L'assemblea si definisce come una pluralità di persone fisiche che hanno ricevuto un'investitura a comporre un'unità organizzativa (il collegium) e sono in essa incardinate.

Gli scopi che possono indurre a strutturare in modo simile un ufficio sono molteplici, ma dalla composizione pluripersonale dell'organo deriva in modo particolare la possibilità di giungere a deliberazioni unitarie, assunte sulla base dell'espressione di una pluralità di opinioni e di volontà, anche differenziate tra loro.

L'assemblea si configura quindi come un'entità soggettiva unitaria, seppure con struttura composta da più elementi, volta alla produzione di una fattispecie finale, vale a dire la deliberazione.

La presenza di più componenti garantisce il contraddittorio e la dialettica nelle deliberazioni, a loro volta originanti la ponderazione dell'atto: due caratteri che sono posti in maggior evidenza in un ambito in cui sussiste la possibilità del raffronto di opinioni diverse.

La deliberazione diviene di conseguenza il frutto del concorso di diverse posizioni, attuando perciò una composizione di interessi (facenti capo anche a determinati "centri di riferimento", come ad esempio i partiti politici), che riflette il diverso modo di sentire di ciascun partecipante (1).

Il dato funzionale ha una notevole importanza, rilevata in più contesti, dal fatto che varie definizioni proposte qualificano il collegio come "una riunione di persone che formano e manifestano una deliberazione, ossia un atto sviluppato secondo un determinato procedimento di formazione e sulla base di speciali principi. Simili condizioni affermano che collegio e deliberazione sono due nozioni correlative ed inscindibili " (2).

Si rileva, quindi, come i vari significati della deliberazione (atto amministrativo collegiale, contenuto della volontà della maggioranza del collegio, ecc.) abbiano riferimento esclusivo (o quasi) all'atto collegiale ed al suo modo di formazione o comunque all'attività degli organi assembleari.

Con il termine "deliberazione" si individua l'atto relativo alla decisione del collegio, con natura varia per quel che riguarda il contenuto, poiché si possono avere deliberazioni di natura legislativa, deliberazioni di natura elettiva, nonché deliberazioni di natura provvedimentale (3).

La decisione (intesa come atto deliberativo) prodotta dal collegio trova comunque la sua motivazione principale (o generale) nella scelta di modificare uno status quo, nel contesto di una forma di concorso decisionale in cui sia possibile coagulare una serie di consensi su proposte alternative (4).

Del resto perché si arrivi alla formazione di un atto collegiale è necessaria la presenza di due condizioni fondamentali: ci si deve trovare di fronte ad una scelta compiuta da un'assemblea che agisce come "realtà unitaria" e da questa scelta devono scaturire precise conseguenze giuridiche (5).

Il termine "deliberazione" deve perciò essere analizzato secondo due significati: da un lato esso identifica il procedimento di formazione degli atti collegiali ("deliberazione-procedimento"), dall'altro individua l'atto collegiale ("deliberazione-atto"), che è il risultato di tale procedimento tipico. Essi sono comunque aspetti di uno stesso fenomeno, visto in itinere e nel risultato (6).

La deliberazione assembleare viene quindi in rilievo come processo speciale di formazione della volontà, attraverso il quale le espressioni di volontà dei singoli componenti dell'organo si traducono in volontà dello stesso collegio, concretizzandosi nel provvedimento decisionale finale.

Proprio questo provvedimento, visto nelle sue diverse forme, può essere delineato come "deliberazione" solo in quanto caratterizzato dallo sviluppo procedurale tipico e viene ad indicare quella fase dell'iter formativo in cui si definisce il contenuto della decisione (7).

Nel concetto di "deliberazione-procedimento" è possibile individuare non solo la semplice successione di fasi, ma soprattutto il mezzo di unificazione delle volontà dei singoli membri dell'assemblea, concretantesi poi nella "deliberazione-atto".

Il fine ultimo cui prelude lo sviluppo del procedimento di decisione in un'assemblea è quindi l'estrinsecazione della volontà del corpus collegiale.

Attraverso la deliberazione si determina una volontà concreta (e definita) ed in stretta relazione si pone in evidenza il consenso dell'organo nel suo complesso.

Parte della dottrina (8) ha peraltro proposto la definizione della deliberazione come prima "tappa" di un particolare processo,

preliminare rispetto alla vera e propria nascita dell'atto collegiale.

In tal senso la decisione risulterebbe essere un processo di formazione della volontà della maggioranza ed atto a sé stante con cui questa fase procedurale si conclude, ma necessitante eventualmente di un altro atto che completi la fattispecie (ad es. la proclamazione da parte del presidente).

