IL GIUDICE

- a scioglimento della riserva;

- letti gli atti del procedimento n. 529/99 proposto da Salerno Antonino (procuratore: Avv. L. Piccione) nei confronti del Comune di Monterosso Almo (procuratore: Avv. C. Ruta) e dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali;

OSSERVA

Con ricorso ex art. 700 c.p.c. depositato in data 23.09.1999, Salerno Antonino, segretario del Comune di Monterosso Almo fino al 20.08.1999, data in cui gli era stata comunicata la deliberazione della giunta municipale avente ad oggetto la revoca dalla titolarità della segreteria, chiedeva di ordinare al Comune convenuto e al suo Sindaco, in via d' urgenza, la sua reintegra nelle dette funzioni di segretario comunale.

Con memoria depositata in data 18.10.1999, si costituiva in giudizio il Comune di Monterosso Almo, il quale, in via preliminare, eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva, nonché‚ l'improcedibilità della domanda poiché‚ non preceduta dal tentativo obbligatorio di conciliazione ai sensi dell'art. 5 L. 108/1990 e dell'art. 69 bis D. Lgs. n. 29/1993, e, nel merito, chiedeva il rigetto del ricorso per insussistenza del fumus boni juris e del periculum in mora.

Nel corso della presente fase cautelare veniva disposta l'integrazione del contraddittorio nei confronti dell'Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, che, pur citata in giudizio, non si costituiva;

venivano, poi, sentiti il ricorrente, il vice sindaco pro tempore e tre sommari informatori. All'udienza del 01.02.2000, il giudice si riservava di decidere, assegnando alle parti termine fino al 15.02-2000 per il deposito di note difensive.

In primo luogo, deve essere dichiarata la contumacia della Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali la quale, pur ritualmente citata in giudizio, non si è costituita.

Inoltre, in via preliminare, occorre osservare che è infondata l’eccezione di improcedibilità della domanda sollevata da parte resistente.

Infatti, l'art. 412 bis ult. comma c.p.c. consente di agire in giudizio in via cautelare, nel caso di controversie di lavoro e di pubblico impiego senza dover previamente esperire il tentativo di conciliazione, obbligatorio, viceversa, nel caso in cui si adisce il giudice in sede di cognizione ordinaria.

Né varrebbe rilevare che il detto tentativo non debba essere espletato, ma, comunque, richiesto, in quanto non solo tale osservazione contrasterebbe con la ratio normativa volta ad una rapida definizione delle istanze aventi natura cautelare, ma, per di più, l'art. 669 octies c.p.c., così come modificato dall'art. 19, comma 18, D.Lgs. n. 387/1998, in relazione alle controversie individuali relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, prevedendo la possibilità che il termine entro il quale deve essere iniziata la causa di merito, nell'eventualità di accoglimento dei ricorso in sede cautelare, decorra dopo trenta giorni, e ciò in caso di mancata presentazione della richiesta di espletamento del tentativo di conciliazione, evidenzia come questa possa anche non essere avanzata prima di adire il giudice in sede cautelare.

Peraltro, quand'anche si ritenesse applicabile la L. n. 108/1990 (ma il caso di specie, come si vedrà, risulta disciplinato da apposita normativa), in ogni caso, non può non rilevarsi come le modificazioni apportate al codice di rito nel corso del 1998, comunque, abbiano inciso anche sulla detta disciplina, non foss’altro per essere successive alla medesima.

Parimenti, è infondata l'eccezione, sollevata sempre da parte resistente. in ordine al suo difetto di legittimazione passiva nel presente giudizio.

Infatti, l'art. 17 comma 70 L. n. 127 del 1997 - applicabile alla regione siciliana, al pari delle altre disposizioni di tale legge relative ai segretari comunali, in quanto, sebbene non espressamente richiamate dalla L.R, n. 23 del 1998 né da altra legislazione regionale (art. 17 comma 84 L. n. 127/1997), tuttavia, sono sostanzialmente ripetute nel loro dettato normativo dai D.P.R. n. 465 del 1997, che trova applicazione nella regione su indicata anche in considerazione del fatto che l’art. 35 ha espressamente abrogato il D. Lgs. Lgt. n. 123 del 1946, il quale legittimava la detta regione ad operare limitatamente nel settore de quo, né dalle medesime disposizioni emergono norme in contrasto con lo statuto siciliano (art. 17 comma 13 L. cit.) - prevede che sia il sindaco a nominare il segretario comunale, che dipende funzionalmente dal capo del amministrazione, scegliendolo tra gli iscritti all’albo di cui al comma 75.

