LUIGI OLIVERI
Comuni con meno di 3.000 abitanti: è possibile la gestione degli organi di governo in contemporanea con la gestione da parte del segretario comunale?
L'esondazione dell'onda legislativa derogratrice dagli argini del principio della separazione delle competenze tra organi di governo e vertici amministrati, derivante dall'articolo 53, comma 23, della legge 388/2000
[i], nasconde in sé la possibilità che l'urto travolga anche altri principi di razionale e buona amministrazione. Dato l'abbrivio ad una prima deroga, la conseguenza possibile è che si susseguano una serie di deroghe alla deroga, fino alla formulazione di un modello organizzativo-istituzionale del tutto incompatibile con i principi ordinamentali.Tra le possibili deroghe delle deroghe, v'è l'eventualità, nell'applicazione del citato articolo 53, comma 23, che gli enti polvere assegnino contemporaneamente i compiti gestionali alla giunta ed ai suoi componenti, nonché al segretario comunale.
Si tratta una scelta che la legge espressamente né esclude, né consente. Sicchè i fautori del municipalismo possono sostenere, anche a ragione, che gli enti locali possono esercitare una scelta in questo senso, nell'esercizio dell'autonomia loro riconosciuta dalla Costituzione.
Il ragionamento che sta alla base di una simile conclusione è certo ben argomentato, anche se, tuttavia, non del tutto persuasivo. In realtà l'osservazione che ciò che la legge non consente di per sé non è vietato e che l'autonomia, se assegnata, non può essere artificiosamente limitata, è vera, ma non sempre un argomento vero e corretto è correttamente applicabile a fattispecie che non debbono trarre da quell'argomento la base della propria legittimazione.
S'è detto che l'articolo 53, comma 23, della legge 388/2000 pone in essere una deroga talmente forte al princpio di separazione, da poter addirittura essere considerata una vera e propria disapplicazione.
L'opzione che possono esercitare gli enti con meno di 3.000 abitanti è, infatti:
1. restare con una gestione assegnata ai funzionari di vertice;
2. assegnare la gestione alla giunta ed ai suoi componenti;
3. utilizzare la possibilità di assegnare le funzioni gestionali al segretario.
Nonostante la formulazione della norma non sia esplicita, appare, però, evidente che le tre opzioni siano tra loro del tutto alternative e non modulabili, con l'eccezione delle ipotesi 1 e 3, qualora nell'organico dell'ente sia assente una professionalità da preporre ad un certo servizio, sicchè si renda opportuno affidarne la responsabilità al segretario.
Ma nel momento in cui l'ente decida di disapplicare il principio della separazione delle funzioni gestionali da quelle politiche, non sembra possibile alcuna convivenza tra responsabili politici e responsabili tecnici.
L'assoluta ed irrimediabile carenza di professionalità all'interno dell'ente, se verificata e dimostrata, può dare luogo a due soluzioni non contaminabili tra loro: l'assegnazione di tutta la gestione al segretario, oppure, l'assegnazione di tutta la gestione alla giunta, con l'esclusione dell'assegnazione di una quota parte della gestione ad entrambi.
Alcune considerazioni possono essere portate a fondamento di questa conclusione. La deroga al principio di separazione comporta una scelta istituzionale ed organizzativa precisa: la gestione torna alla parte politica. Ma il segretario comunale non è un soggetto politico; in questo senso, anzi, ammettere la possibilità di una condivisione della gestione tra giunta e segretario determinerebbe, probabilmente, l'ammissione di una definitiva politicizzazione del segretario stesso, con ciò che comporta rispetto alla necessaria imparzialità ed autonomia che invece la figura richiede.
In secondo luogo, la deroga al principio di separazione, rende del tutto inutili le disposizioni dell'ordinamento contabile relative alla gestione ed al controllo. Non serve più un piano esecutivo di gestione, perché non v'è assegnazione di obiettivi e risorse da parte dell'organo di governo ad un organo tecnico; non v'è controllo di gestione, perché non v'è controllo su gestori incaricati dall'organo di governo. Quand'anche il Peg e gli strumenti di controllo venissero adottati, sarebbero tali solo di nome, ma non di fatto, perché la gestione non si differenzia dalla programmazione. Dunque, non si vede come sia possibile, in mancanza di una vera separazione di funzioni, assegnare ad un soggetto non politico parte di un Peg che non c'è o attivare, pro-quota del bilancio, un sistema di controllo che diverrebbe ingovernabile data la probabile mancanza di una programmazione gestionale.
In terzo luogo, se si assegnassero alcune funzioni gestionali al segretario, la deroga non sarebbe completa, ma si assisterebbe ad un ibrido a sua volta derogatorio della deroga. Né si rispetterebbe quello che è, a giudizio di chi scrive, da considerare un presupposto per l'assegnazione delle funzioni gestionali all'organo di governo, ovvero il non essersi giovati della possibilità di assegnare le funzioni gestionali al segretario, presupposto in mancanza del quale la deroga non sarebbe da considerare ammissibile e legittima.
Infine, l'osservazione più semplice e, per questo, decisiva. Il segretario comunale assolve a funzioni di coordinamento dei responsabili dei servizi, che gli siano state conferite o meno le funzioni di direttore generale. Ma il segretario comunale dipende funzionalmente dal sindaco, dal quale è coordinato, così come risponde del suo operato all'intera giunta, che può concorrere alla sua eventuale revoca. Risulta, allora, assolutamente inconciliabile una contemporanea posizione del segretario quale coordinatore di se stesso, per quella parte gestionale affidata alla sua competenza, e coordinatore di chi lo coordina, per quanto riguarda la parte gestionale di competenza della giunta.
La deroga al sistema ordinamentale derivante dall'attuazione dell'articolo 53, comma 23, della legge 388/2000, comporta la limitazione delle funzioni del segretario comunale alle sole attività di consulenza giuridico amministrativa all'organo di governo-amministrativo, nonché di verbalizzazione ed assistenza, con l'esclusione di qualsiasi funzione gestionale o di direzione generale/coordinamento.
La funzione gestionale è da escludere perché essa è l'ultimo baluardo, la soluzione estrema per consentire di rispettare il principio di separazione, come si evince anche dalla circolare 3/98 del Ministero dell'interno.
La funzione di direzione generale/coordinamento è assolutamente improponibile, giacchè il segretario può coordinare solo i responsabili di servizio tecnici e non certo i politici, dai quali funzionalmente dipende.
Soluzioni diverse, che probabilmente nell'esperienza attuativa non mancheranno, configurano una gestione mista ancora più censurabile del puro e semplice ritorno al passato della gestione in mano agli organi politici. Si assisterebbe ad una commistione tra organo tecnico ed organo politico, ad una quasi totale assenza di autonomia di sfera d'attribuzione e, quindi, di responsabilità, ad una confusione tra programmatore ed attuatore e controllore e controllato, tali da rendere il modello gestionale misto giunta-segretario assolutamente ai margini dei principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità.