Il Sole 24 Ore, 28 agosto 2000

Le novità del TU

Razionalizzato il sistema delle verifiche interne e delle valutazioni

Il Testo unico presenta, sul tema dei controlli interni, un insieme di norme che nel complesso rendono più razionale il complessivo ordinamento finanziario e contabile, risolvendo positivamente i dubbi che l'accavallarsi delle disposizioni aveva fatto sorgere in precedenza.

Il Dlgs 77/95 disciplinava, comunque in modo organico, solamente il controllo di gestione (articoli 39/41) e l' attività di revisione, quest'ultima comprensiva di molta parte dei controlli relativi alla regolarità amministrativa e contabile e di legittimità, più in generale di verifica della correttezza dell'azione amministrativa (articoli 100/107).

La successiva normativa sui controlli interni nella Pubblica inistrazione, emanata con il dlgs 286, aveva disciplinato quattro diversi tipi di controlli e aveva previsto che gli enti locali potevano a essa adeguarsi nel rispetto delle sole regole statuite dall'ordinamento finanziario e contabile.

Il Testo unico, circa il primo tipo di controllo trascrive sostanzialmente le norme del vecchio Dlgs n. 77.

Circa il controllo di gestione ne ripropone le disposizioni negli articoli 196-198, con due piccole ma importanti, novità in tema di referto.

Si prevede infatti una specifica struttura operativa, ma senza alcuna concreta disciplina, conseguendone che ogni ente potrà regolarsi come meglio ritiene, con il solo vincolo del rispetto dei principi generali che si pongono a fondamento della riforma della Pubblica amministrazione e, ovviamente, di quelli statuiti dal medesimo Testo unico.

Si aggiunge poi che il referto è indirizzato agli amministratori e ai responsabili dei servizi e non solamente, com'era in precedenza, agli amministratori e ai dirigenti, riflettendosi dunque in tale diversa disposizione la consapevolezza che le responsabilità gestionali non gravano solamente sui dirigenti.

La novità maggiore è nel testo del "nuovo" articolo 147 del Testo unico che, al primo comma, riproduce sostanzialmente il contenuto del primo comma dell'articolo 1 del Dlgs 286, introducendo però la previsione, obbligatoria anche per gli enti locali, dei quattro tipi di controllo di cui si è detto all'inizio. Ma inserendo anche qualche significativa modificazione a quella disciplina.

Più precisamente:

• si fa riferimento all'autonomia normativa e organizzativa degli enti locali, nel cui ambito vanno individuati strumenti e metodologie atti a realizzare le quattro forme di controllo. La disciplina dell'ente può dunque essere concretamente realizzata attraverso lo statuto e i regolamenti, con riferimento sia agli strumenti che alle metodologie. Si vuole a tale proposito ricordare che gli strumenti sono essenzialmente riconducibili: alla contabilità finanziaria, economica e analitica, sia preventive che consuntive, ai report, agli indicatori; mentre le metodologie riguardano i processi operativi, la sequenza delle operazioni e le concrete modalità con cui si esprimono per mezzo delle regole tecniche allo scopo previste.

• I primi due controlli vengono esattamente qualificati (come nel Dlgs 286) quali controlli "di regolarità amministrativa e contabile" e di "gestione", mentre per il terzo e il quarto ci si limita alla concreta indicazione delle attività, ma senza qualificarli. Ci riferiamo ai controlli che nel Dlgs 286 erano denominati come "valutazione della dirigenza" e < valutazione e controllo strategico", quasi a volerne sottolineare le peculiarità di tipo organizzativo, tali eventualmente da non dare corpo ad apposite strutture.

Il secondo comma dell'articolo 147 del Testo unico, ribadisce, ampliandone la portata, la specifica deroga dagli altri principi previsti dal Dlgs 286 nella concreta organizzazione dei controlli interni, ribadendo però la grande novità circa l'obbligatoria attivazione dei quattro tipi di controllo.

Vi è comunque da segnalare che l' articolo 107, ultimo comma, del Testo unico, prevede che per la valutazione dei dirigenti si applichino le norme di cui all'articolo 5, 1° e 2° comma, del Dlgs 286. Ma tali commi nulla aggiungono a quanto si sta già realizzando, anche per effetto della normativa di cui si è detto in tema di controllo di gestione. Ne consegue che la valutazione dei dirigenti dovrà essere in sintonia con i risultati del controllo di gestione, oltre ché con le competenze organizzative dei dirigenti medesimi.

Con una riflessione finale su questa parte, veramente bene strutturata del Testo unico, si può osservare che la piena libertà degli enti non può non trovare un vincolo da una parte delle norme del Testo unico, dall'altra nella logica aziendale degli istituti disciplinati. In modo particolare l'ufficio che si occupa di controllo di gestione deve operare in condizioni di indipendenza e autonomia, come organo di staff, ponendosi al servizio degli uffici operativi; i revisori si occupano anche di controllo strategico e questa loro funzione potrebbe essere meglio disciplinata dagli enti, così come potrebbe essere allo scopo prevista una ulteriore struttura di staff; la valutazione dei dirigenti si può liberamente esprimere, meglio attraverso un organismo formato da soggetti esterni all'ente e autorevoli.

Quale considerazione finale si vuole infine rimarcare che il controllo strategico è strettamente connesso alle risultanze del controllo di gestione, in modo più organico di quanto non appaia dal Dlgs 286 che si limita infatti ad affermare che le funzioni relative alle quattro tipologie di controllo "sono esercitate in modo integrato".

Ciò in quanto la valutazione della congruenza dei risultati rispetto agli obiettivi definiti in sede di determinazione dell'indirizzo politico, comporta non solamente la valutazione sulla capacità dell'ente di tradurre tale indirizzo in programmi, ma anche sulla capacità gestionale dell'ente di tradurre tali programmi in concreti risultati, all'insegna dell'efficienza e dell'efficacia, e altresì la valutazione relativa alla idoneità degli strumenti che si utilizzano, sia in sede di programmazione che di controllo dell'efficienza e dell'efficacia. ,