Aldilà di questa posizione particolare, è comunque utile tenere come riferimento l'interpretazione tradizionale del concetto di deliberazione, intesa quale espressione del volere di un consesso, determinata da forme ex lege e volta al conseguimento di uno specifico fine (9).

2. LE FASI DI SVILUPPO DEL PROCEDIMENTO DELIBERATIVO ASSEMBLEARE

Esiste un procedimento tipico che, sviluppato dall'assemblea, conduce alla produzione delle deliberazioni collegiali e fa sì che gli atti di tali organi pluripersonali siano da considerare "deliberazioni" (10).

Il procedimento deliberativo indica l'iter di formazione dell'atto collegiale, nel quale è determinato il contenuto dello stesso provvedimento.

Questa fase è formata da tre momenti essenziali: la proposta, la discussione (o esame) ed il voto (rectius, la votazione) (11).

La fase di esame in alcuni rari casi può essere omessa, mentre la proposta e la votazione non possono mai mancare.

Lo sviluppo del procedimento decisionale secondo tale forma delinea non solo la successione dei tre momenti fondamentali, ma esprime soprattutto il rilievo della procedura quale mezzo con cui si compie l'unificazione delle volontà dei membri del collegio.

Attraverso le fasi successive del processo deliberativo, la volontà di più membri del collegio si trasforma in volontà della medesima assemblea (intesa come soggetto unitario) (12).

Rispetto all'atto collegiale definito, le fasi che formano il processo volitivo presentano una distinta autonomia, ciascuna con propria rilevanza giuridica (anche se per produrre effetti esterni devono risultare strettamente collegate fra loro).

Con la proposta si ha la rappresentazione del fine del provvedimento. Essa si circostanzia nel progetto di deliberazione, il quale contiene una o al massimo due soluzioni.

L'atto di iniziativa può essere promosso da qualsiasi interessato: presidente d'assemblea, singoli componenti del collegio o gruppi interni ad esso, soggetti estranei.

La comunicazione della proposta avviene attraverso l'ordine del giorno e deve essere esposta ai componenti del collegio la comprensione ottimale dell'oggetto da sottoporre a deliberazione, ossia in modo "né troppo vago ed ambiguo, ma neppure indicando già il provvedimento da adottare" (13).

Spesso, a tale fine, la proposta è accompagnata da una relazione (motivazione), che ne spiega le ragioni e ne illustra le caratteristiche.

La componente propositiva è elemento di impulso della discussione, ne costituisce l'oggetto ed è al tempo stesso oggetto della deliberazione (risultando sottoposta ad eventuali modifiche in itinere).

Nell'ambito del procedimento decisionale questo primo momento attua una sorta di sollecitazione nei confronti dell'assemblea, affinché questa operi una scelta.

L'esame consiste nell'enunciazione e valutazione dei motivi favorevoli o sfavorevoli all'accoglimento della soluzione proposta: essa è altresì finalizzata ad una valutazione dell'oggetto della deliberazione, in comparazione con le diverse "posizioni" dei membri del collegio.

Ciascun componente dell'assemblea manifesta la sua opinione (o quella di un particolare "gruppo d'interesse" cui appartiene) sul problema in discussione.

La funzione della fase dibattimentale è quindi quella di permettere l'acquisizione delle posizioni dei singoli interessi, che si

esprimono in assemblea, rispetto all'interesse concreto prospettato con l'atto di iniziativa, in modo che "si possa poi pervenire al confronto delle singole posizioni per formalizzare la decisione" (14).

Nel corso di questa fase sono quindi rese evidenti le ragioni della proposta, al fine di far confluire il maggior numero di consensi, perché l'oggetto del procedimento divenga, da semplice proposta, volontà del collegio per mezzo della votazione (15).

La discussione assume quindi notevole importanza nel procedimento deliberativo, esaurendosi comunque nel medesimo collegio ed essendo sviluppata secondo una particolare normativa (regolamento interno; nelle due Camere, i Regolamenti parlamentari), con la collaborazione di speciali organi (ad es. presidente e segretari) e nel contesto di particolari moduli procedimentali.

Al termine della fase di esame l'oggetto della deliberazione è predisposto in modo da contemperare il più possibile gli interessi dei componenti il collegio.

Si passa infine al momento di determinazione della volontà assembleare: la votazione.

In questa fase del procedimento il votante non esprime semplicemente un voto, bensì dichiara una precisa volontà di aderire o non aderire alla proposta del deliberando (16).

Poiché il voto è elemento necessario del processo decisionale, ogni deliberazione collegiale si conclude per mezzo di una votazione. Questa infatti si configura come il momento in cui, attraverso la confluenza di espressioni di volontà sullo stesso oggetto (la proposta sviluppata nel corso della discussione), si attua la manifestazione di volontà del collegium.

