OSSERVAZIONI SUL NUOVO TESTO UNICO SULL’ORDINAMENTO DEGLI ENTI LOCALI

Il TU sull’ordinamento degli Enti Locali approvato con DPR n. del è un complesso organico di leggi che, abrogando totalmente o parzialmente alcune leggi emesse in dieci anni d’intense e continue riforme, iniziate nel 1990 con la legge 142 (vedi leggi 81/93, 127/97, 191/98, 265/99 e D. Lgs. 77/95), tende a valorizzare in particolar modo l’autonomia locale, specialmente quella statutaria e regolamentare.

Premesso che esso contiene i principi e le disposizioni in materia di ordinamento degli Enti Locali, l’art. 6 ribadisce un principio già sancito dalla legge 265/99, cioè il potere statutario di stabilire le norme locali "nell’ambito dei principi fissati dal presente Testo Unico". Tra questi principi, che costituiscono un limite inderogabile per l’autonomia statutaria e regolamentare, vi sono quelli del titolo IV (organizzazione e personale) cap. II, relativo ai segretari comunali e provinciali.

Tali principi, dall’art. 97 all’art. 106, non si differenziano molto dalla legge 127/97 (come poi interpretata autenticamente con D.L. n. 8/99 convertito nella legge n. 75/99), anzi ne costituiscono quasi una completa trasposizione, salvo le modifiche resesi necessarie in seguito ai dubbi interpretativi su alcune norme della stessa.

Questo commento mi è sorto spontaneo per qualche considerazione su alcuni articoli del TU riguardanti la categoria dei segretari comunali e provinciali, soprattutto gli articoli 97 (ruolo e funzioni), 99 (nomina) e 100 (revoca).

Nell’articolo 97 sono state eliminate le parole "dirigente o funzionario pubblico" del comma 67 dell’art. 17 della legge 127/97, al fine di evitare giudizi di incostituzionalità tra il principio di "pubblico dipendente" e la procedura dello spoils – system relativa alla nomina del segretario comunale e provinciale e soprattutto alla cessazione automatica del rapporto di servizio dello stesso alla fine del mandato del sindaco o del presidente della provincia; ciò sembra evidenziare la specificità ed autonomia del profilo professionale di tale figura secondo l’indirizzo del Ministero della Funzione Pubblica già espresso nelle recenti circolari, in considerazione della posizione sovraordinata del segretario rispetto alla struttura burocratica dirigenziale o apicale dell’ente.

Modificando la previsione dell’art. 17, comma 67, della L. 127/97, il nuovo Testo Unico, in linea con la direttiva rivolta all’Aran dal Governo, chiarisce che il segretario non è né un funzionario né un dirigente pubblico, ma costituisce una figura professionale dotata di specifiche competenze, posta alle dipendenze dell’Agenzia ed iscritto all’albo gestito dalla stessa. Alcuni primi commenti al T.U. apparsi sulla stampa nazionale hanno sottolineato la peculiarità della natura professionale attribuita dal T.U. alla categoria dei segretari comunali e provinciali, evidenziando la completa trasformazione dello status, dovuta all’eliminazione della distinzione della categoria tra funzionari e dirigenti, in quanto il segretario è posto, quale coordinatore, al di sopra dei dipendenti dirigenti o apicali.

Rimanendo il rapporto di dipendenza dall’Agenzia autonoma, il segretario comunale e provinciale in tanto ha un rapporto di lavoro in quanto è iscritto all’albo dei segretari comunali e provinciali ed è dipendente dell’agenzia avente personalità giuridica di diritto pubblico. Mancando questo presupposto non potrebbe egli esercitare le funzioni di segretario comunale o provinciale né potrebbe essere nominato dal sindaco o dal presidente della provincia, con cui si instaura poi un rapporto di servizio.

