Con la legge 24 novembre 2000, n. 340 – legge di semplificazione 1999 si riapre il discorso sulla politica governativa di snellimento e razionalizzazione dell’attività dell’amministrazione.

L'iniziativa del governo in materia di redazione di testi unici, semplificazione e delegificazione è strettamente connessa ai processi che l'Unione europea, l’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico), l’FMI (Fondo Monetario Internazionale) e il WTO (World Trade Organization - Organizzazione Mondiale per il Commercio) nonché molti dei paesi economicamente più sviluppati hanno di recente intrapreso in materia di riforma della regolazione [1].

Sul piano delle istituzioni comunitarie, ben tre risoluzioni del Parlamento europeo hanno stigmatizzato la necessità di pervenire ad una migliore qualità redazionale dei testi legislativi, richiedendo che la forma dell'azione comunitaria sia quanto più possibile semplice e che la Comunità legiferi soltanto per quanto necessario [2].

Sulla stessa linea di tendenza si pongono, altresì, numerose risoluzioni delle sopracitate organizzazioni internazionali che, ponendo in risalto la spropositata crescita del numero di leggi e regolamenti vigenti [3], affermano che se "la regolazione ha aiutato i governi ad ottenere risultati importantissimi nel proteggere un'ampia gamma di valori sociali ed economici, attualmente le tradizionali forme amministrative di controllo e supervisione non appaiono adatte ad assicurare che i crescenti poteri regolatori siano utilizzati in maniera efficace dal punto di vista dei costi e coerente col raggiungimento di quei risultati".

Fra il 1918 ed il 1992 furono redatti circa 60 progetti di riforma della pubblica amministrazione: oltre un terzo di questi contenevano proposte dirette alla semplificazione dell'azione amministrativa e almeno sei erano direttamente finalizzati a tale scopo [4].

Inoltre, diverse commissioni furono incaricate dell’approfondimento della tematica relativa alla lentezza ed inefficienza dell’amministrazione pubblica nazionale: tra gli studi più importanti possiamo ricordare quelli promossi dal Ministero del Tesoro e dal Formez negli anni '60/'70 [5] ed il famoso rapporto Giannini sullo stato dell'amministrazione pubblica del 1979.

In secondo luogo, ha contribuito il moltiplicarsi dei soggetti cui è attribuito il potere normativo per effetto della internazionalizzazione della regolazione e della globalizzazione dei mercati, con sovrapposizione di diversi livelli normativi (regionale, statale, comunitario ed internazionale). A ciò si aggiunga, sul piano della normazione secondaria, la pluralità dei soggetti abilitati a produrre norme, di carattere generale o settoriale [6].

Ciò ingenera una generalizzata insoddisfazione nei confronti del nostro apparato di governo, insoddisfazione resa ancor più acuta dal confronto con altri più efficienti sistemi amministrativi appartenenti alla medesima Unione Europea [7].

Sin dagli anni ’80, dunque, il dibattito sul nuovo assetto da dare al sistema normativo si è incentrato sulla delegificazione, intesa nel senso di sostituzione di norme legislative con norme regolamentari[8].

Come s'è detto, la delegificazione, che è un modo di produzione delle regole giuridiche, consiste nella sottrazione di una determinata serie di rapporti alla disciplina legislativa e nell'affidamento di quegli stessi rapporti alla normazione secondaria, costituita dai regolamenti: le leggi restano a fissare la sola disciplina di principio, dettando le norme sostanziali, e lasciando ad altre norme, di rango secondario (o regolamentare), la disciplina di dettaglio dei medesimi rapporti [9].

Il meccanismo della delegificazione opera nel modo seguente. In un primo momento, di carattere negativo, si afferma che determinati rapporti, materie e funzioni amministrative non devono essere disciplinate da legge ma da regolamento: si prevede, pertanto, con la legge delegificante (o di delegificazione), l’abrogazione delle relative disposizioni legislative [10] e si demanda la disciplina di quei rapporti e di quelle materie ad un regolamento di futura emanazione. In un secondo momento, di carattere positivo, si emette la norma regolamentare, con ciò determinando l’effettiva sostituzione della nuova disciplina alla vecchia e la definitiva abrogazione di quest’ultima.

La delegificazione, infatti, è condizionata dalla gerarchia delle fonti, per cui il regolamento non può delegificare una norma di grado superiore. È perciò necessaria la equiordinazione della norma delegificante (che deve, pertanto, necessariamente essere contenuta in una legge o in atto avente pari dignità) e della legge ordinaria che deve essere delegificata [11].

Altro aspetto problematico si ha con riferimento ai rapporti tra regolamenti di delegificazione e leggi regionali. I regolamenti di delegificazione hanno, infatti, spesso ad oggetto materie per le quali sussiste, ai sensi dell’art. 117 della Cost., potestà legislativa regionale ripartita o concorrente (si pensi all’urbanistica ed ai molti regolamenti di delegificazione che hanno ad oggetto procedimenti di natura edilizia o di pianificazione urbanistica [12]). Potrà in questi casi, senza infrangere l’attuale sistema gerarchico delle fonti, il regolamento sostituirsi ad una legge regionale della quale la legge delegificante (che prende in considerazione le sole leggi statali) non prevede l’abrogazione?

Il Legislatore ha cercato, con specifiche previsioni introdotte nell’art. 20 della prima legge Bassanini, di dare risposta a questi interrogativi [13]; ma non sempre il tentativo appare riuscito ed il risultato soddisfacente.

L’esperienza di codificazione in Italia è da sempre caratterizzata da sporadicità e disomogeneità, a differenza di quella in atto da tempo in altri paesi, quali la Francia, in cui esiste, sin dal 1948, una apposita struttura specificamente dedicata a tale attività [14].

Più recente, quindi, e ancor più scarsamente attuato rispetto al parallelo processo di delegificazione, è il fenomeno della codificazione, originariamente introdotto dall’art. 20, comma 5, lett. d), della legge n. 59/97 [15], e sviluppato e portato a compimento, con fissazione di specifica e dettagliata disciplina, dall’art. 7 della legge n. 50/99 (come modificato dall’art. 1, comma 6, della legge n. 340/2000).

Ai sensi dell'art. 7, comma 1, della legge n. 50/99, attraverso la codificazione dovrebbe pervenirsi al riordino delle norme legislative e regolamentari che disciplinano le fattispecie procedimentali previste da una serie di disposizioni normative, fra le quali gli artt. 4 e 20 della legge n. 59/97, l'allegato 3 della stessa legge e le successive leggi annuali di semplificazione [16].

La scelta del Legislatore è andata, dunque, nel senso della contestuale delegificazione di quelle stesse materie che si andavano a codificare: la norma sopra citata attribuisce, infatti, al Governo potestà delegificante, attraverso l'emanazione di testi unici che contengano norme sia primarie che secondarie. Il testo unico si viene così a comporre di un duplice livello di fonti normative, ferma restando la distinzione all'interno dello stesso tra parte legislativa e parte regolamentare[17].

Proprio in ciò sta, tuttavia, l’elemento di maggiore perplessità dei meccanismi di codificazione recentemente introdotti. Infatti, come correttamente rilevato in sede di primo commento alla legge n. n. 50/99[18], non convince appieno la previsione secondo cui debbano convivere in un unico atto disposizioni di rango differente, legislativo e regolamentare.

Nonostante tutto, la via intrapresa, benchè di ardua e problematica attuazione, merita di essere percorsa sino in fondo. Ciò comporterà un notevole sforzo e qualche insuccesso [19], ma se, a forza di successivi aggiustamenti (i meccanismi di delegificazione originariamente ipotizzati dall’art. 2 della legge n. 537/93, sono già stati modificati quattro volte: una prima volta, radicalmente, ad opera dell’art. 20 della legge n. 59/97, e quindi, in rapida successione, dalle leggi nn. 191/98, 50/99 e, recentissimamente, dalla legge n. 340/2000), si riuscisse a conseguire il risultato previsto, l’effetto sarebbe di straordinario rilievo.

Si sarebbe, infatti, riusciti, in primo luogo, ad invertire la tendenza, caratterizzante il nostro ordinamento almeno a partire dagli inizi del ’900, a porre con legge (o altra fonte di rango primario) norme di dettaglio, organizzative e procedimentali (disciplinanti i modi di esercizio dell’attività dell’amministrazione [20] piuttosto che i poteri che alla stessa possono essere legittimamente attibuiti); quindi e di conseguenza, a limitare l’uso della fonte legislativa per dettare le sole norme sostanziali e relazionali, che, regolando i rapporti tra l’amministrazione e gli altri soggetti dell’ordinamento, definiscono il perimetro esterno dei confini entro cui i poteri dell’amministrazione possono essere legittimamente esercitati e devono, pertanto, essere necessariamente contenute in una legge.

