L’ art. 30 della legge n. 142/90 dice che gli organi del comune sono: il consiglio, la giunta ed il sindaco.

Sembrerebbe, quindi, che il presidente del consiglio non possa essere incluso tra gli organi comunali.

Io non sono d’accordo perché, dopo la legge n. 81/1993 e, soprattutto, dopo la legge n. 265/1999, tale figura entra, a pieno titolo, nel novero degli organi comunali.

Cercherò di dimostrare con argomenti validi perché sono pervenuto a tale conclusione .

Innanzitutto bisogna stabilire qual è il significato della parola "organo".

Nel lessico proprio della dottrina pubblicistica il termine "organo" rileva sotto il doppio profilo di centro di imputazione di un potere o di una competenza e come elemento costitutivo di un ente.

Per quanto riguarda il primo profilo, Sandulli (nel suo "Manuale di diritto amministrativo", pag. 164) così si esprime:

"Di regola, peraltro, ciascun ente pubblico ha una propria organizzazione, in seno alla quale le sue attribuzioni vengono ripartite tra una molteplicità di centri, caratterizzati quindi dalla rispettiva competenza e perciò definibili appunto come centri di competenza".

Per quanto riguarda il secondo profilo (elemento costitutivo dell’ente), sempre il Sandulli, proseguendo la sua dissertazione (alla stessa pagina del manuale sopra citato), afferma quanto segue:

"Questi centri – che, di volta in volta, possono essere uno o più – sono gli organi dell’ente, cioè le componenti del suo (più o meno complesso) organismo, che l’ordinamento qualifica a porre in essere atti giuridici per conto dell’ente".

"Agli organi sono assegnate e preposte persone fisiche (gli agenti), e gli atti che queste pongono in essere entro la sfera di attribuzione dell'ente vengono imputati a quest’ultimo. Le persone fisiche cui si è accennato sono i titolari dell’organo, ovvero sostituti di questi. Di volta in volta, la competenza deve essere esercitata da un solo individuo o da una pluralità di individui operanti congiuntamente e unitariamente. Nel primo caso l’organo è individuale, nel secondo è collegiale".

" A quanto si è detto inerisce che, rispetto all’ente, l’organo non rappresenta un’entità distinta, ma semplicemente una parte costitutiva".

Fin qui Sandulli

A questo punto, allora, sarà sufficiente dimostrare che il presidente del consiglio istituzionalmente è una parte costitutiva dell’ente e che è anche un centro di competenza, per poter concludere che è un organo dell’ente stesso.

La legge 142/90, originariamente, ignorava completamente la figura del presidente del consiglio.

Essa è stata introdotta dalla legge n. 81/93 (limitatamente, però, ai soli comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti) e, comunque, essa non era obbligatoria in quanto era rimessa allo statuto la decisione concreta di prevedere o non tale figura.

Quindi, teoricamente, poteva accadere anche che nessun comune in Italia introducesse nel proprio ordinamento il presidente del consiglio.

Nonostante questo, la stessa legge n. 81/93 già qualificava implicitamente tale figura come organo (anche se essa, ripeto, non era obbligatoria).

Infatti l’art. 14 della suddetta legge attribuiva (e tuttora attribuisce) al presidente del consiglio il compito di convocare il consiglio stesso e, poiché l’articolo sopra citato è allocato nel CAPO II della medesima legge , capo che è intitolato "competenze degli ORGANI comunali e provinciali", si deve concludere che il legislatore ha attribuito implicitamente al presidente del consiglio la qualifica di ORGANO.

Recentemente, poi, la legge n. 265/1999 ha tagliato la testa al toro, istituendo ex lege (art. 11 co. 3), nelle provincie e nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, la figura del presidente del consiglio ed elencando una serie di competenze che vengono attribuite ad essa.

Tale figura, quindi, essendo ora istituzionalmente una parte costitutiva dell’ente (perché obbligatoria per legge) e, contemporaneamente, anche un centro di competenza ha tutti i crismi (indicati dal Sandulli) per poter essere qualificata organo.

A tale conclusione perviene anche l’ ANCI.

