte osserva quanto segue.

Deve condividersi anzitutto la tesi della difesa del Petronilla circa la non equiparabilità della figura del Segretario comunale (o provinciale) a quella del dirigente di azienda. Le osservazioni sopra svolte circa l'esclusione di un vincolo di subordinazione nei confronti del Sindaco e la specifica disciplina legale in punto di risoluzione dei rapporto convincono per tale soluzione interpretativa. Se è vero, infatti, che la legge prevede la nomina del Segretario da parte del Sindaco, legittimando l'idea di un vincolo fiduciario che ne stia alla base (che tuttavia non è certo equiparabile, o quantomeno non lo è in linea di principio, attesi i meccanismi di legge, a quello che governa la scelta del datore privato), è del pari indiscutibile che la stessa legge condiziona la revoca del Segretario ad un "provvedimento motivato del sindaco o del presidente della provincia, previa deliberazione della giunta per violazione dei doveri di ufficio." (art 17, comma 71 legge citata). Trattasi di elemento senz'altro decisivo giacché incide profondamente nella disciplina dei rapporto non consentendone l'assimilabilità a quello del dirigente. E ciò anche, e proprio, ai limitati fini che qui interessano, quelli cioè di stabilire di che tenore deve essere la "violazione dei doveri di ufficio" che può legittimare la revoca. In proposito la questione si pone, sul piano formale, in relazione, come già sopra evidenziato, alla diversa dizione di cui all'art. 15, comma 5 del regolamento approvato con DPR 465/197, norma che non sarebbe idonea a modificare la previsione di quella, di rango superiore, costituita dal citato comma 71 dell'art. 17 legge 127/97.

Ritiene la Corte che tale soluzione non possa essere condivisa. Se, infatti, appare corretto, sul piano della gerarchia delle fonti, quanto sopra osservato, tuttavia ciò che maggiormente rileva nella specie non è la dizione letterale della legge, ma la valutazione che occorre dare della natura della violazione nel contesto degli elementi che caratterizzano la figura del Segretario comunale (o provinciale): e questi, come meglio visto sopra nella enumerazione delle sue specifiche funzioni, depongono per un funzionario che svolge un ruolo di fondamentale rilievo all'apice dell'organizzazione dell'ente pubblico, con funzioni consultive e di assistenza giuridica in favore del Sindaco e della Giunta. Ne consegue che in ogni caso, pur nel ritenuto silenzio della legge, non è ipotizzabile una revoca che non si fondi su violazioni "gravi" o,, comunque, di spessore tale da inficiare le qualità professionali dei Segretario ed il rapporto fiduciario che deve sorgere ovvero che è già sorto con il Sindaco.

Trattasi, quindi, di un concetto di gravità ovvero di serietà della violazione del tutto implicito nella dizione della legge. Alla stregua di tale parametro di valutazione, può ora procedersi all'esame delle singole contestazioni mosse al Petronilla.

Circa il rifiuto di provvedere ai protesti cambiari e la mancata informazione del Sindaco, non può non rilevarsi, come messo in luce dall'appellante che la predetta funzione non compete per legge al segretario ma ai soggetti individuati dall’art. 8 DPR 290/75. Se quindi il comportamento dei Petronilla risulta censurabile sotto il profilo della sua contrarietà a principi di deontologia professionale in relazione, soprattutto, al mancato avviso al Sindaco della decisione adottata, il cui carattere repentino può avere indubbiamente causato qualche disservizio, d'altra parte deve escludersi che si possa parlare di violazione dei doveri d'ufficio in senso tecnico, ma, al più, di una inottemperanza a doveri comportamentali che detta violazione non integrano in relazione alla previsione legale di cui all'art. 17 della legge 127/97.