[1] Si veda, in proposito, la relazione del Governo alla Parlamento per l’adozione del programma di riordino delle norme legislative e regolamentari prevista dall’art. 7, comma 1, della legge n. 50/99, pubblicata in G.D.A. n. 9/1999, pagg. 903 e segg.. Per eventuali approfondimenti sulle tecniche e le modalità di semplificazione nei sistemi diversi dal nostro, si rinvia al lucidissimo scritto di M. Clarich, Modelli di semplificazione nell’esperienza comparata, in Riv. Trim. Dir. Pub., 3/98, pagg. 679 e segg.

[2] Come, d’altronde, espressamente stabilito dall’art. 6 del protocollo annesso al trattato istitutivo dell'Unione.

[3] Secondo dati OCSE, nel Regno Unito la normativa di riferimento per il diritto societario è passata dalle circa 500 pagine del 1980 alle oltre 3500 pagine del 1991 (con un incremento di oltre sette volte) e in Francia, le dimensioni del Journal Officiel (l'equivalente della nostra Gazzetta Ufficiale) sono più che raddoppiate dal 1976 al 1990: la produzione annuale di nuove leggi è cresciuta del 35% dal 1960 al 1990, e quella di regolamenti del 25% circa. La lunghezza media delle leggi francesi è passata dalle 93 righe del 1950 alle oltre 220 del 1991. Negli Stati Uniti, il codice delle leggi federali si è dilatato dalle 55 mila pagine del 1970 sino alle quasi 140 mila pagine del 1995. Fenomeni analoghi si sono, poi, registrati in quasi tutti i paesi industrializzati (Australia, Nuova Zelanda, Canada, Spagna, Finlandia, Grecia). In controtendenza si pone la sola Svezia, in cui il numero di nuove leggi e ordinanze si è ridotto dalle quasi 5 mila del 1970 alle poco più di 2 mila del 1996, grazie ad un sistematico processo di riforma della regolazione.

[4] Una interessante ricostruzione dei suddetti tentativi di riforma può leggersi in G. Melis, Storia dell’amministrazione italiana, Bologna, 1996. Si veda pure, al riguardo, G. Vesperini, La semplificazione dei procedimenti amministrativi, in Riv. Trim. Dir. Pub., 1998, III, pag. 655 e segg.

[5] Ripubblicata nel volume Ricerca sull’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni centrali dello stato. Analisi delle procedure, Formez, 1983, Roma .

[6] L'attuale sistema delle fonti di diritto pubblico risulta così caratterizzato dalla compresenza di: 1) costituzione, leggi costituzionali, e leggi di approvazione degli statuti delle regioni a statuto speciale; 2) leggi di principio e leggi quadro (es. leggi nn. 142/90 o 241/90); 3) leggi ordinarie ed atti aventi forza di legge; 4) fonti statutarie regionali; 5) leggi regionali e delle province autonome; 6) regolamenti statali; 7) regolamenti regionali; 8) statuti e regolamenti di enti locali (comuni, province, comunità montane). A queste devono poi aggiungersi le fonti di origine comunitaria - che non si inseriscono nel descritto sistema gerarchico ma lo condizionano dal di fuori e dall'alto - e, per altro verso, gli usi, le consuetudini e le prassi amministrative (espresse in circolari, direttive, ordini di servizio, ecc.).

[7] In questo caso, il confronto nasce dalla competizione fra sistemi amministrativi, come parte della competizione fra economie nazionali, che caratterizza l’accesso ai possibili benefici economici derivanti dall’appartenenza all’unione europea.

[8] In particolare l’art. 17 della legge n. 400/88 ha specificamente preso in considerazione al comma 2 i regolamenti di delegificazione, disciplinandone nel dettaglio il procedimento di emanazione.

[9] Fino ad arrivare ad auspicare, come fanno alcuni autori (A. Romano, I caratteri originari della giurisdizione amministrativa e la loro evoluzione, in Dir. Proc. Amm., 4/1994, pag. 659), una sorta di riserva costituzionale di regolamento per determinate materie e per tutte quelle disposizioni che non dettano norme sostanziali.

