Non è semplice dopo più di quattro anni dell’entrata in vigore del D.lgs.vo n. 77/95, guardarsi alle spalle per capire come risulti essere frammentata e disallineata l’applicazione del D.lgs.vo n. 77/95. I continui rinvii di parte della normativa e le varie correzioni in corsa del provvedimento legislativo evidenziano quanto, per una valida applicazione dei principi di economicità, imparzialità e buon andamento dell’attività amministrativa, sia necessario per gli enti locali l’introduzione di un sistema di controllo dell’intera gestione a supporto dei diversi decisori interni all'ente.

Gli Enti locali devono fare i conti con una oramai consolidata volontà da parte degli organi centrali di trasformare i Comuni in enti in grado di poter autogestirsi con propria capacità impositiva, protesi alla diffusione sul mercato di servizi da poter rendere alla collettività a prezzi concorrenziali, ma soprattutto con un attenta analisi dei costi fissi ( personale, mutui, gestione ordinaria, etc…) da raffrontare con gli indicatori di bilancio per il perseguimento di un’attività " economica"

Tale sistema di controllo deve avere per oggetto "l'intera attività amministrativa e gestionale" (art. 40, comma 1) al fine di garantire "la realizzazione degli obiettivi programmati" e "la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche" (art. 39, comma 1).

Risulta, quindi, opportuno progettare un sistema di indicatori che sia di supporto alla misurazione del grado di raggiungimento degli obiettivi e del corretto impiego delle risorse.

C’è da precisare, comunque, che il controllo di gestione ed il controllo interno nell’ente locale vanno intesi come controlli positivi, cioè di aiuto alle funzioni ed ai compiti dei responsabili dei servizi, non sono controllo ispettivi, né sanzionatori.

Il D.lgs.vo 30 luglio1999, n.286 , in maniera esplicita, richiama l’attenzione degli Amministratori degli Enti Locali sull’importanza della definizione dei programmi e progetti che rappresentano una base per l'attività di programmazione e trovino riscontro contabile nelle potenzialità economiche e negli strumenti di previsione (bilancio annuale e pluriennale) così come proposti dalla normativa contabile vigente.

Innanzitutto i programmi e progetti dovranno essere esternalizzati utilizzando una chiave di lettura ( possibilmente similare tra i vari enti almeno raggruppandoli per dimensioni) che sia:

a) chiara, utilizzo di un linguaggio di tipo non specialistico;

b) sintetica, senza analizzare tutte le attività elementari ma distinta per uffici e servizi omogenei (al fine di garantire una visualizzazione dell'ente "per obiettivi essenziali").

Infatti, le attività di un ente locale possono essere valutate in modo più o meno analitico in funzione degli scopi che ci si è posti e, quindi, anche in base alle informazioni che si reputa utile raccogliere per raggiungere tali scopi.

I livelli di lettura ai quali associare altrettante "unità di rilevazione" delle attività possono variare a seconda della complessità e della grandezza dell’ente di riferimento Si verrebbe a creare una sorta di elastico nel quale individuare i livelli di massima e minima espansione.

In poche parole individuare :

1) un livello di massima sintesi: si studia l'ente evidenziando i suoi "servizi" principali. Per servizio si intende "un insieme di uffici omogenei definiti in base alla forza umana ed ai bisogni sia amministrativi che collettivi ai quali l'ente cerca di far fronte mediante la propria azione". Tali insiemi di bisogni si presentano come relativamente stabili e permettono una descrizione molto sintetica delle attività dell'ente.

Una lettura così accorpata consente solo di distinguere tra le finalità di fondo delle diverse tipologie di enti ( dagli enti "polvere" a quelli più grandi ) ma risulta eccessiva per costituire la base per la programmazione dell'attività ed il successivo controllo;

2) un livello di massima analisi: si prendono come riferimento le "attività elementari" svolte all'interno della struttura, intendendo per attività elementare "una qualsiasi azione avente significato organizzativo non associata ad altra attività più o meno simile".

Un'analisi così minuziosa può risultare utile per interventi micro-organizzativi, ma non garantisce certo la definizione di obiettivi settoriali sintetici e che possano essere monitorati in sede di controllo.