La votazione è quindi l'atto collegiale che riunisce tutti i

particolari voti individuali e conduce alla formazione di una decisione (la determinazione del 'voluto'): attraverso il passaggio necessario definito nella procedura di votazione, i consensi (ed in parallelo i dissensi) giungono alla loro espressione compiuta in sede assembleare.

Per comprendere l'importanza della votazione nell'ambito del procedimento deliberativo è utile richiamare il pensiero di un illustre studioso del diritto parlamentare, quale fu Vincenzo Miceli. Nella sua analisi (17), rapportata alla valutazione generica dell'attività delle Assemblee parlamentari, egli afferma che "le assemblee esplicano la loro attività per mezzo dell'esame e della discussione ed esprimono il loro volere per mezzo delle deliberazioni e del voto. Il voto è il solo mezzo col quale un'assemblea può esprimere giuridicamente la propria volontà e perciò le assemblee che non votano o si perdono in interminabili discussioni, degenerano in accademie. Il voto non si può considerare come la semplice somma dei voleri dei componenti, ma deve riguardarsi quale la volontà del corpo. Il voto dei singoli, isolatamente può avere valore politico, non ha valore giuridico. Ma perché il voto diventi espressione della volontà del corpo, occorre sia dato nei modi e con le forme determinate dal diritto".

Le indicazioni proposte permettono di individuare alcuni aspetti (e conseguenze) caratteristici della votazione: la funzione di espressione della volontà collegiale, il rilievo dei voti individuali in stretta relazione con l'esplicazione della decisione dell'assemblea, le possibili forme di ostruzionismo.

Nelle parole dl Miceli si delinea anche la natura della votazione quale elemento perfettivo del procedimento formativo della deliberazione: è atto che si presenta come conseguenza logica,

documentale e cronologica del processo di costruzione della volontà 'deliberatoria' del collegium ed assume quindi valore preminente nel contesto decisionale.

Nella votazione, intesa come "subprocedimento", è possibile distinguere due elementi strutturali particolari, per giungere alla deliberazione:

Nel corso della votazione ciascun membro del collegio indica la propria decisione (o scelta) in merito alla proposta.

Quindi si presume che sia stata prescelta una proposta (fra le tante), che per essa sia stata indetta la votazione, che le singole espressioni di voto siano legate alla stessa proposta (se contiene un'unica soluzione, si avrà rigetto o approvazione; se contiene due o più alternative, si avrà indicazione dell'una o delle altre).

Per acquisire valore giuridico ed originare "effetti esterni" al consesso, le espressioni individuali devono necessariamente dar vita ad una manifestazione di volontà a carattere collettivo.

Si rientra nell'ottica del secondo profilo posto in esame, al fine di imputare la deliberazione al collegio in ragione del numero di 'adesioni' che l'oggetto da deliberare riceve.

Ritenendo come ipotesi eccezionale l'unanimità, sembra doversi individuare con certezza come "principio-guida" quello maggioritario.

Il principio di maggioranza attiene alla tecnica di formazione delle deliberazioni: è uno dei criteri in base ai quali sono assunte decisioni riguardanti una collettività di individui.

Esso implica che la volontà espressa da una parte dei componenti il gruppo, costituente la maggioranza, abbia effetto vincolante per gli altri componenti, facenti parte della frazione di minoranza (19).

Solo se sussiste la maggioranza, il deliberando si trasforma in deliberato: si perviene in tal modo alla "costituzione" della deliberazione, ovvero all'atto decisionale della stessa assemblea.

3 - TIPOLOGIA DELLE DELIBERAZIONI

Data la varietà di contenuti che le deliberazioni possono assumere, relativi peraltro anche ai diversi contesti di produzione, è comunque possibile effettuare una distinzione tipologica sotto il profilo dell'efficacia.

Si individuano quattro grandi gruppi di deliberazioni, ciascuno dei quali ricomprende poi una serie di sottogruppi (quali le deliberazioni programmatiche, quelle preliminari o preparatorie e quelle con forza operativa), riferibili alle pecurialità degli atti collegiali prodotti dall'assemblea (20).

Si devono analizzare anzitutto le deliberazioni organizzative: fra esse rientrano le "statuizioni", ossia gli atti generali con i quali si organizzano il collegio (come istituzione) e la sua attività secondo l'aspetto procedurale (ad es. i regolamenti interni; si pensi ai Regolamenti parlamentari).

Vengono inclusi anche gli atti specifici con cui si pone l'assemblea in condizione di sviluppare regolarmente la propria attività (ordine dei lavori, elezione del presidente, ecc.) e con cui si delineano le modalità di funzionamento del collegio in una determinata occasione (ad es. i modi di votazione).