Alla gestione del detto albo nazionale dei segretari comunali e provinciali provvede una apposita Agenzia autonoma, avente personalità giuridica di diritto pubblico (art. 17 commi 75 e 76 L.cit.).

L'accesso in carriera avviene per concorso, il superamento del quale dà diritto allo svolgimento di un corso presso la Scuola superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione locale ovvero presso la sezione autonoma della Scuola superiore dell'amministrazione dell’interno (art. 17 comma 77 L. cit. e 13 D.P.R. n. 465/1997), e la successiva abilitazione da queste rilasciata dà diritto all'iscrizione all'albo.

Orbene, come è dato evincersi anche da quanto disposto dall'art. 17 comma 72 L. cit, e dagli artt. 15 e 17 D.P.R. cit. (vedasi, in particolare, il potere disciplinare di cui sono titolari i consigli di amministrazione delle sezioni regionali della Agenzia e la possibilità da parte di quest'ultima di collocare altrimenti il segretario di cui sia stata chiesta la sostituzione ovvero di disporne l'impiego nello svolgimento delle attività della Agenzia medesima o in quella di consulenza nel caso di sua non conferma o revoca), esiste un rapporto d'impiego formale tra il segretario comunale e l'Agenzia che gestisce il relativo albo.

D'altro canto, però, esiste anche un rapporto di dipendenza funzionale tra il sindaco e, per esso, tra il comune presso cui il segretario presta servizio e quest’ultimo.

Ciò si evince non solo dal chiaro dettato normativo di cui all'art. 17 comma 70 cit. e all'art. 15 D.P.R. cit. ma anche dalla durata del rapporto tra l'ente locale e il segretario (corrispondente a quella del mandato del sindaco), dalla necessità della sua conferma (che è tacita se non interviene entro i termini di cui al citato comma 70), nonché dalla facoltà di revoca dello stesso per (gravi) violazioni dei doveri d'ufficio (art. 17 comma 71 L. cit. e art. 15 comma 5 D.P.R. cit.).

Ne consegue che il comune convenuto ha senz'altro legittimazione passiva, e ciò, non solo perchè il provvedimento di revoca di cui si lamenta l'illegittimità è stato adottato dal sindaco, previa deliberazione conforme della giunta municipale del detto comune, ma anche perché‚ da quanto sopra evidenziato (in relazione alla nomina, conferma e revoca), si evince la necessità che sussista un rapporto fiduciario tra il sindaco e il segretario comunale, come, peraltro, sostenuto dallo stesso comune resistente.

Del pari, come già evidenziato con ordinanza del 13.11.99, si configura nel caso di specie un'ipotesi di litisconsorzio necessario tra comune e Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali.

Infatti, la pronuncia adottata da questo giudice non può non incidere, oltre che sul rapporto funzionale tra il sindaco e il segretario, anche su quello "formale" tra quest'ultimo e l'Agenzia, essendo in grado di modificare lo status giuridico ed economico del segretario, anche in relazione al rapporto di impiego con la stessa (con particolare riguardo, nel caso di specie, al suo permanere o meno in disponibilità).

Nel merito il ricorso ex art. 700 c.p.c. proposto da Salerno Antonino deve essere accolto, sussistendo sia il requisito del fumus boni juris che quello del periculum in mora.

Infatti, con determina n. 83 dei 14.04.1998, il sindaco del comune di Monterosso Almo individuava quale segretario comunale il ricorrente, chiedendone l'assegnazione al consiglio d'amministrazione dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali.

Con successiva determina n. 133 del 02.07.1998, il sindaco nominava segretario del comune di Monterosso il ricorrente.