Per ottenere un buon risultato, senza perdere di vista le dimensioni dell’ente, la struttura organizzativa, la forza lavoro ( livello qualitativo e quantitativo) l’analisi va graduata identificando un'unità di rilevazione organizzativa, sufficientemente analitica da ricomprendervi tutte le attività che sono proprie dell'ente ma, al contempo, sufficientemente sintetica da consentire una lettura funzionale ai nostri scopi.

Data l’estrema varietà degli enti locali e la necessità di definire obiettivi sia in forma descrittiva che sul piano pratico risulta necessario articolare l’azione tesa al controllo dell’attività partendo dalla definizione dell'unità minima di rilevazione organizzativa e della programmazione: il "progetto".

Per progetto si deve intendere "un insieme di attività elementari sufficientemente ampie, finalizzate al raggiungimento di un obiettivo unitario"

Un secondo momento è costituito dalla definizione di un'unità di rilevazione organizzativa che costituisce l'aggregazione di più progetti: il "programma".

I progetti che costituiscono nel loro insieme un programma sono caratterizzati da una comune finalizzazione verso un obiettivo di ampia portata (esplicitato proprio nel programma); essi hanno carattere strumentale alla realizzazione del programma stesso.

Un progetto può costituire:

a) una fase del programma; ad esempio il programma di meccanizzazione dell’ufficio ragioneria e tributi etc….di un ente locale può venire scomposto in vari progetti correlati quali:;

• Valutazione giornaliera delle annotazioni degli impegni di spesa, reversali, mandati, richiesta di iscrizione a ruolo o richiesta di sgravi per i tributi, certificazioni, attestazioni e quant’altro serva
• Valutazione dei tempi necessari per la predisposizione del bilancio annuale, pluriennale e conto consuntivo senza errori di calcolo o trascrizione
• valutazione della sicurezza delle banche dati informatiche rispetto a quelle cartacee;
• costo del software e dell'hardware;
• formazione del personale all'utilizzo del software;

b) un elemento del programma non correlato agli altri secondo una sequenzialità logica. Il caso di specie potrebbe riscontrarsi ad esempio in un programma relativo al presidio delle problematiche degli anziani e dell’assistenza generica che può scomporsi in iniziative interconnesse e che vengono sviluppate parallelamente.

Fissati i punti per la strutturazione di un programmazione valida da rapportarsi alle dimensioni dell’ente si passa a considerare il sistema degli indicatori del controllo di gestione strumento necessario a fornire ai soggetti decisori, accanto ad alcuni indici da prendere come riferimento, elementi di analisi precisi , sulla base dei quali dare corso ad eventuali azioni correttive dei diversi servizi dell'ente.

Il piano esecutivo di gestione deve allo stato dei fatti rappresentare necessariamente , già in una sua prima applicazione, la sede naturale per una corretta collocazione logica degli indicatori del controllo.

Infatti, con l'introduzione del concetto di centro di responsabilità (inteso come momento organizzativo e gestionale al quale sono attribuiti da parte degli organi politici gli obiettivi di gestione, accanto alla dotazione organica ed alle responsabilità) risulta immediatamente evidente la necessità di associare ad esso e ai suoi obiettivi differenti tipologie di parametri di misurazione.

Con tali premesse, per giungere alla definizione di un modello di sistema di indicatori del controllo di gestione occorre:

1. Individuare le interrelazioni tra centri di responsabilità, programmi e progetti – Prendiamo come esempio un ente medio-piccolo con quattro centri responsabilità in base ai settori in esso costituiti. Diamo atto che i settori sono i seguenti :

L’ipotesi sopra prospettata che renderebbe più fluida l’attività dell’ente prende in considerazione lo sviluppo di un singolo programma per centro di responsabilità, suddiviso a sua volta in più progetti assegnati dal Responsabile del Settore ad altri dipendenti ( ipotesi di delega di funzioni art. 2 e 4 della Legge n. 241/90) . In tal caso l'organizzazione delle risorse umane e tecnologiche, nonché la responsabilità sul budget, avranno un unico soggetto di riferimento ( Responsabile di settore) . Nulla vieta, però, che in presenza di un buon soggetto coordinatore il programma possa essere unico ed i responsabili di settori tenuti a rispettarlo ognuno in relazione alle proprie competenze ( ipotesi Segretario Direttore Generale- Responsabile Unico del P.E.G., disegnato sulle potenzialità economico-finanziarie dell’Ente e sulla base degli indirizzi politici)