[10] Seppure la concreta efficacia abrogatrice della legge delegificante è rinviata al momento della concreta emanazione della norma regolamentare, per non causare vuoti nella disciplina dell’istituto.

[11] Si veda, sui rapporti che devono intercorrere tra norma delegificante e norma delegificata, V. Italia, La delegificazione, 1992, Milano.

[12] Ci si riferisce, ad es., al procedimento di rilascio della concessione edilizia e di altri atti di assenso delle attività edilizie, la cui delegificazione è prevista dall’allegato alla legge n. 59/97 (n. 105), come modificato dalla legge n. 340/2000, o a quello di approvazione degli strumenti di pianificazione attuativa.

[13] Per esempio prevedendo che "nelle materie di cui all'articolo 117, primo comma, della Costituzione, i regolamenti di delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la regione non provveda a disciplinare autonomamente la materia medesima" (art. 20, comma 2, della legge n. 59/97, come modificato dall'art. 1 della legge 340/2000) o che "le attività di semplificazione e di riordino previste dalla presente legge, dall'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n.59, e successive modificazioni, riguardano nelle materie ivi previste, anche le norme procedimentali o organizzative introdotte fino alla data di entrata in vigore della presente legge, nonché le norme introdotte entro un anno dalla stessa data" (art. 9, comma 1, della legge n. 50/99).

[14] Si tratta della Commission superieure de codification, che ha sostituito una precedente struttura, con analoghe funzioni, istituita nel 1948. Si veda, per eventuali approfondimenti, P. Marconi – C. Lacava, La legge di semplificazione 1998, in G.D.A., n. 5/99 pag. 407.

[15] Che prevede la "riduzione del numero di procedimenti amministrativi e accorpamento di procedimenti che si riferiscono alla medesima attività, anche riunendo in un'unica fonte regolamentare, ove ciò corrisponda ad esigenze di semplificazione e di conoscibilità normativa, disposizioni provenienti da fonti di rango diverso".

[16] Tra le materie oggetto di codificazione troviamo, così: programmazione e gestione dei trasporti pubblici locali e regionali, disciplina delle attività economiche e industriali e dei meccanismi di sostegno e incentivazione dell'imprenditoria, ambiente e tutela del territorio, urbanistica ed espropriazione, finanze e tributi, documentazione amministrativa ed anagrafica, agricoltura e pesca e acquacoltura, università e ricerca, pubblico impiego, istruzione non universitaria, debito pubblico, appalti pubblici di beni, servizi e forniture.

[17] Così, ad esempio, nel testo unico sulla documentazione amministrativa, il primo emanato in attuazione della delega di cui all'art. 7 della legge n. 50/99, sono contenute sia norme legislative che regolametari, contraddistinte rispettivamente dalla lettera "L" e dalla lettera "R". Si veda ancora, sul punto specifico, P. Marconi – C. Lacava, cit., pag. 410.

[18] Ci si riferisce allo scritto, già in precedenza richiamato, di F. Caso, Semplificazione quarto atto, Maggioli, Rimini, 1999, pag. 37.

[19] Si consideri che, a fronte degli oltre 120 regolamenti delegificanti previsti dalla legge n. 59/97, cui si sono aggiunti i 62 della legge annuale di semplificazione 1998 (l. n. 50/99), ed ora i 63 della legge di semplificazione 1999 (n. 340/2000), ne sono stati effettivamente emanati, sino ad oggi, poco più di una ventina.

[20] Sono queste le cd. "norme di azione", che regolano, appunto, l’azione dell’amministrazione, e la cui violazione dà luogo a quei profili di illegittimità, censurabili innanzi al giudice amministrativo, derivanti dal cattivo esercizio del potere amministrativo. Diverse da queste sono le cd. "norme di relazione" che, proprio perché poste a regolamentare le relazioni tra amministrazione ed amministrati, con ciò definendo l’ambito entro cui i poteri dell’amministrazione possono essere lecitamente esercitati, devono essere contenute, per scongiurare il rischio di possibili arbitri od abusi, in fonte di rango primario, promanante dal Parlamento, e non dal potere esecutivo che poi quelle stesse norme sarebbe chiamato ad applicare. Per eventuali approfondimenti, può rinviarsi ad A. Romano, I caratteri, cit., pag. 654 e segg.