Con lettera del 20.07.1999, il sindaco comunicava al segretario l'intenzione di avviare la procedura volta alla revoca dello stesso. Anzi, con lettera del 23.07.1999 gli rendeva noto di aver avviato detta procedura, per violazione dei doveri d’ufficio e per essere venuto meno il rapporto fiduciario tra il sindaco e il segretario, con contestazione scritta degli addebiti, consistenti nelle difficoltà:

2. a "districarsi nei meandri della legislazione regionale";

Con lettera del 04.08-1999, il ricorrente rilevava l'infondatezza delle dette contestazioni, che, tuttavia, venivano confermate dal sindaco con successiva lettera del 19.08.1999, il quale si riferiva, altresì, alle condizioni familiari del Salerno ed evidenziava, ulteriormente, che egli non aveva partecipato a importanti riunioni riguardanti questioni delicate e urgenti (metanizzazione e raccolta di rifiuti solidi urbani) e a quelle con le delegazioni trattanti, omettendo di dirigere gli uffici comunali e di redigere le delibera del consiglio comunale e della giunta municipale, limitandosi ad assistere ai lavori di tali organi.

Con delibera del 19.08.1999, la giunta municipale formulava valutazione positiva in ordine alla proposta sindacale di revoca del segretario comunale.

Con lettera del 20.08.1999, il sindaco trasmetteva al ricorrente il decreto del 19.08.1999, con il quale disponeva la revoca allo stesso della titolarità della segreteria del comune, richiamando le lettere del 23.07.1999 e del 19.08.1999.

Con deliberazione n. 369 del 01.09.1999, il consiglio di amministrazione dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali poneva in disponibilità a decorrere dal 19.08. 1 999 il ricorrente.

Con successiva deliberazione n. 403 del 22.09.1999, il medesimo consiglio di amministrazione assegnava al comune di Monterosso Almo quale Segretario Michelangelo Parisi, preso atto del provvedimento di revoca del Salerno.

In sede di interrogatorio, quest'ultimo ha riferito che non percepiva ancora lo stipendio e che il 18.10.1999 aveva ricevuto l'incarico della reggenza del Comune di Ferla. Ha altresì dichiarato che, seppure in disponibilità, egli ha diritto alla retribuzione, con eccezione, tuttavia, delle indennità connesse con l'esercizio delle funzioni di segretario.

Alla luce di quanto riferito dai sommari informatori e ad una prima sommaria cognitio propria del procedimento cautelare, non emerge con chiarezza che il ricorrente abbia violato i doveri inerenti il proprio ufficio, neppure in modo grave (art. 15 comma 5 D.P.R. n. 465 del 1997).

In primo luogo, occorre osservare che non è consentito all'amministrazione comunale contestare al segretario mancanze ulteriori rispetto a quelle che hanno costituito oggetto della precedente contestazione e senza che al medesimo sia data la possibilità di difendersi nel contraddittorio, in evidente violazione di quanto previsto dall'art. 15 comma 5 D.P.R. n. 465 del 1997 (le ulteriori contestazione infatti, sono state effettuate lo stesso giorno in cui è stato adottato il decreto di revoca, ossia il 19.08.1999).

In ogni caso, deve rilevarsi che nessuno dei sommari informatori ha visto il Salerno assentarsi con frequenza dal lavoro per motivi familiari.

Inoltre, vero è che egli non ha partecipato alle riunioni con le delegazioni trattanti in materia di rapporti con il personale, né a quelle relative alle questioni tecniche della metanizzazione e dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani.

Tuttavia, è altrettanto vero che egli partecipato alle assemblee consiliari, alle conferenze di servizi relative anch'esse alla metanizzazione e allo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, non negò consigli a chi gliene richiese, né mai si sottrasse alla trattazione di questioni di cui veniva di volta in volta investito dai dipendenti dei differenti uffici comunali.

Inoltre, nessuno degli informatori si è mai lamentato dell'operato del ricorrente.

Del resto al segretario comunale, ai sensi dell'art. 52 L. n. 142 del 1990 (applicabile alla regione siciliana in virtù di quanto disposto dall’art.1 lett. h) L.R. n.48 del 1991), poi abrogato dall’art. 17 comma 86 L. n. 127 del 1997, spettava sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti, coordinandone l’attività e curando l’attuazione dei provvedimenti. Egli era responsabile dell’istruttoria delle deliberazioni, provvedeva ai relativi atti esecutivi e partecipava alle riunioni della giunta e del consiglio. Ulteriori modificazioni dei suoi doveri sono intervenute in virtù di quanto disposto dalla L. 03.08.1999, n. 265 (v., in particolare, art. 13 comma 3).