Essa, infatti, aveva ricevuto in data 18/07/2000 il seguente quesito:

"E’ legittimo inserire, in fase di revisione dello Statuto, la figura del Presidente del consiglio fra gli Organi Istituzionali del Comune pur non essendo tale previsione contemplata dall’art. 30 della L. 142/90?"

La risposta è stata lapidaria e cristallina, per cui la riporto integralmente qui di seguito:

"Al di là di quanto previsto dalla norma di cui all’art. 30 della legge 142/90, che non deve, comunque, essere considerata come contenente una elencazione tassativa ed esaustiva, nel lessico proprio della dottrina pubblicistica il termine organo rileva sotto il doppio profilo di centro di imputazione di un potere o competenza e come elemento costitutivo di un ente.

L’art. 11, c. 3, della legge 265 del 1999 ha introdotto il comma 3 bis all’articolo 31 della legge 142 del 1990, prevedendo che i consigli provinciali e i consigli comunali dei comuni con popolazione superiore a quindicimila abitanti sono presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta del Consiglio.

Nei comuni con popolazione sino a quindicimila abitanti lo statuto può prevedere la figura del presidente del Consiglio.

Al Presidente del Consiglio sono attribuiti, tra gli altri, poteri di convocazione e direzione dei lavori e delle attività del Consiglio (art. 31, c. 3 bis, legge 142/90) nonché doveri di assicurare "una adeguata e preventiva informazione ai gruppi consiliari e ai singoli consiglieri su questioni sottoposte al consiglio" (art. 31, c. 7 – ter, L. 142/90 come introdotto dall’art. 11, c. 6, legge 265/99).

Da queste disposizioni deriva che il Presidente del Consiglio nei comuni con popolazione superiore ai quindicimila abitanti è un organo obbligatorio, in quelli con popolazione inferiore può diventarlo per esplicita previsione statuaria".

Prima di concludere vorrei fare un’altra osservazione sulle competenze del presidente del consiglio.

La legge n. 265/99 ha istituzionalizzato l’autonomia funzionale del consiglio, affermando che esso è dotato di autonomia funzionale e organizzativa ed, inoltre, ha demandato al regolamento la disciplina delle modalità di assegnazione ai consigli stessi di servizi, attrezzature e risorse finanziarie, nonché la disciplina delle modalità di gestione delle risorse attribuite per il proprio funzionamento (inoltre, i comuni con popolazione superiore a i 15.000 abitanti possono prevedere strutture apposite per il funzionamento dei consigli).

La gestione di queste risorse, naturalmente, spetta ai dirigenti per il principio secondo cui i poteri di indirizzo e di controllo spettano agli organi elettivi, mentre la gestione amministrativa rientra nelle competenze dei dirigenti stessi.

Per quanto riguarda, invece, l’organo elettivo al quale spettano i poteri di indirizzo e di controllo in materia di gestione delle risorse per il funzionamento del consiglio, ritengo, nel silenzio della legge, che esso sia da individuare nel suo presidente, in quanto sarebbe contrario allo spirito della legge attribuire tale potere al sindaco (o, peggio, agli assessori), considerato che la L. n. 265/99 ha esaltato il ruolo del Consiglio comunale(che ora può essere considerato come un piccolo Parlamento) ed ha stabilito dei nuovi equilibri tra gli organi politici.

Il problema, naturalmente, dovrà essere affrontato e risolto in sede regolamentare, prevedendo la possibilità per il presidente del consiglio di impartire direttive in questa materia.

Concludo ribadendo che la legge n. 265/99 ha stabilito dei nuovi equilibri tra gli organi politici.

Ma chi è il garante di questi nuovi equilibri?

Io ritengo che tale ruolo spetti (in primis) al segretario comunale, il quale risponde della conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti (art. 17, comma 68, della legge n. 127/1997).

In parole povere, il segretario dovrebbe svolgere ( a livello locale) il ruolo che svolge la Corte costituzionale nei confronti dei massimi organi dello Stato, garantendo che ognuno rispetti i limiti fissati dalla legge alle proprie attribuzioni (principio della separazione dei poteri) e risolvendo gli eventuali conflitti di competenza tra i vari poteri.

GIUSEPPE PERNICE

Segretario del Comune di Montevarchi