L’indennità di funzione che i consiglieri comunali e provinciali possono richiedere in luogo dei gettoni di presenza deve essere dettagliatamente regolamentata dallo statuto e dai regolamenti. L'articolo 23, comrna 5 della legge n. 26511999 che ha recentemente riformato l'ordinamento locale, richiede che l'esercizio della facoltà sia infatti adeguatamente disciplinato e sia preceduto da valutazioni che giustifichino la trasformazione rispetto al quadro consolidato di bilancio in relazione a tali spese.

L'indennità di funzione e la responsabilizzazione dei consiglieri

L'articolo 23, comma 5 della legge numero 265 del 1999, prevedendo la possibilità di trasformazione dei gettoni di presenza dei consiglieri in una vera e propria indennità di funzione ha delineato le basi per l'impostazione di un sistema di garanzie economiche utili ai consiglieri per poter espletare al meglio il loro mandato.

L'indennità di funzione ha infatti precisa finalizzazione, ossia quella di coprire anche le attività svolte nelle commissioni consiliari, nonché di permettere ai consiglieri di assorbire impegni d'assemblea anche rilevanti (l'esperienza insegna che in alcuni comuni la presenza in consiglio può comportare anche 6/8 giorni mensili di assenza dalle normali attività lavorative).

La corresponsione dell'indennità si prefigura d'altro canto come strumento volto a "responsabilizzare" i componenti degli organi collegiali rappresentativi, in un'ottica di valorizzazione della partecipazione politica.

Nonostante la legge preveda limiti ben precisi per il massimale dell'indennità, è opportuno che in via preliminare sia condotta al servizio finanziario una ricerca che ponga particolare attenzione per l'impatto che la corresponsione della stessa indennità potrebbe avere sul bilancio dell'ente locale. Il calcolo della capienza del relativo capitolo (a fini di completa copertura finanziaria della spesa) e delle possibili variazioni della stessa deve essere effettuato rapportando il dato relativo al complesso delle indennità per i consiglieri corrisposte su base annuale.

L'analisi di fattibilità deve essere quindi condotta rispetto alla "spesa storica", al fine di determinare l'entità-base dell'indennità con un valore non comportante scostamenti rilevanti rispetto alla spesa complessiva per gli amministratori locali (dovendosi tener conto dell'aumento delle indennità anche per sindaco e assessori), stante il limite generale di oneri finanziari per l'ente pari od inferiori.

La regolamentazione dell'esercizio dell'opzione in ordine alla trasformazione del complesso dei gettoni di presenza in indennità di funzione deve essere necessariamente riportata in una disposizione statutaria, in ragione della sua configurazione come elemento di assoluto rilievo per la definizione delle prerogative economiche riconducibili allo status dei consiglieri. E’ del resto opportuno che la norma statutaria (si veda in basso uno schema di modifica) sia configurata in modo "snello", vale a dire con contenuti essenziali, con esplicito rinvio al regolamento per tutti i profili procedurali ed organizzativi di dettaglio (riduzione parametrata alle assenze, formalizzazione ecc.). La disciplina in via regolamentare dell'applicazione dell'indennità di funzione dei consiglieri consente di dare corretta e compiuta definizione:

a) alla procedura per la determinazione dell'indennità, nell'ambito del massimale previsto dalla legge;

b) alla procedura di formalizzazione dell'opzione;

e) alle ipotesi e alle procedure in ordine alla riduzione dell'indennità a fronte di assenze non giustificate di un consigliere.

L'indennità di funzione dei consiglieri può essere determinata dall'ente locale entro un terzo dell'indennità del rispettivo sindaco o presidente della provincia (il decreto del ministro dell'interno in materia è in via di emanazione).

Il limite è configurato come un massimale non derogabile, ma rispetto a questo ogni comune o provincia dovrà sviluppare scelte oculate, soprattutto in relazione all'impatto sul bilancio.

L'effettiva determinazione dell'indennità dovrebbe essere ragionevolmente ricondotta a:

a) coerenza con un aumento "compatibile" della spesa storica per le attività dei consiglieri;

b) coerenza con la partecipazione "reale" a sedute di consiglio e commissioni consiliari (numero delle sedute nel corso del mese, rilevazione delle presenze ecc.);

e) incidenza potenziale delle riduzioni conseguenti ad assenze non giustificate.

L'atto con cui si determina l'ammontare delle indennità è necessario che sia adottato dal consiglio per due ragioni:

a) da un lato l'applicazione analogica di quanto previsto dall'art. 1 1 della legge n. 169/74 il quale stabilisce che le indennità di cui trattasi devono essere deliberate annualmente dal consiglio contestualmente al bilancio preventivo. del comune;

b) dall'altro, la necessità di apportare variazione al bilancio per l'esercizio in corso, a fronte di un probabile aumen to della spesa relativa.

Qualora il consigliere decida di optare per l'indennità di funzione, è opportuno che egli possa produrre la sua richiesta nell'ambito di un percorso proceduralizzato dal regolamento, con:

a) presentazione della richiesta alla presidenza del consiglio o al sindaco;

b) istruttoria da parte del servizio competente;

c) riconoscimento dell'indennità con atto del consiglio.

Quest'ultimo passaggio, definibile in via statutaria, evidenzia un processo di definizione del quadro delle prerogative economiche dei consiglieri e di responsabilizzazione degli stessi.

La legge n. 265/1999 prevede espressamente che statuto e regolamenti definiscano anche le modalità con cui l'indennità di funzione può essere ridotta per assenze non giustificate del consigliere ai lavori dell'assemblea o delle commissioni. Tale elemento, la cui disciplina può opportunamente essere riportata anch'essa nel regolamento sul funzionamento del consiglio, deve essere definito in modo tale da "sanzionare" le assenze ingiustificato in modo significativo.