Qualificando "dipendente" il rapporto di lavoro o d’impiego del segretario con l’Agenzia autonoma, è evidente che non siamo di fronte ad un professionista, non fosse altro per il termine letteralmente usato, nonché per il senso logico della parola "dipendente" connessa al segretario, che non può non rientrare nel settore del lavoro dipendente e dei relativi diritti e doveri. Non si comprende pertanto il commento dell’Ancitel al nuovo testo Unico degli enti locali, allorché sostiene che "per quanto riguarda i segretari comunali il Testo Unico, accogliendo le osservazioni del Consiglio di Stato, sancisce con chiarezza che i segretari non sono da considerare né dirigenti né funzionari pubblici, bensì una specifica categoria professionale, che svolge compiti previsti per legge, come diretti collaboratori del sindaco e del presidente della provincia". Ciò tra l’altro era stato già ribadito dalla deliberazione dell’Agenzia nazionale n. 28 del 3.2.2000 che, aderendo sostanzialmente al parere del Dipartimento della Funzione Pubblica e alla nota dell’Aran prot. 6543 del 16.9.1999, ha creato la nuova figura giuridica di "professionista pubblico", da attribuire al segretario comunale e provinciale che oltre alla constatazione di non essere più statale, non è nemmeno né funzionario né dirigente. Quindi, come di dice volgarmente, non è né carne né pesce; l’Agenzia nazionale dei segretari ha in neretto evidenziato che "nessun segretario è o dovrebbe essere assimilato ai dirigenti degli enti locali, che sono soggetti diversi e distinti dal segretario, il quale rispetto ad essi è chiamato a svolgere funzioni di sovraintendenza e di coordinamento, che implica una condizione di non omogeneità, bensì di alterità". Ciò farebbe supporre la conclusione che si è di fronte ad un superdirigente, che coordina e sovraintende i dirigenti così da desumerne il riconoscimento della dirigenza per tutti i segretari. Invece no, in quanto l’Agenzia costruisce una qualifica nuova, rivoluzionaria e quasi fantascientifica, quale quella del professionista pubblico. Tra l’altro la stessa Agenzia è convinta di quanto sostiene, argomentando testualmente, nella deliberazione n. 28 del 3.2.2000 che "non a caso per i segretari è prevista, nell’ambito del comparto enti locali, una dimensione contrattuale distinta e separata non solo dal contratto per la generalità dei dipendenti, ma anche dal contratto per l’area dirigenziale: cosa che risulterebbe incomprensibile laddove il segretario dovesse essere assimilato. In tutto o in parte, ai dirigenti locali". Ed io sono d’accordo su tali argomentazioni, perché in realtà noi segretari siamo superdirigenti, in quanto sovraintendiamo e coordiniamo i dirigenti o i dipendenti comunali apicali, secondo la tipologia degli enti locali. Quindi è vero, non siamo né funzionari né dirigenti, ma coordinatori degli stessi, quindi superdirigenti, direttori, appellateci come volete, ma siamo distinti e separati da coloro che coordiniamo. Allora perché non si addiviene al contratto nazionale collettivo, riconoscendo tale ruolo di superdirigente alla nostra categoria?! Anche se la stessa Agenzia richiama l’art. 45 comma 3 del nuovo testo del D. Lgs. 29/93, il quale nell’ultimo periodo afferma che "per le figure professionali, che in posizione di elevata responsabilità svolgono compiti di direzione o che comportano l’iscrizione ad albi oppure tecnico scientifici e di ricerca, sono stabilite discipline distinte nell’ambito dei contratti collettivi di comparto" e riconosce "che tale ipotesi normativa sembra attanagliarsi perfettamente all’identikit dei segretari riformati", la deliberazione n. 28 del 3.2.2000 conclude che "si dovrebbe chiedere alle parti negoziali di esercitare un po’ di coraggio e fantasia, costruendo un regime contrattuale per i segretari professionisti, parallelo a quello dei dirigenti locali, senza confusioni e sovrapposizioni". Mi meraviglia il finale di tale deliberazione dell’Agenzia nazionale, allorché si contraddice affermando che la categoria dei segretari comunali e provinciali debba acquisire la consapevolezza del fatto che "i professionisti pubblici (e quindi anche i segretari, se ricompresi in questi ultimi) non sono meglio o peggio dei dirigenti, non stanno rispetto ad essi sopra o sotto sul piano normativo e retributivo, ma sono una realtà qualitativamente distinta e separata, che va disciplinata e valutata come tale".