In ordine alla questione della manifestata intenzione di indire una conferenza di servizi senza conoscere i programmi dell'amministrazione, anche qui, pur concordandosi con la critica espressa dall'appellante, secondo cui l'iniziativa rientrerebbe nei poteri dì cui al comma 68 del citato art. 17, ove è previsto che il Segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attività, tuttavia non può non rilevarsi che detto potere segretariale non esonera detto funzionario dall'onere di graduare ed armonizzare il proprio ruolo in tale settore con quelli che sono i programmi generali predisposti dall'ente pubblico con riferimento alle finalità cui si ispirano ì vertici dell'amministrazione comunale. Si tratta peraltro, anche in questo caso, dì comportamento (tuttavia risoltosi, come sembra dalla contestazione, a livello di intenzione) che non sì traduce in una violazione di doveri d'ufficio, ma che, semmai, non li interpreta con la necessaria pienezza di visione generale che deve pur sempre esigersi dal massimo organo consultivo dell'ente pubblico.

Quanto al terzo rilievo, non può che condividersi quanto osservato dal primo giudice sia in ordine alla scusabilità del comportamento afferente lo spostamento di orario di riunione della giunta (trattandosi di fatto sporadico e motivato da personali difficoltà iniziali di sistemazione abitativa dei Petronilla), sia per la sussistenza, invece, della violazione dell'art. 17, comma 68, lett. a), in una a quella dell'art. 41, comma 4 lett. d) dello Statuto comunale del 28 dicembre 1993 (Boll. Uff. Regione Toscana dei 30.11.94, n. 78), ancorché si tratti di violazione parziale, essendo stata l'assistenza dei Segretario assicurata per la fase deliberativa.

L'addebito sub "4)", di avere illegittimamente inviato un proprio delegato alle sedute della commissione edilizia, non risulta fondato giacché è documentato in atti che la sostituzione, su delega del Segretario, è prevista dall'art. 3 del regolamento edilizio comunale, correttamente richiamato nel provvedimento con il quale il Segretario Petronilla delegava l'arch. Andrea Cappelli a rappresentarlo in seno alla predetta commissione per il 7.10.1998. La sentenza di primo grado, peraltro, pur dando atto in proposito dell’insussistenza di una "violazione di norme", censura egualmente il comportamento del Segretario, qualificandolo quale violazione dei suoi doveri di ufficio, per non avere dato notizia al Sindaco della situazione di illegittimità in cui operava la commissione edilizia in quanto decaduta dall'incarico per scadenza del termine, situazione della quale egli era al corrente.

Il Collegio non ritiene di condividere tale argomentazione sul rilievo, di carattere decisivo, che nessun addebito di tal genere è stato oggetto di contestazione al Petronilla da parte dei Sindaco (cfr. "Atto n. 72/98 del 20.11.98" in all. "A" al fasc. appellante); inoltre pare anche il caso di rilevare, comunque, che non sembra prospettabile un dovere, la cui violazione si tradurrebbe in una inottemperanza ai doveri dì ufficio, nell'avere omesso di informare il Sindaco dell’avvenuta decadenza di un organo collegiale allorché tale organo sia, come nel caso, da lui stesso presieduto ex art. 3 del citato regolamento.

In relazione al "rifiuto" del Petronilla a dare esecuzione al regolamento comunale in materia di concorsi e selezioni, è privo di fondamento il motivo d'appello che ne rileva la mancanza di riscontro "in alcuno degli atti dei procedimento di revoca, né in alcuno degli atti difensivi di controparte prodotti nel giudizio di primo grado" giacché, al contrario, oltre ad essere elemento specifico di censura al punto 5) della contestazione del Sindaco n.72/98, sopra citata, di essa ne dà atto lo stesso Petronilla nel suo ricorso introduttivo di primo grado.

In argomento, piuttosto, appare condivisibile quanto argomentato dalla difesa dell'appellante nel predetto ricorso introduttivo (pag. 36) ove, nel negare il "rifiuto" del Petronilla, precisa che egli, in realtà, aveva solo espresso le proprie "perplessità circa una normativa regolamentare comunale derogatoria alle norma di legge (art. 16 legge 28 febbraio 1987 n. 16 e relativo regolamento di attuazione) che prevedono per le assunzioni di cui alla quarta qualifica funzionale il ricorso alle liste di, collocamento secondo i criteri dettati dal DPCM 18 settembre 1987 n. 392 e del successivo DPCM 27 dicembre 1987)"

Considerazioni queste che appaiono decisive ai fini di escludere la presunta violazione dei doveri di ufficio da parte dei Segretario, non condividendosi invece quanto in merito motivato dal Tribunale che, pur non affermandone la sussistenza, ha ravvisato comunque una omissione di assistenza tecnico giuridica al sindaco per non essergli stata fatta rilevare l'irregolarità della procedura di assunzione. Ed invero, a parte che di ciò non è prova, la contestazione attiene ad una diversa violazione, e cioè ad un "rifiuto" di dare esecuzione ad un regolamento che, in realtà, non sì palesava legittimo sul piano amministrativo. Pertanto l'episodio anziché "non grave", come qualificato dal Tribunale, deve ritenersi non integrante violazione di un dovere di ufficio.

