ITALIA OGGI – 3.11.00

IL T. U. DEGLI ENTI LOCALI/ Le norme del dlgs 267/2000 si intrecciano con la giurisprudenza

Il tramonto dell’incarico fiduciario

Professionalità esterne ammissibili solo a precise condizioni

DI ALBERTO BARBIERO

Gli incarichi professionali "fiduciari" o "intuitu personae" non possono essere più conferiti dagli enti locali.

Tale assunto è desumibile dalla normativa, razionalizzata dal dlgs 267/2000, in tema di uffici di staff degli organi di direzione politica e da una serie di considerazioni valutative espresse dalla Corte dei conti nelle motivazioni delle sentenze della sez. giurisdizionale per il Lazio n. 1544 e 1545/2000/EL del 25/9/2000, sul noto "caso Rutelli".

I rapporti fiduciari nell'ambito delle strutture di staff per gli organi politici.

L'art. 90 del Testo unico enti locali, disciplinando l'organizzazione degli uffici di supporto agli organi politici, stabilisce chiaramente due elementi indiscutibili in ordine alle risorse umane:

a) tali uffici sono costituiti da dipendenti dell'ente o, negli enti non dissestati, da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, i quali, se dipendenti di altra p.a., sono collocati in aspettativa senza assegni;

b) ai soggetti assunti con contratto a tempo determinato (qualificato nettamente come contratto di lavoro subordinato) si applica il Ccnl di comparto vigente.

Risulta di tutta evidenza come non sia più possibile riportare nelle strutture di staff dei politici soggetti con incarichi professionali in forma di lavoro autonomo occasionale o di collaborazione coordinata e continuativa, in quanto la disposizione individua per i soggetti esterni all'amministrazione un'unica forma di rapporto lavorativo: quello subordinato con contratto a tempo determinato. Non è pensabile nemmeno che per tali soggetti siano previsti trattamenti economici di maggior favore rispetto a quelli per dipendenti dell'ente locale con profili professionali e qualificazione analoghi.

Alla luce del dettato normativo, eventuali incarichi di collaborazione professionale per, ad esempio, attività di segreteria di assessori, retribuiti con emolumenti superiori (anche plurimilionari) a quelli di corrispondenti figure classificate dal Ccnl devono ritenersi non solo privi di legittimo fondamento, ma addirittura potenzialmente causativi di danno erariale. Questo tipo di rapporto rimane, comunque, l'unico nel quale possano rinvenirsi gli elementi di "fiduciarietà" spesso invocati come motivazione principale di tanti conferimenti di incarichi professionali ad esterni.

L'ente locale può continuare, comunque, a conferire incarichi finalizzati a formalizzare rapporti di collaborazione ad alto contenuto di professionalità, i quali devono essere caratterizzati da condizioni di fondo ben determinate e da elementi di notevole rilievo professionale.

L'art. 110, comma 6 del dlgs n. 267/2000, confermando la normativa specifica contenuta nell'art. 51 della legge n. 142/90, prevede infatti che "per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità".

Non si tratta comunque più di incarichi "sostenibili" in forza di un rapporto di fiducia con gli amministratori, bensì motivati sulla base di elementi oggettivi, che trovano i loro fondamenti in principi e criteri definiti dalla legislazione (la richiamata normativa del Tuel, l'art. 7, comma 6 del dlgs n. 29/1993).

Pertanto non è possibile, come affermato dalla Corte dei conti nella sent. n. 1544/2000/EL, per un'amministrazione, al fine di favorire <persone di fiducia" conferire incarichi professionali sulla base di elementi e criteri giustificativi diversi da quelli determinati ex lege, disattendendone volontariamente i principi, in quanto il perseguimento dei fini istituzionali deve avvenire esclusivamente sulla base degli schemi approntati dal legislatore, avendosi che ogni diversa azione non solo non è utile per lo stesso ente interessato, ma si configura come elusiva del fine pubblico cui lo stesso soggetto deve tendere.

Lo "schema" per gli uffici di staff è ora quello di una struttura con organizzazione consolidabile, fondata su rapporti di lavoro subordinato. Diversamente, volendo operare nel solco della formalizzazione di collaborazioni di alta professionalità, la magistratura contabile evidenzia due profili, costituenti regola ed eccezione:

1. ogni amministrazione pubblica deve caratterizzarsi per una struttura snella che impieghi anzitutto le risorse umane già esistenti all'interno dell'apparato;
2. la stessa P.a. solo a fronte di " documentata e motivata assenza delle risorse umane specializzate può fare ricorso a professionalità esterne, peraltro da individuare in base a criteri predeterminati, certi e trasparenti.

Nelle due sentenze è stata definita una griglia di questi criteri, in base ai quali l'incarico stesso:

1. non deve implicare uno svolgimento di attività continuativa, ma la soluzione di specifiche problematiche (quindi il ricorso a collaborazioni continuative nel tempo o addirittura prorogate non sembra effettivamente possibile);

b) deve caratterizzarsi per la specificità e la temporaneità (attività generiche e protratte non sono pertanto sottoponibili a formalizzazione con tale tipologia di rapporto);

c) deve essere conferito a fronte di dimostrazione dell'impossibilità di adeguato assolvimento dell’attività da parte delle strutture dell'ente per mancanza di personale idoneo, fermo restando il fatto che esso non deve rappresentare strumento per ampliare surretiziamente compiti istituzionali e ruoli organici dell'ente locale.

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Per avvalersi di professionalità esteme a ogni amministrazione locale è richiesto di sviluppare un percorso molto semplice, sintetizzabile in pochi punti-chiave:

1. si rilevano esigenze particolari, specifiche e soddisfabili in un tempo ben determinato, per far fronte alle quali sono necessarie prestazioni professionali qualificate:
2. si rileva e si attesta che queste prestazioni non possono essere sostenute da alcun dipendente dell'ente e che, pertanto, di deve ricorrere a esperti esterni;
3. si deve individuare l'esperto con riferimento a criteri certi e predeterminati (dati dal regolamento, eventualmente specificati con atti di direttiva organizzativa della giunta);
4. si deve porre in evidenza la relazione esistente tra le abilità professionali e le particolari esperienze del soggetto individuato e la prestazione di alta professionalità necessaria (costituente presupposto essenziale della motivazione che sta alla base del conferimento dell'incarico);
5. si deve chiaramente precisare lo sviluppo dell'attività dell'incaricato, evidenziandone la collaborazione riferita a un obiettivo determinato (raggiunto il quale, l'incarico deve ritenersi esaurito);
6. le collaborazioni ad alto contenuto di professionalità non possono essere sostenute da affermazioni generiche o discrezionali.