In ogni caso ai sensi dell'art. 17 comma 68 L. n. 127 del l 997, non sono mutati di molto i doveri che gravano sul segretario comunale. Questi, infatti, in virtù di quanto disposto dalla citata norma, svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridica-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti. Egli sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attività, sempre che‚ non sia stato nominato un direttore generale; partecipa con funzioni consultive e referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione; può rogare tutti contratti nei quali l'ente è parte; esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco.

Orbene, alla luce di quanto sopra evidenziato, non emerge in alcun modo che il ricorrente non abbia adempiuto ai suoi doveri.

Il fatto che il dipendente addetto alle attività economiche del comune si sia rivolto per la soluzione di problemi inerenti le pratiche di cui si occupava al legale convenzionato con il comune non configura un'ipotesi di violazione di un dovere d'ufficio, giacché, se è vero che il segretario comunale fornisce assistenza giuridico-amministrativa all'ente, non può, tuttavia, essere onerato anche dell’attività di consulenza legale inerente questioni di natura più squisitamente tecnica.

Peraltro, come si è già osservato, egli ha partecipato alle assemblee consiliari - intervenendo se richiesto -, così come alle conferenze di servizi sopra indicate.

Al segretario comunale, d'altronde, non può chiedersi di prendere parte anche alle riunioni tra specialisti e tecnici del settore aventi ad oggetto questioni tecnico-operative (v. dichiarazioni di Giarratana) ovvero a quelle con le delegazioni trattanti in materia di personale. La sua funzione consultiva e di assistenza nei confronti dell’ente comunale deve attenere agli aspetti della legalità e legittimità in generale dell’azione amministrativa,piuttosto che a quelli di gestione pratica degli affari, con riferimento alla quale egli svolge un'attività più propriamente di coordinamento e, in qualche modo, di sorveglianza.

In ogni caso, non appare a questo giudice che la mancata partecipazione del ricorrente a qualche riunione ovvero qualche sua assenza per motivi di famiglia (la circostanza relativa alla richiesta di ausilio rivolta ad altro segretario comunale in servizio presso altro comune è stata riferita soltanto dal vice sindaco, senza, peraltro, che sia emerso con chiarezza con riferimento a quali questioni il ricorrente non sia stato in grado di trovare soluzioni) siano idonee a comprovare la sussistenza di (gravi) violazioni dei doveri d'ufficio, tali da giustificare la revoca del ricorrente dalla titolarità della segreteria, sì che il relativo provvedimento del sindaco del comune convenuto appare, ad una prima sommaria cognitio propria dei procedimento cautelare, illegittimo, in quanto adottato in violazioni dell'art.17 comma 71 L. n. 127/1997 e dell'art. 15 comma 5 D.P.R. n. 465/1997. Esso deve essere, pertanto, provvisoriamente disapplicato.

Del resto, appare chiaro dallo stesso tenore letterale del dettato normativo sia della L. n. 127/1997 sia del D.P.R. n. 465/1997, che non è sufficiente, per disporre la revoca della titolarità della segreteria, il venir meno del rapporto fiduciario tra sindaco e segretario, ma è indispensabile che si riscontri, altresì, la sussistenza di (gravi) violazioni dei doveri d'ufficio (cfr. TAR Umbria , sent. n. 1017 del 29.10.1998; cfr., altresì, con riguardo alla necessità di motivazione della mancata conferma del segretario ovvero della sua sostituzione con altro, TAR Friuli Venezia Giulia sent. n. 9 del 18.01.1999 e TAR Campania sent. n. 377 del 15.02.1999).

Sussiste, poi, anche l'altro requisito necessario al fine di ottenere tutela in sede cautelare, il periculum in mora.

A parte la considerazione che lo stesso ricorrente, ha riferito di non percepire neppure lo stipendio base (né tale circostanza è stata confutata da parte resistente) e che, in ogni caso, la sua applicazione al comune di Feria è cessata (v. quanto dichiarato da parte ricorrente in sede di note autorizzate del 15.02.2000), tuttavia, il pregiudizio subito dal ricorrente, nel caso di specie, non consiste soltanto nella mancata corresponsione della retribuzione per un certo periodo (si badi che per il periodo di disponibilità conseguente alla detta revoca al segretario compete il trattamento economico in godimento in relazione agli incarichi conferiti, art. 17 comma 72 L. n. 127/1997). Esso, infatti, si presenta imminente ed irreparabile soprattutto con riguardo alla incidenza che l’illegittimo provvedimento di revoca adottato dal sindaco ha (o potrebbe avere) sul prosieguo della sua attività di segretario comunale, e su aspetti di natura non esclusivamente economico-patrimoniale.