La caratteristica più rilevante di questo complesso di deliberazioni è data dal fatto che sono per la maggior parte atti "relativi all'istituzione".

Vi sono poi le "deliberazioni programmatiche" (o di indirizzo), di cui fanno parte gli atti con cui il collegio stabilisce i programmi di attività e limita il proprio potere discrezionale.

L'assemblea determina quindi anche i criteri informativi della

sua futura attività: ciò comporta pure che il contenuto degli atti prodotti risulti vincolato anche per i terzi interessati (avendo di conseguenza tali atti una rilevanza esterna).

Le deliberazioni "accessive" comprendono tutta la produzione deliberativa non operante da sola, ma necessitante della relazione con un altro organo appartenente alla stessa istituzione.

Queste sono deliberazioni dirette immediatamente a produrre effetti esterni (si pensi alle leggi ordinarie), ma che abbisognano di un successivo atto di "completamento", promanato da un organo "esecutivo" e finalizzato alla realizzazione della piena efficacia di tali pronunzie (sempre nel caso, si pensi alla proclamazione da parte del Presidente della Repubblica).

La volontà dell'assemblea è diretta a regolare la situazione concreta, genera l'effetto esterno, ma non ha la forza di generarlo da sola, dovendo perciò ricorrere all'ottemperanza dell'organo esecutivo.

Vanno infine considerate le deliberazioni "operative": esprimono da sole la volontà dell'assemblea e producono da sole gli effetti esterni che la legge collega a questa volontà (si faccia riferimento alla "pronuncia politica" dell'organo Parlamento).

(2) Cfr. al proposito la scelta di U. Gargiulo, I collegi amministrativi, Napoli, 1962.

(3) Cfr. l'opinione di A. Manzella, Il Parlamento, Bologna 1991 (II ed.), pag. 173.

(4) Sulla modifica della condizione esistente, attraverso l'espressione della volontà di una maggioranza, vedi il contributo di A. Cerri, Riflessioni giuridiche sul cosiddetto paradosso delle "maggioranze cicliche", in "Riv. Trim. di dir. pubbl.", 1991, mentre risulta interessante la definizione del sistema democratico secondo A. Sartori, voce Democrazia, nel suo testo Elementi di Teoria Politica, Bologna, 1987, pagg. 29 e segg..

(5) Sul tema della collegialità cfr. la medesima voce (precisamente Collegialità <Dir. can.>), ad opera di G. Cardia, in "Enc. Giur.", Roma, 1988, vol. VIII.

(6) Vedi sulla deliberazione M. Nigro, voce Deliberazione amministrativa, in "Enc. Dir.", Milano, 1981, vol. XXVI, pagg. 998 e segg..

(7) Indicato da F. Merusi e A. Berettieri, voce Deliberazione amministrativa, in "Enc. Giur.", Roma, 1988, vol. IX.

(8) Ci si deve riferire alla tematica dottrinale da M. Nigro, op. cit., pag. 1002, e collegata a quanto proposto da A. Alessi (Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano, Milano, 1960) e da G. Borioni (La deliberazione nel quadro del principio della collegialità, in "Riv. Amm.", 1960).

(9) Cfr. le fondamentali definizioni di F. Lombardo Pellegrino, voce Deliberazioni amministrative, in "Enc. Giur. ital.", Milano, 1911, vol. IV, pag. 645 e di C. Vitta, Gli atti collegiali, Roma, 1920, pagg. 22 e segg..

(10) Vedi L. Galateria, Gli organi collegiali amministrativi, Milano, 1959, (vol. II), nonché G. Guarino, Deliberazione-nomina-elezione, in "Riv. it. per le sc. giur.", 1954, pagg. 80 e segg..

(11) Cfr. M. Nigro, op. cit., pag. 1001.

(12) Cfr. C. Vitta, op. cit., pag. 10.

(13) Vedi G. Treves, L'organizzazione amministrativa, Torino, 1975, pagg. 64 e segg..

(14) Cfr. G. B. Verbari, op. cit., pag. 80.

(15) Vedi la proposta relativa alle deliberazioni parlamentari di A. P. Tanda, Norme e prassi del Parlamento italiano, Roma, 1987, pag. 136.

(16) Vedi M. S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, 1970, pagg. 354 e segg..

(17) Vedi V. Miceli, volume I moderni Parlamenti, in "Enc. giur. it.", Milano, 1913, pag. 146.

(18) Cfr. G. Guarino, op. cit., pag. 81.

(19) Vedi al riguardo le proposte di F. Galgano, voce Principio di maggioranza, in "Enc. Dir.", Milano, 1986, vol. XXXV, pag. 547.

(20) Sulla tipologia delle deliberazioni è utile il riferimento a quanto esposto da M. Nigro, op. cit., pagg. 1007 e segg.