Ipotesi diversa e tipica di enti polvere è quella dove in presenza al massimo di due centri di responsabilità il programma generalmente è unico e vede il Segretario Comunale quale Responsabile di un Settore affiancato da una D o in mancanza da dipendenti di categoria B o C ( altro settore)

Nel primo caso con il Segretario Comunale Direttore Generale o eventualmente ( ipotesi riduttiva) nelle sue funzioni di indirizzo e coordinamento, lo stesso dovrà curare per un valido controllo di gestione gli strumenti necessari che con un po’ di attenzione e riflessione si possono estrarre dalla realtà in cui si lavora. Infatti basterà individuare i seguenti punti fermi, che a seconda della complessità dell’Ente di riferimento potranno essere ancora più dettagliati:

1) il processo di scelta degli indicatori (che dovrà coinvolgere tutti i referenti del programma);

2) la definizione delle procedure attraverso le quali effettuare il governo dei flussi informativi sia in entrata (dati di base) che in uscita (schede di reporting).

Gli indicatori di cui servirsi potrebbero essere i seguenti:

1. dimensione finanziaria;
2. dimensione economica
3. tecnologia
4. risorse umane

e) rispetto dei tempi tecnici dell’iter procedimentale, già stabiliti con il Regolamento per l’accesso agli atti amministrativi, mediante il quale ogni Amministrazione conformemente alla propria struttura ha predisposto delle schede in cui sono stati elencati tutti gli atti tipici degli enti locali con il termine entro cui deve intervenire la loro adozione.

Con riguardo alla dimensione finanziaria gli indicatori mettono in relazione le diverse fasi della gestione del bilancio al fine di trarne informazioni relativamente ad aspetti statistico/propositivi quali, ad esempio:

- la capacità previsionale: rapporto tra stanziamenti iniziali e stanziamenti assestati;

- la capacità di impegno: rapporto tra stanziamenti assestati e impegni di competenza;

- la capacità di spesa: rapporto tra impegni e pagamenti di competenza e tra residui passivi iniziali e pagamenti in conto residui;

Gli indicatori afferenti la dimensione economica si sostanziano nell’attribuire ai singoli centri i relativi costi di diretta imputazione nonché gli eventuali proventi di competenza, per giungere alla realizzazione di conti economici di centro.

L'utilizzo di indicatori di dimensione economica risulterà particolarmente significativo per i servizi a domanda individuale per i quali sarebbe così possibile esprimere un giudizio oggettivo sull'economicità del servizio. Si potrebbe cioè superare il limite informativo insito nella misurazione del grado di autocopertura finanziaria il quale, non considerando alcune voci economiche (ammortamenti, accantonamenti, ecc.), risulta comunque poco significativo per esprimere giudizi di economicità;Gli indicatori tecnologici servono a mettere in relazione la dotazione informatica con il personale assegnato al servizio.

Tali indicatori forniscono solamente un parametro di tipo quantitativo rispetto alle potenzialità tecnologiche del servizio; risulta quindi evidente che dovranno essere integrati con rilevazioni sulla qualità e l'adeguatezza del patrimonio tecnologico in relazione agli obiettivi assegnati;

Gli indicatori di potenzialità in termini di risorse umane. Si possono identificare due tipologie di indicatori:

a) rapporto tra in pianta organica di diritto/pianta organica di fatto;

b) tasso di assenteismo delle risorse umane assegnate al servizio ;

c) dedizione al lavoro e volontà di migliorarsi da parte dei dipendenti.

Per quello che attiene l’ultimo indicatore, forse il più generico nel suo complesso, ma il più analitico nell’ambito dei singoli procedimenti in esso descritti ( intero iter procedimentale con scadenze di tempo ben definite) basterebbe già il rispetto di questo indice rilevatore da rapportare con la produzione dei singoli atti in base alle richieste nonché in funzione alla pianta organica, per dare corso ad una prima verifica che potrebbe essere quella del rispetto dei tempi che l’amministrazione si è assegnata ( buon andamento dell’attività amministrativa)

L’ultimo aspetto deve essere volta per volta messo in relazione con gli altri indicatori per favorire una continua verifica della "economicità" dell’attività amministrativa.