Ciò detto, è sul concetto di qualità del ruolo della figura del segretario comunale che bisogna discutere e non su quello del professionista. Se il segretario per legge (art. 17 comma 68 L. 127/97, riconfermato pari pari dal nuovo T.U.) "sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina le attività" mi pare che il legislatore, già dal 1997 lo abbia collocato in una posizione più alta rispetto a quella dei dirigenti; altrimenti ci avrebbe inclusi nel contratto nazionale collettivo della dirigenza, magari con un’indennità aggiuntiva di coordinamento e sovrintendenza. Quindi per me sarebbe inutile ed arcaica la distinzione fra dirigenti e funzionari, che giustamente è stata eliminata dal nuovo T.U. sull’ordinamento degli enti locali. Tale eliminazione non mi preoccuperebbe più di tanto se nel nuovo contratto nazionale collettivo della categoria dei segretari fosse scritto "professionista pubblico superdirigente". Ma purtroppo non sarà così perché l’intenzione del Dipartimento della Funzione Pubblica è diversa, è quella di creare una nuova figura tipica o meglio di tipo professionale, dipendente dal politico sia sotto forma di Agenzia autonoma, sia sotto le vesti di sindaco e presidente della provincia. Mi viene in mente un libro di Leonardo Sciascia intitolato "A ciascuno il suo": io ribadisco a proposito della categoria dei segretari rispetto a quella dei dirigenti il pensiero "A ciascuno il suo mestiere".

Il legislatore infatti, pur eliminando la distinzione tra dirigente e funzionario, non ha attribuito a tutti i segretari la qualifica di dirigente unico, affermando all’art. 97 al primo comma che "Il Comune e la provincia hanno un segretario titolare dipendente dall’Agenzia autonoma per la gestione dei segretari comunali e provinciali" ed all’ultimo comma che "il rapporto di lavoro dei segretari comunali e provinciali è disciplinato dai contratti collettivo ai sensi del secreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29 e successive modificazioni e integrazioni". A tal proposito l’articolo pubblicato su ItaliaOggi del 13 settembre 2000 intitolato "Mentre gli ex prefetti diventano dirigenti, ai segretari comunali niente qualifiche carriere" e firmato dal dr. Aldo Finati, presidente del T.A.R. Calabria, sembra catastrofico, nel senso che l’art. 97 del nuovo T.U. "ha definitivamente cancellato per i segretari le qualifiche di funzionario e dirigente, e ha eliminato ogni possibilità di carriera o forma di progressione, rinviando al contratto di prossima stipulazione, nel testo diffuso l11 luglio dall’ARAN, che non ne prevede alcuna".

Riporto ancora testualmente l’articolo per la sua drammaticità "Manca ancora qualche piccolo aggiustamento per la definitiva giubilazione del segretario, ma a questo provvederà il nuovo regolamento in fase di preparazione e approvazione. Cosicché mentre, nel decorso luglio, ai segretari era dato discutere e pensare all’estensione per l’intera categoria della qualifica di dirigente, questa veniva soppressa per tutti, anche per quelli che l’avevano già conseguita. Si è trattato forse per i segretari di un sogno di mezza estate, conclusosi con un brusco e amaro risveglio".

Scusate la lunga citazione, ma mi sto appena riprendendo dal sogno e guardo la cruda realtà, tanto più che ho appreso dallo stesso articolo che il d. Lgs. 19.5.2000 n. 139 ha attribuito al personale dell’ex carriera direttiva prefettizia la qualifica dirigenziale, con un sostanziale aumento economico connesso alla prospettiva di un a fulminante carriera. Ora non voglio far paragoni sul ruolo, le funzioni e le responsabilità delle due categorie di personale, entrambi appartenenti all’ex carriera direttiva del Ministero dell’Interno, ma mi pare ovvio che, se è così come scrive il dr. Finati, il legislatore ha usato due pesi e due misure, riservando alla categoria prefettizia una favolosa carriera con relativo adeguamento della retribuzione e prevedendo invece per quella dei segretari comunali e provinciali, oltre che la perdita dello status di dipendente statale del Ministero dell’Interno (da noi non voluta né prospettata), anche l’abolizione di ogni qualifica già posseduta di funzionario o di dirigente, a parte l’ormai possibile conseguenza dell’instabilità del rapporto di lavoro con probabilità di perdita del posto. Tutto ciò per divenire un professionista atipico, ma tanto atipico da essere preso in giro.