Il segretario comunale, come si è già osservato, se revocato, è collocato in posizione di disponibilità. Se decorrono quattro anni senza aver preso servizio in qualità di titolare in altra sede, egli viene collocato d'ufficio in mobilità presso altre pubbliche amministrazioni, nella piena salvaguardia della posizione giuridica ed economica.

Tuttavia, è chiaro che una revoca per grave violazione dei doveri d'ufficio non esclude la possibilità che la stessa abbia effetti nel prosieguo della carriera del segretario (v. art. 17 comma 72 cit. 4' periodo). Al riguardo, una eventuale ritardata pronuncia nel merito non ha la possibilità di ristorare appieno il diritto vantato dall'attore.

Da ultimo, deve considerarsi il disagio che egli, allo stato, è costretto a sopportare per la lontananza dalla propria madre ammalata (v. dichiarazioni dello stesso vice sindaco, che ha riferito che il ricorrente richiese di poter svolgere le funzioni di segretario comunale a Monterosso Almo proprio per avvicinarsi alla famiglia). Anche tale disagio, più propriamente afferente alla sfera personale del ricorrente e, come tale, più difficilmente riparabile, non può non essere.posto in evidenza, anche perché gli effetti connessi alla detta disponibilità non danno la certezza di poter rimanere vicino alla propria famiglia,

Ne consegue che il ricorso ex art. 700 c.p.c. proposto da Salerno Antonino deve essere accolto.

Peraltro, a nulla rileva la circostanza che nelle more sia stato assegnato al comune convenuto altro segretario, in quanto, non solo, è parte in questo processo anche l’Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari e provinciali che proprio tale assegnazione ha disposto e nulla ha dedotto al riguardo, attesa la sua contumacia, ma, inoltre, detta assegnazione costituisce conseguenza stessa delle revoca in questione. Qualora si accerti l'illegittimità del comportamento posto in essere da una delle parti, quest'ultima, poi, non può far valere in giudizio gli effetti prodotti da tale comportamento, per impedire il pieno ristoro della situazione giuridica soggettiva lesa, vanificando, in tal modo, la tutela del suo titolare.

Pertanto, stante. la necessità di disapplicare provvisoriamente il provvedimento di revoca della titolarità della segreteria adottato dal sindaco del comune di Monterosso Almo il 19.08.1999, attesa la sua illegittimità nei termini sopra evidenziati, le amministrazioni convenute devono adoperarsi a che venga ripristinata la situazione antecedente al detto provvedimento, sì che ciascuna di esse, nell'ambito delle rispettive competenze, deve provvedere alla provvisoria riassegnazione del Salerno alle funzioni di segretario comunale del comune di Monterosso Almo, consentendogli l'espletamento delle stesse.

E' appena il caso di rilevare, al riguardo, che è consentito al giudice ordinario ordinare alle pubbliche amministrazioni un facere, in virtù di quanto disposto dall'art. 68 D. Lgs. n. 29/1993, così come sostituito dall'art. 29 D. Lgs. n. 80/1998.

Le spese verranno determinate in sede di definizione dei giudizio di merito.

Si dà atto che per la redazione della presente decisione si è tenuto conto di alcuni verbali di causa prodotti in copia da entrambe le parti (tra gli stessi vi è piena corrispondenza e nella forma e nel contenuto), in quanto non sono stati rinvenuti in atti gli originali degli stessi.

P.Q.M.

• provvisoriamente disapplicando il decreto sindacale n. 39 del 19.08. 1999, ordina al Comune di Monterosso Almo, in persona del Sindaco pro tempore, e all'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, in persona del legale rappresentante pro tempore, ciascuno nell'ambito delle rispettive competenze, di riassegnare provvisoriamente Salerno Antonino alle funzioni di segretario comunale presso il detto Comune e di consentirgli l'espletamento delle stesse;
• assegna a ricorrente termine di giorni 30 per l'introduzione del giudizio di merito,

Ragusa, 25.02.2000 IL GIUDICE

(Roberto Bonanni)

Depositato nella Cancelleria

del Tribunale di Ragusa

oggi 26.02.00