Qualora dalla concreta interrelazione degli indicatori sopra riportati il risultato non dovesse essere soddisfacente, il Direttore Generale (o Il Segretario Comunale, qualora investito di tali poteri) potrebbe operare dei correttivi in corsa o ridisegnando alcune voci del P.E.G.(sia entrate che uscite) o dando corso ai dei provvedimenti di mobilità interna del personale ridistribuendo lo stesso in settori che soffrono maggiormente o, consigliando, agli Amministratori la convenzione di alcuni servizi per un risparmio tangibile di gestione.

Solo per un istante fermiamoci per un attimo a valutare quale importanza abbia l’intera attività di verifica. E’ un insieme di dati che servono a monitorare lo stato dei programmi e che, nel suo complesso, renderebbe più snello il lavoro del Nucleo di Valutazione, la cui Presidenza sarebbe di diritto rimessa al Direttore generale affiancato da esperti nel ramo, nonché eleverebbe l’attività di controllo interno da una statistica valutazione dei dati ad un potenziale correttore in grado di equilibrare i vari settori, coordinarli e condurli alla fine dell’anno al raggiungimento degli obiettivi.

Di diversa soluzione il caso degli enti polvere. La presenza di uno o al massimo di due centri di responsabilità crea una serie di problemi di non semplice soluzione anche alla luce del D.lgs.vo n. 286/99, il quale, sia pur velatamente, pone la necessità per gli Enti Locali dell’adozione di un P.E.G.

Ed i problemi sorgono immediatamente. Infatti, nei comuni polvere il cozzo immediato lo si ha con la struttura a disposizione. Infatti le professionalità non adeguate, il costo delle stesse così come riportato all’interno del contratto nazionale di categoria, spingono gli organi politici ad individuare quale responsabile spesso e volentieri il Segretario Comunale il quale verrebbe restituito all’attività quotidiana dei vari uffici assegantigli.

Le considerazioni che sorgono spontanee sono le seguenti. Innanzitutto, gli enti più piccoli avranno difficoltà sensibili nel dare corso ad una piena attuazione delle forme di verifica della gestione.

Il Segretario Comunale dovrebbe essere il controllore della sua stessa attività e nel contempo verificare lo stato di attuazione dei programmi dell’altro eventuale responsabile presente all’interno della struttura.

Conseguenze negative di tale situazione un monitoraggio parziale e difficilmente proiettabile nel futuro per eventuali correttivi.

Spesso allo stesso Segretario Comunale vengono, in mancanza di adeguate professionalità, richieste collaborazioni professionali che esulano dalle proprie competenze ma tutto ciò deriva da un dettato normativo imperfetto in cui lo stesso Segretario rappresenta una norma di salvaguardia dell’attività amministrativa, individuano nel professionista la panacea alle difficoltà di organico del Comune.

Gli amministratori devono cominciare a comprendere l’importanza della riqualificazione del personale, della trasformazione degli apicali di area o della convenzione di alcuni uffici e servizi volgendo lo sguardo ad altre realtà simili ove trovare in base ad esigenze comuni personale in grado di poter dare corso ai programmi dell’Amministrazione.

Tutto ciò servirà a garantire economicità e rapidità all’azione amministrativa. Le risorse umane rappresentano il momento più importante per la realizzazione dei programmi ed il modello aziendale che si vuol assorbire all’interno della realtà degli Enti locali ha alcune pecche latenti : il manager non potrà mai scegliersi la squadra e gli enti, in presenza di personale non ritenuto idoneo, non hanno la possibilità di sostituirlo o garantire al manager validi professionisti.

Comunque il controllo di gestione, il controllo interno, ma soprattutto quello strategico rappresentano degli argomenti sui quali è necessario aprire un confronto serrato e continuo, in quanto è innegabile che gli Enti Locali si avvicinano a grandi passi verso una strutturazione di vera e propria azienda.

Alla fine gli Amministratori dovranno comprendere che è importantissimo fissare obiettivi finanziabili e raggiungibili, ma soprattutto (sic!) cambiare la mentalità dei responsabili che dovranno vedere nei programmi il loro "target"da raggiungere.