da Guida agli Enti Locali – n° 6, 19 febbraio 2000, pg. 82 e segg.

di Luca Tamassia

Dopo il tanto atteso avvento contrattuale, realizzatosi con la consegna dei contratti collettivi nazionali di lavoro del personale dipendente da Regioni e Autonomie locali, nella duplice formulazione ordinamentale (contratto collettivo nazionale 31 marzo 1999) e giuridico-economica (Ccnl 1° aprile 1999), si è ora aperta, presso un nutrito numero di amministrazioni locali, la stagione della negoziazione collettiva integrativa, condotta, a livello di ciascun ente, dalle delegazioni di parte pubblica, in rappresentanza della parte datoriale, e di parte sindacale, in rappresentanza degli operatori, intesa a pervenire al migliore assetto e al più utile componimento degli interessi involti, pur nel difficoltoso transito verso le sponde attuative di strumenti e istituti contrattuali di nuova concezione.

Le prime esperienze cui si è avuto modo di assistere, direttamente o mediatamente, conducono alla delineazione di taluni denominatori comuni che, in ragione della rilevanza del passaggio che gli enti si apprestano a effettuare, merita adeguata considerazione e profonda riflessione.

Le note che seguono intendono proprio richiamare l’attenzione di quanti si stanno cimentando nella conduzione delle trattative o si trovano già in avanzata fase di conduzione delle stesse sui diversi rischi e sui luoghi comuni che più spesso s'incrociano nell'affrontare tale fondamentale appuntamento.

Il sistema di costruzione processuale delle piattafonne contrattuali integrative a livello di singola amministrazione mostra evidenti sintomi d'incapacità gestionale dell'assetto relazionale complessivamente inteso, segnatamente per quanto attiene alla capacità dell'ente di elaborare strategie negoziali e di condurre coerenti azioni contrattuali, in assenza di ogni "fondamentale" nell'organizzazione dei rispettivi ruoli e nella gestione di apposite tattiche comportamentali da assumere nell'ambito della conduzione di attività negoziali.

I punti salienti che, tratti dalla comune esperienza svolta presso le prime amministrazioni chiamate al tavolo contrattuale, esprimono al meglio l'attuale situazione di estemporanea emergenza e di grande incertezza nell'assolvimento degli adempimenti pattizi cuì gli enti, sono oggi "forzatamente" spinti dalla necessità di attuare le clausole contrattuali, possono così compendiarsi, con visione di estrema sintesi:

1. pressoché assoluta assenza, se non in limitatissimi casi, del ruolo d'indirizzo e di direttiva che, necessariamente, l'organo di governo (Giunta, sindaco, presidente, eccetera) dovrebbe interpretare, sul palcoscenico di un teatro che assiste a un'attività negoziale essenzialmente condotta dai soggetti "gestori" (dirigenti e funzionari), cui dovrebbe far fronte, sinergicamente interagendo, un'apposita, meditata, strategica funzione d'impulso indirizzatore rimessa, dal sistema negoziale stesso, agli organi politici, consentendo, da un lato, di orientare la funzione contrattuale nel solco degli obiettivi di governo, condizionandone comportamenti, contenuti e tattiche, dall'altro lato, di non abbandonare a se stessa una delegazione trattante che, posta alla deriva, potrebbe condurre l'attività negoziale secondo schemi, logiche e obiettivi ben lontani da quelli propri del governo assente: il rischio è veramente elevatissimo!

3)per quanto attiene alla composizione della delegazione trattante di parte pubblica, dall'osservazione condotta emerge un modulo compositivo sostanzialmente rispettoso del dettato contrattuale e, soprattutto, del principio di distinzione funzionale tra organi di indirizzo e controllo (organi di governo) e organi. addetti alla gestione (dirigenti e funzionari), laddove, comunque, a questi ultimi l'attività gestionale è dall'ordinamento riconosciuta, come dallo stesso ne è tutelato l'esercizio, nell'ambito e nell'osservanza delle direttiva fornite dai primi (ancorché, come visto, tale attività non trovi, poi, nei fatti, reale corrispondenza). L'assenza d'indirizzi, peraltro, non può che rappresentare, oltre che una palese incapacità dell'organo di governo di "vivere" e "interpretare " il proprio ruolo, un effettivo impedimento al dispiegarsi della conduzione matura e consapevole delle relazioni contrattuali, ciò che potrebbe determinare, in realtà, un grave e pericoloso spostamento del baricentro decisionaledi natura politica, verso interpreti di carattere squisitamente gestionale, alimentando, in tal modo, una degenerante commissione di ruoli che deresponsabilizza tutti gli attori del processo e fomenta incultura proprio a scapito di coloro che, viceversa, dovrebbero costituire gli strumenti, più o meno consci, della trasformazione culturale e del transito evolutivo del contesto pubblico;