Le contestazioni di cui ai punti 6) e 7) vanno trattate congiuntamente. In esse, come s'è visto, si addebita al Petronilla la sua opposizione a svolgere il ruolo di presidente delle gare di appalto e di avere trasferito di propria iniziativa tale funzione ai responsabili dei servizi da lui indebitamente nominati. In merito la sentenza impugnata richiama la disciplina normativa di cui all'art. 51, comma 3 bis della legge 142/90 ed all'art. 41 dello statuto comunale, sottolineando la chiarezza delle disposizioni in parola specie in punto di attribuzione della presidenza delle gare di appalto al segretario comunale e di titolarità del potere del sindaco di attribuire tale funzione.

L'appellante, richiamando in argomento quanto già dedotto nel ricorso di primo grado, ha ricordato come ivi "si deduceva che il Dott. Petronilla aveva fatto essenzialmente riferimento al disposto dell'art. 51, comma 3 bis, della legge n. 142/1990, ove si stabilisce che nei comuni nei quali sono assenti profili dirigenziali, come quello dì Greve in Chianti, le stesse siano attribuite dal Sindaco "ai responsabili degli uffici o dei servizi indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione"'.

Orbene, il dott. Petronilla aveva ritenuto che il Sindaco non potesse arbitrariamente decidere di non attribuire o meno i poteri dirigenziali ai responsabili dei servizi. E ciò, in considerazione delle recenti leggi di riforma della pubblica amministrazione, che hanno accentuato sempre più la separazione tra le funzioni di governo, attribuite alla competenza degli organi di vertice delle amministrazioni pubbliche, e le funzioni di gestione, attribuite invece all'apparato burocratico [….] E si deduceva altresì che, ove anche avesse voluto accedersi alla tesi sostenuta dal Sindaco dei Comune di Greve in Chianti circa la titolarità di un potere di non conferimento delle funzioni speciali ai responsabili dei servizi e di concentrazione delle stesse sul segretario comunale, era evidente che essa non avrebbe potuto che riguardare i "micro comuni", ovverosia i Comuni nei quali, a differenza di Greve in Chianti, è presente personale apicale non laureato appartenente alla quinta o sesta qualifica funzionale; solo in questa ipotesi riguardante peraltro qualche migliaio di Comuni italiani, sarebbe stata concepibile una ampia attribuzione di poteri dirigenziali al segretario comunale anziché ai responsabili dei servizi. Si evidenza infatti che in tale ultima situazione ha un senso che sia riservata al Sindaco la facoltà di attribuire o meno a tale personale funzioni dirigenziali, ma ove, come nel caso di Greve in Chianti, esista personale laureato di ottavo livello (carriera direttiva), l'attribuzione delle funzioni dirigenziali non solo non rinviene nessun ostacolo nel comma 3 bis dell'art. 51 delle legge n. 142/1990, ma deve ritenersi imposta dalla ratio complessiva delle riforma, che è per l'appunto quella di distinguere nettamente le funzioni di indirizzo politico da quelle a contenuto meramente gestionale, e di attribuire queste ultime ai dirigenti, o a coloro che dette funzioni dirigenziali devono svolgere. A questo riguardo, si aggiungeva che l'art. 45 commi 1°, e 2° del c.c.n.I. espressamente dispone "Per gli enti locali nei quali, ai sensi delle vigenti disposizioni, non è prevista la qualifica dirigenziale, i poteri e le prerogative che il presente contratto attribuisce al dirigente si intendono riferiti, fatte salve eventuali diverse disposizioni degli Statuti o dei Regolamenti degli enti medesimi, al personale che, sulla base dei singoli ordinamenti, è preposto a strutture organizzative di massima dimensione, purché ascritto a qualifiche funzionali che prevedano, come requisito di accesso, il titolo della laurea. L'esercizio dì tali poteri e prerogative non costituisce svolgimento di mansioni superiori. Qualora non sussistano le condizioni per applicare la disposizione dei comma 1, i summenzionati poteri e prerogative si intendono riferiti al Segretario comunale".

