Italia Oggi Mercoledì 11 Aprile 2001 PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:

Lo schema del Testo unico approvato dal Consiglio di stato teso a rnodificare le procedure attuali

Niente esproprio senza programma

Obbligo di vincolo dell' immobile in sede di approvazione prg

Pagina a cura DI LUIGI OLIVIERI

Stop alle occupazioni d'urgenza e alle competenze del prefetto in materia di espropri.

Sono solo due delle novità contenute nel Testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità.

L'adunanza generale del Consiglio di stato in sede consultiva il 29 marzo scorso ha approvato lo schema dell'articolato Testo unico (previsto da ultimo, dall'articolo 1, comma 4, lettera f, della legge 340/2000); che abrogherà la gran parte delle disposizioni normative vigenti, costituendo il nuovo codice delle espropriazioni da lunghi anni atteso sia dalle amministrazioni pubbliche, sia dai cittadini, per disporre finalmente di una normativa coerente e chiara a base delle complesse procedure d'esproprio.

L'iter prevede l'approvazione dello schema da parte del governo e la trasmissione alle commissioni parlamentari competenti per l'espressione del parere. Spetterà, pertanto, al nuovo parlamento insediato definire gli aspetti politici del testo, che invece dal punto di vista tecnico non avrà bisogno di ulteriori pareri da parte del Consiglio di stato.

Infatti i giudici di palazzo Spada hanno provveduto a redigere direttamente, come previsto dall'art. 7, comma 5, della legge 50/99, l'articolato normativo, sicché il Consiglio di stato non sarà più chiamato a esprimersi, a meno di modifiche capaci di stravolgere l'articolato.

Testo innovativo.

Come sottolinea lo stesso Consiglio di stato nella relazione, il Testo unico sarà fortemente innovativo.

I giudici di palazzo Spada hanno preso atto dell'enorme quantità e frammentarietà delle norme, generali e speciali, che regolano la materia delle espropriazioni che hanno creato un quadro normativo estremamente complesso.

Pertanto, per superare le tante contraddizioni e difficoltà, sia interpretative sia operative, che caratterizzano gli espropri, il Testo unico attuerà una "radicale tabula rasa, cioè superando, per quanto possibile, la precedente frammentaria normativa e disciplinando ex novo il procedimento in modo unitario e uniforme", come si legge nella stessa relazione dello schema di Testo unico, predisposta dal Consiglio di stato.

Per quanto riguarda il merito, dallo schema formulato emergono notevoli novità che cambieranno il volto alle procedure di esproprio.

Procedimento unico.

Proprio come rimedio alla frammentarietà della normativa attuale, il Testo unico prevederà un unico modello procedurale, valevole per tutti i tipi di beni immobili da espropriare e per tutti i soggetti pubblici competenti.

Si abbandoneranno le distinzioni procedurali tra espropri di terreni o fabbricati, ed espropri della proprietà e asservimenti coattivi.

Lo schema garantirà fluidità procedurale e trasparenza amministrativa.

Necessità dei vincoli preordinati all'esproprio.

Il Testo unico, raccordando le norme in materia di urbanistica, con quelle in tema di esproprio, non consentirà la dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità e urgenza se sull'immobile da espropriare non sia stato apposto, in sede di programmazione urbanistica, il vincolo preordinato all'esproprio.

Visto che gli espropri sono finalizzati alla realizzazione di opere pubbliche, le amministrazioni avranno l'onere di programmare le procedure di acquisizione coattiva degli immobili attraverso l’approvazione dei piani regolatori generali.

Programma delle opere pubbliche.

Tuttavia, il prg potrà prevedere che il vincolo si costituisca anche in un secondo momento: quando, cioè, l'opera pubblica sia inserita nel programma triennale previsto dall'articolo 14 della legge 109/1994.

In questo caso, allora, l'ente è tenuto a inserire l'opera nel programma entro tre anni dall'approvazione del prg.

Durata dei vincoli e indennizzo.

I vincoli preordinati all'esproprio dureranno per cinque anni.

Nel caso di vincolo costituito attraverso il programma delle opere pubbliche, l'ente avrà complessivamente tre+cinque anni a disposizione per procedere all'esproprio e alla realizzazione dell'opera.

Tra i punti più qualificanti del Testo unico, comunque, è la previsione dell'obbligo di un indennizzo a favore del privato, qualora il vincolo sia reiterato.

Atti diversi dai prg.

Alfine di perseguire la semplificazione amministrativa, il Testo unico consentirà espressamente la possibilità di costituire vincoli preordinati all'esproprio non solo attraverso le ordinarie forme di approvazione del prg, ma anche mediante atti di consenso tra amministrazioni, quali conferenze di servizi decisorie o accordi di programma, che avranno effetti equivalenti ai piani urbanistici.

Competenza all'esproprio.

Il Testo unico, compiendo un'altra scelta di radicale novità, metterà in capo a ciascun ente procedente la competenza a emettere il decreto di esproprio.

Scomparirà, pertanto, ogni residuale competenza del prefetto, mentre gli enti locali gestiranno interamente da sé ogni fase procedurale.

Legge 241/1990.

Il Testo unico regolamenterà in modo analitico i doveri di comunicazione preventiva di avvio dei procedimenti, per garantire il rispetto più ampio possibile della trasparenza amministrativa.

L'avviso di avvio del procedimento espropriativo, in sostanza, non dovrà essere effettuato solo quando si appongano i vincoli a seguito dell'approvazione delle varianti urbanistiche.

Costituiti uffici ad hoc per emettere il decreto

Sarà obbligatorio per tutte le amministrazioni pubbliche costituire un apposito ufficio per le espropriazioni, il cui dirigente avrà la competenza all'emanazione del decreto d'esproprio.