4) l'assenza di strategie, peraltro, determina un ovvio atteggiamento attendista e temporeggiatore degli enti in relazione alla presentazione delle piattaforme contrattuali, ove l'assoluta carenza di una visione unificante e di sintesi delle tattiche da seguire in funzione degli obiettivi da guadagnare, pone, troppo spesso, le amministrazioni in uno stato di quiescente attesa che, in realtà, assume un denso significato di scarsa capacità d'iniziativa e di visione prospettica, nonché, altrettanto spesso, di colpevole connivenza con un'ancora insopita tendenza al consociativismo gestionale, purtroppo assai presente, a tutt'oggi, nell'atteggiamento sindacale a livello decentrato. Abdicare al proprio ruolo di gestore strategico dell'attività negoziale, infatti, non può che generare un corrispondente ruolo invasivo dell'istanza sindacale, la quale, a fronte di incomprensibile inerzia, passività di ruolo, inconsapevolezza degli elementi tattici, ritrosia gestionale, non può che rinvenire il più fertile humus per l'impianto di politiche non sempre coerenti con le necessità di un moderno apparato pubblico. D'altronde, per chi ancora non l'avesse opportunamente colto, il "sistema " non concede "spazi vuoti";

5) una certa attività, tuttavia, si riscontra nell'assolvimento di funzioni pianificatorie dell'ente sul piano degli oneri economici che l'amministrazione si appresta a sopportare nel contesto applicativa del contratto. In effetti, ancorché non generalizzato, può evidenziarsi l'adozione, quanto meno da parte degli enti più attenti e sensibili ai profili d'impatto economico, di proiezioni finanziarie e l'elaborazione di casi pratici di carattere simulatorio intesi a registrare, in funzione preventiva e programmatoria, gli effetti attuativi degli istituti economici contrattualmente definiti sul complessivo impianto finanziario a disposizione, attraverso l'osservazione delle conseguenze economiche connesse all'applicazione negoziale o a un certo tipo di attuazione, ìn funzione di consentire, all'ente stesso, la migliore e più utile elaborazione di apposite strategie negoziali adeguatamente supportata da valutazioni tattiche di natura finanziaria. Tale attività pianificatoria, d'altra parte, si rivela assolutamente necessaria laddove, come nel nostro caso, l'attuazione delle clausole pattizie non può sottrarsi al confronto obbligato con sistemi di plafonamento economico o di monitorato contenimento finanziario (cosiddetto "sistema dei fondi"), ove lo spostamento di flussi finanziari destinati a particolari istituti determina, necessariamente e quale diretta conseguenza, l'impoverimento corrispondente dei canali di alimentazione economica di altri istituti. In tal caso la valenza strategica dell'attività simulativa e pianificatore assume ogni evidenza nell'economia gestionale delle risorse!

I CONTENUTI

La rilevata carenza di strategie contrattuali predefinite dall'ente, come l'altrettanto sottolineata condotta attendista generalmente assunta dalle amministrazioni locali, decisamente depone per una sostanziale assenza di adeguate linee negoziali. Tale condotta, peraltro, appare tanto più scorretta e non conforme allo stesso interesse pubblico che l'ente deve istituzionalmente riconoscere e tutelare, laddove si pensi che l'amministrazione stessa non solo mostra evidenti esigenze di definire elementi di priorità nel conseguimento dei risultati e degli obiettivi attraverso la conduzione degli adempimenti negoziali cui è chiamata, quanto appare compiutamente in grado di avvertire le esigenze stesse, ancorché non si riveli, poi, capace di fornire adeguate e coerenti risposte sul piano elaborativo di pianificazioni strategiche.

Per quanto attiene ai profili di criticità registrati nella conduzione delle trattative e, ancor prima, nella eventuale elaborazione di preliminari strategie pattizie, si possono tracciare i seguenti spunti di problematicità con la sintesi espositiva che la sede d'illustrazione impone, non senza esporre gli stessi, comunque, quali corrispondenti esigenze avvertite dalle amministrazioni.

Fondo economico di alimentazione - Si rileva l'esigenza di salvaguardia delle risorse economiche connesse al sistema degli incentivi, individuali elo collettivi, di produttività al fine di assicurare idonei strumenti di gestione economica di natura flessibile del rapporto e scongiurando eccessivi o, comunque, consistenti fenomeni di consolidamento del trattamento accessorio al bagaglio economico sedimentato e permanente (fisso) del dipendente.

Si registra la necessità di un equilibrato riparto delle risorse economiche a disposizione dell'ente in ragione dei flussi alimentativi dei diversi istituti (produttività, progressione orizzontale e posizioni organizzativi), i quali, adeguatamente distribuiti, possano consentire l'attuazione delle migliori e ottimizzate politiche di gestione delle risorse umane.

Valutazione - Si riscontra l'esigenza di reimpostare gli strumenti valutativi latamente intesi, sia valorizzando l'esperienza acquisita dagli operatori nei modi e nei termini contrattualmente previsti, sia capitalizzando e integrando i diversi momenti valutativi che compongono l'assetto degli apprezzamenti negozialmente articolato. Sotto il primo aspetto si può rilevare la necessità di limitare il ricorso all'anzianità di servizio (in particolare laddove assunta alla nozione di l'esperienza acquisita"), a favore di altri parametri di giudizio più attagliati ai profili qualitativi della prestazione resa, mentre, sotto il secondo aspetto, può registrarsi come un'oculata e attenta gestione della funzione valutativa globalmente intesa possa adeguatamente accompagnare - capitalizzandone al massimo fattore l'assolvimento operato anche ad altri fini (progressione orizzontale e compensi incentivanti la produttività) - processi di progressione verticale del lavoratore, quali momenti di reale incentivazione di carriera offerti al dipendente stesso, laddove l'insieme valutativo espresso a buon titolo potrebbe rappresentare ulteriore elemento d'apprezzamento dell'idoneità professionale del dipendente a ricoprire ruoli più evoluti sul piano del percorso di carriera di tipo verticale.