Si riteneva infatti del tutto evidente come tale norma contrattuale, che configura una competenza del Segretario comunale come dei tutto residuale, risultasse del tutto in linea con le interpretazioni sopra prospettate dall'art. 51 comma 3 della Legge 142/1990".

La difesa dei Comune, per contro, aderendo a quanto osservato dal Tribunale, ha sottolineato come in realtà l'art. 5 ter della legge 142/90 preveda "espressamente la discrezionalità del Sindaco in punto di assegnazione delle funzioni (possono essere attribuite)", ribadendo la propria tesi di "usurpazione" dì funzioni da parte dei Segretario. Ritiene la Corte che l'interpretazione più condivisibile sia la seconda giacché essa trova più lineare riscontro nella dizione della legge. Tuttavia, in ragione delle giustificabili perplessità interpretative di cui sopra, non pare corretto attribuire il comportamento del Segretario ad un intento usurpatore delle funzioni sindacali ovvero ad una pervicace volontà di violare i propri doveri, quanto piuttosto ad un dissenso acuito dalla evidente situazione di tensione in atto.

L'omissione, o meglio, il ritardo nella gara di appalto, dì cui al rilievo sub 8) non è sostanzialmente contestato, ma deve essere inquadrato nel contesto sopra evidenziato e quindi valutato in conformità.

Quanto al mancato rogito relativo all'atto di costituzione di superficie, la relativa contestazione (lettera 11.11.1998, prot. 1185) del Sindaco concerne più esattamente il comportamento del Petronilla consistente nell'avere "dato disposizioni per richiedere cinque preventivi ad altrettanti studi notarili per la stipula di un contratto di diritto di superficie con i Comuni di Impruneta e San Casciano per l'area su cui sorge l’impianto di trasferimento dei RSU "Le Sibille", disposizioni peraltro che lo stesso Sindaco informa contestualmente di avere "ínterrotto".

Orbene, a giudizio della Corte, se è corretto ritenere la competenza del Segretario del comune di Greve in Chianti, come del resto non risulta nemmeno contestato, deve tuttavia darsi atto che la lettera della legge (art. 17, comma 68, lett b) della legge 127/97: "…può rogare tutti i contratti nei quali l'ente è parte.." ) e dello statuto (art. 41, lett. a): "..roga i contratti ... nei quali l'Ente è parte o ne ha interesse") possano dare ingresso a qualche perplessità interpretativa non contenendo alcun riferimento ad ipotesi nelle quali il bene oggetto del contratto possa interessare zone non comprese nel territorio comunale. L'avere interpellato, quindi, altri pubblici ufficiali e comunque l'avere agito con cautela in un caso dei genere, non può ascriversi ad una violazione dei doveri di ufficio, ma tutt'al più ad una incertezza giustificata.

Il rilievo di cui al punto 10, relativo all'istituzione, subito vietata dal Sindaco, del registro cartaceo è atto del tutto privo di rilevanza in tema di violazione dei doveri di ufficio potendosi in esso ravvisare soltanto una eccessiva cautela dei Segretario, posto che fosse perfettamente funzionante (come afferma nella sua contestazione 6.11.1998 il Sindaco) il sistema informatico di rilevazione dei relativi dati: ma trattasi, all'evidenza, di comportamento di inconsistente spessore ai fini che qui interessano.

Quanto, infine, all'addebito relativo al comportamento dei Petronilla nel corso della riunione di Giunta del 6.11.1998, improntato ad "animosità assolutamente fuori dì luogo", "esponendo sue considerazioni e valutazioni, nonché interpretazioni come assolute certezze immodificabili e definitive così da rendere impossibile qualsiasi dialogo e/o collaborazione in ordine alle questioni in precedenza illustrate dal Sindaco."(vedi contestazione 20.11.98 cit.), ritiene il Collegio che, al di là delle opposte argomentazioni delle parti in causa, la genericità della contestazione non consenta un giudizio valutativo fondato su elementi oggettivi dì riscontro (qui non può parlarsi di "fatti pacifici", come premesso dal primo giudice) onde, nei termini nei quali è stata formulata, essa appare inidonea a ricondurre il fatto sotto la fattispecie della "violazione dei doveri dì ufficio".