Si applicherà in modo lineare anche al procedimento di esproprio, pertanto, il principio di separazione tra competenze degli organi di governo e competenze degli organi gestionali.

L'esproprio verrà definitivamente considerato come procedimento attuativo di indirizzi generali relativi al governo del territorio e alla realizzazione delle opere pubbliche, pertanto tutta la procedura sarà governata da una struttura amministrativa, nell'ambito di ciascuna amministrazione competente che provvederà autonomamente da sé a compiere gli espropri.

La struttura sarà retta da un dirigente, che non dovrà necessariamente essere un tecnico, giacché il Testo unico prevede che potrà essere coadiuvato anche da tecnici.

Negli enti locali, in mancanza di qualifiche dirigenziali, a capo dell'ufficio potrà essere nominato il funzionario più alto in grado: in ogni caso, sarà possibile creare uffici unici comuni tra più enti.

Nell'ambito dell'ufficio, il dirigente nominerà un responsabile del procedimento per ciascuna singola procedura di esproprio, sulla falsa riga di quanto prevede la normativa sugli appalti.

Il responsabile avrà il compito di curare tutte le comunicazioni e la corretta gestione procedurale, mentre al dirigente spetterà la vigilanza e il coordinamento, oltre che la competenza a emanare il decreto d'esproprio tenendo conto delle proposte avanzate dal responsabile, anche ai fini della conclusione di eventuali accordi bonari.

La procedura espropriativa, in sintesi, si dipanerà secondo il seguente schema.

In primo luogo occorrerà, come presupposto necessario, l’apposizione del vincolo espropriativo sul terreno, da parte degli strumenti urbanistici.

Solo in seguito è possibile procedere con la dichiarazione di pubblica utilità, conseguente all'approvazione del progetto definitivo.

Il progetto, a differenza dell'attuale regime, non dovrà indicare i termini di inizio e fine delle opere, nonché di inizio e fine del procedimento espropriativo, ma solo il termine entro il quale emettere il decreto di esproprio.

Costituirà semplice irregolarità la mancata indicazione del termine e dell'espressa formulazione della dichiarazione di pubblica utilità.

A seguito di detto atto, si deve compilare l’elenco dei beni da espropriare e dei relativi proprietari.

L'amministrazione competente determina il valore provvisorio dell'indennità e lo offre al privato: se questo accetta si provvede all'immediato pagamento e alla stipula dell'accordo di cessione volontaria.

Altrimenti, l’indennità viene depositata presso la Cassa depositi e prestiti e si provvede alla fissazione dell'indennità definitiva attraversa una perizia tecnica redatta da un collegio di tre periti, due di parte e uno nominato dal presidente del tribunale.

Accessione invertita eliminata dalle norme

Addio all'accessione invertita o occupazione acquisitiva.

Il Testo unico in materia di espropriazione per pubblica utilità eliminerà l'istituto ricostruito dalla giurisprudenza della Cassazione, fonte .di enormi contenziosi tra le amministrazioni pubbliche e i cittadini e di ingenti esborsi di denaro per le casse pubbliche.

Il fenomeno dell'occupazione acquisitiva è strettamente connesso al fatto che la vigente normativa sugli espropri consente alle amministrazioni di immettersi nel possesso degli immobili e di iniziare i lavori mediante il sub-procedimento dell'occupazione d'urgenza.

Pertanto, la materiale e irreversibile trasformazione dell'immobile inizia, spesso, molto prima che l'ente appaltante abbia acquisito la proprietà con l'emanazione del decreto d'esproprio.

Ora, è accaduto a più riprese che le amministrazioni pubbliche abbiano completato i lavori senza che nei termini previsti dalla legge sia mai giunto il decreto di esproprio definitivo, lasciando, pertanto i proprietari dei terreni privi del dovuto indennizzo, ma nell'impossibilità di fruire utilmente del terreno, irreversibilmente modificato dalla realizzazione dell'opera pubblica.

Al fine di tutelare la posizione giuridica dei privati e di consentire alla pubblica amministrazione di conservare la proprietà dell’opera, che altrimenti accedendo al terreno non espropriato diverrebbe di proprietà del terreno, la Cassazione negli anni 80 ha elaborato l’istituto dell'occupazione acquisitiva.

In sostanza, a seguito della realizzazione dell'opera pubblica in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio, 1a Cassazione, nel confermare per il privato la possibilità di agire contro l'amministrazione procedente, ha riconosciuto al privato medesimo di ottenere solo il risarcimento dei danni e la rivalutazione per la perdita della proprietà del terreno, con una sentenza che dichiarasse, contestualmente, l'avvenuto trasferimento della proprietà del terreno, a titolo originario, all'amministrazione procedente.

La vicenda dell'occupazione appropriativa, pertanto, è strettamente connessa alla sub-procedura dell'occupazione d'urgenza.

Il Testo unico, pertanto, nell'intento di eliminare il fenomeno, abrogando la procedura di occupazione d'urgenza, imporrà alle amministrazioni di realizzare le opere solo su beni delle quali siano già proprietarie.

A questo fine il testo semplifica notevolmente la procedura per giungere al decreto d'esproprio, che potrà essere emanato subito dopo la dichiarazione di pubblica utilità.

Tuttavia, l’effetto traslativo della proprietà, dal privato all'amministrazione procedente, si verificherà solo con l'effettiva immissione in possesso del terreno: pertanto, la redazione del relativo verbale e l'apertura del cantiere comporterà il passaggio della proprietà del terreno alla p.a., scongiurando occupazioni senza titolo.

Ciò consentirà, anche, alle amministrazioni di ottenere subito il decreto di esproprio, ma di provvedere alla materiale occupazione del terreno solo quando l’opera sia stata effettivamente finanziata e risulti immediatamente realizzabile.