L’ordinanza è su www.giust.it

ITALIA OGGI – 17.10.00

Pubblica amministrazione

Un’ordinanza del TAR Lazio solleva la questione di incostituzionalità della riforma Bassanini

Sotto accusa il modo di conferire gli incarichi dirigenziali

Il sistema dello spoil system all'italiana va alla prova della legittimità costituzionale.

Il Tar Lazio, con ordinanza in data 19 luglio 2000 della sezione I (pubblicata sulla rivista Giust.it, in www.giust.it), ha infatti ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale relativa alle modalità di conferimento degli incarichi dirigenziali generali, così come regolamentati ai sensi degli articoli 11, comma 4, lettera a), secondo periodo, della legge 59/1999, e degli articoli 15, comma 1, 19, 21, 23 e 24 del dlgs 29/1993 e successive modificazioni e integrazioni.

La riforma del sistema delle nomine dei dirigenti generali, avviata nel `97 dalle riforme Bassanini, in sostanza, secondo il Tar Lazio suscita il legittimo dubbio di violare i principi stabiliti dagli articoli 3, 97 e 98 della Costituzione.

La sentenza della Consulta potrebbe far crollare il castello, che anche nel sistema degli enti locali, in particolare con riferimento ai segretari comunali, ha consentito fulminanti carriere e revoche ad nutum, in base all'applicazione del principio fiduciario delle nomine, sospettato di incostituzionalità dal Tar Lazio.

Ovviamente l’ordinanza non implica nessuna anticipazione di un giudizio che è di esclusiva spettanza della Consulta. Tuttavia, l’ordinanza del Tar Lazio è una vera e propria severissima requisitoria contro il sistema delle nomine dirigenziali, così come è stato congegnato nell'ultimo triennio di riforme.

L'ordinanza toglie il velo a uno dei principali difetti di queste riforme: essere state concepite e attuate nel corso di un tentativo di riforma della Costituzione, quale quello avviato con la Bicamerale, che tuttavia non è andato in porto. Così che ci si ritrova, oggi, con un modello di impiego pubblico che appare disallineato con i principi fondamentali dettati in materia dalla Costituzione.

In particolare, a forte rischio di violazione, secondo l’ordinanza del Tar, è il principio di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione. Lo spoil system strisciante che pure da qualche tempo opera nell'ambito delle amministrazioni pubbliche, nonostante più volte il ministro Bassanini lo abbia negato, comporta il problema di assoggettare l'acquisizione e la conservazione degli incarichi dirigenziali non alla professionalità tecnica del dirigente e alla sua capacità di ottenere obiettivi gestionali nel rispetto delle leggi ma "al gradimento del vertice politico dell'amministrazione".

Il Tar Lazio rileva che il quadro normativo attuale pare "esporre l’esercizio della funzione dirigenziale a un pesante condizionamento, con grave pregiudizio dei menzionati principi", ovvero dell'imparzialità dell’azione amministrativa, da garantire attraverso l’operato di funzionari posti al servizio esclusivo della nazione.

Il Tar richiama alla memoria alcuni precetti: i pubblici funzionari hanno sì il dovere di gestire nel rispetto degli obiettivi e delle direttive politiche, ma debbono comunque rispettare il principio della legalità dell'attività amministrativa, che resta un valore costituzionale imprescindibile.

Allora, l’introduzione, con le riforme Bassanini di elementi quali la durata a tempo determinato degli incarichi dirigenziali, la revocabilità degli incarichi, la genericità della definizione dei comportamenti che possano determinare la responsabilità dirigenziale, rendono possibile esercitare sui dirigenti medesimi forti pressioni da parte degli organi politici, affinché il dirigente "segua comportamenti idonei a garantirgli il gradimento dell'organo politico, da cui dipende per la qualità del lavoro, la carriera, la retribuzione".

Né, secondo il, Tar, il sistema garantisce efficaci sistemi di verifica oggettiva delle capacità dei dirigenti, in quanto la valutazione delle loro prestazioni "è effettuata sulla base degli elementi forniti dai servizi di controllo interno, che sono definiti uffici di diretta collaborazione del ministro (dlgs 30 luglio 1999 n. 286, art. 6), tradizionalmente scelti in base a rapporto fiduciario".

Mancherebbe, quindi, la necessaria terzietà dell'organo di controllo rispetto al vertice politico.

L'ordinanza non si ferma qui. E propone un altro pesante rilievo alla riforma: ovvero la contraddizione interna di un sistema che da un lato assume tra i suoi principi fondamentali la separazione tra le funzioni di indirizzo e controllo, spettanti agli organi politici, e gestionale, di pertinenza dei dirigenti.

Un sistema di questo genere postula che il dirigente sia in condizioni di operare scelte gestionali proprie, appartenenti unicamente alla sua sfera di discrezionalità gestionale, sia pure nel rispetto degli indirizzi politici. Solo in tal modo, del resto, sarebbe possibile ricollegare la gestione alla responsabilità dirigenziale.

L'ordinanza, però, denuncia che un regime della dirigenza "eccessivamente orientato verso rapporti di ufficio, costituiti su base fiduciaria", può produrre l’esito di un'attività gestionale troppo influenzata dalle preoccupazioni politiche, sicché non si avrebbe più una posizione di indipendenza tale da consentire al dirigente di rendere il suo operato al servizio della nazione e non di questo o quel soggetto politico temporaneamente al potere.

La fiduciarietà, l'incarico intuitu personae, quindi, condurrebbe alla contraddizione del principio fondamentale della separazione, alla base della riforma, in quanto "tradisce la scelta del principio della separazione tra politica e amministrazione, avviandosi sulla via della commistione impropria dei ruoli e delle responsabilità".