In definitiva, di tutte le contestazioni mosse al Petronilla, soltanto la terza integra una violazione dei doveri di ufficio. Ma, atteso il carattere parziale dell'omissione, non ritiene la Corte che essa possa da sola costituire un valido motivo di revoca secondo i criteri sopra intesi. Il relativo provvedimento deve considerarsi pertanto illegittimo in quanto adottato in violazione dei presupposti previsti dalla normativa legale esaminata.

Le conclusioni che precedono, cui consegue la fondatezza del gravame, trovano poi ulteriore conforto nel generale rilievo circa una palese contraddittorietà nel comportamento dei Sindaco in relazione a gran parte degli addebiti mossi al Segretario, e cioè a tutti quelli concernenti episodi antecedenti al 13.10.98: essi infatti, risultano "ritrattati", nella lettera in pari data spedita dal capo dell'amministrazione comunale all'Agenzia (Sezione Regionale Toscana) dove si dichiara testualmente "In riferimento alla corrispondenza intercorsa (le varie contestazioni in parola, n.d.c.) si comunica con la presente che, a seguito di chiarimenti intervenuti successivamente alla presa di servizio da parte del Dr. Domenico Petronilla, si è posto in essere con il funzionario in questione un rapporto professionale improntato alla massima collaborazione e cordialità. Pertanto la corrispondenza di cui sopra è superata dai fatti". Appare quantomeno incomprensibile, dopo tale comunicazione, di carattere indubbiamente ufficiale, visto l'ente pubblico cui era diretta, il susseguirsi a brevissimo termine delle successive contestazioni ed il "riciclaggío" di quelle "superate" nella contestazione riassuntiva di cui agli addebiti 1-11, sopra esaminati.

Se a ciò si aggiunga che il Segretario risulta avere preso possesso del posto l’1.10. 1998 e che la prima richiesta di revoca da parte del Sindaco risale al 6.10.98, tutta la vicenda presenta lati non del tutto chiari in punto di coerenza dei comportamenti posti in essere dal Sindaco che depongono quantomeno per una palese incostanza nella valutazione dell'operato del Segretario nonché per una scarsa ponderatezza ed obiettività di giudizio in ordine ai suoi comportamenti, con conseguente perdita della credibilità di massima delle contestazioni mossegli.

Da quanto sopra consegue l'accoglimento dell'appello di Domenico Petronilla e della domanda risarcitoria di cui alle conclusioni in epigrafe seppure nei limiti dei compensi non percepiti in ragione dell'illegittima revoca dell'incarico, dalla data dì questa, 9.12.1998, fino al 6.4.1999, giorno del conferimento a suo favore della reggenza del comune di Monsummano Terme, senza che invece competano gli altri danni richiesti in via equitativa, mancando la prova in merito sia in punto di an che di quantum (ancorché per una liquidazione di tal genere).

Attesa la natura delle questioni trattate e la scarsità di precedenti sul tema, ritiene la Corte che sussistano giusti motivi per l'integrale compensazione fra le partì delle spese processuali relative ad entrambi i gradi di giudizio.

1) Ritenuta la propria giurisdizione, ogni altra domanda ed eccezione respinta, dichiara inammissibile l'intervento in giudizio della Unione Nazionale dei Segretari Comunali e Provinciali; dichiara l'illegittimità della revoca di cui è causa e condanna il Comune di Greve in Chianti, in persona del Sindaco pro-tempore, al risarcimento del danno corrispondente ai compensi che l'appellante Petronilla Domenico avrebbe maturato dalla data di risoluzione dell'incarico fino al 6.4.1999 con interessi di legge;

2) dichiara interamente compensate tra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio.

Firenze, 3 ottobre 2000

Depositata in cancelleria il 3 marzo 2001.