TAR MARCHE - Sentenza 27 ottobre 2000 n. 1457 - Pres. Venturini, Est. Daniele – D. V. (Avv. Brignocchi) c. Comune di Porto San Giorgio (Avv. Felici) e M. (Avv. Calzolaio).

Anche a seguito del nuovo ordinamento dello status dei segretari comunali e provinciali, attuato con L. 15 maggio 1997, n. 127, sussiste l'obbligo del Sindaco e del Presidente della Provincia - sancito dall'art. 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241 - di motivare adeguatamente il provvedimento di non conferma del Segretario, con riferimento ai risultati dell'istruttoria espletata.

Anche il provvedimento di nomina del nuovo segretario va adeguatamente motivato.  Il carattere fiduciario della nomina non può infatti esimere l'Autorità amministrativa dall'indicare le ragioni poste alla base della scelta effettuata, discendendo tale obbligo dalla sussistenza, a fronte della potestà esercitata, di posizioni soggettive tutelate dall'ordinamento, con la conseguenza che il relativo atto deve essere emanato sulla base di una conoscenza adeguata dello stato dei fatti, di una esatta interpretazione della normativa e di una valutazione non irragionevole delle situazioni soggettive rilevanti (1) (alla stregua del principio nella specie è stato ritenuto che non si potevano ritenere sufficienti le considerazioni svolte – considerate dal TAR meramente tautologiche - a seguito della valutazione dei curricula degli aspiranti all'incarico ed in particolare la motivazione addotta nel valutare il curriculum del candidato poi prescelto, il quale avrebbe evidenziato “notevoli competenze tecnico-giuridiche e gestionali ed esperienze di lavoro in segreterie comunali, che depongono a favore del miglior supporto tecnico di questa Amministrazione").

Il segretario capo, pur se incluso nella terza fascia, ai sensi dell'art. 14 del D.P.R. n. 465 del 1997, può essere nominato in sedi di comuni superiori a 10.000 abitanti soltanto se abbia acquisito, attraverso la prevista selezione, l'apposita idoneità a segretario generale (2) (alla stregua del principio è stato ritenuta illegittima la nomina a Segretario Generale del Comune di Porto San Giorgio - appartenente alla ex classe demografica II con popolazione da 10.001 a 65.000 abitanti sulla base della tabella A allegata al D.P.R. 23 giugno 1972, n. 749 – di un soggetto in possesso solo della qualifica non dirigenziale di "segretario capo” e non di quella prescritta di segretario generale di II classe).

(1)   Cons. Stato, sez. IV, 19 maggio 1997, n. 128.

(2)   TAR Friuli Venezia Giulia, 18 gennaio 1999, n. 9, TAR Lazio, sez. Latina, 2 dicembre 1999, n. 1016.

per l'annullamento

dei provvedimenti del Sindaco di Porto San Giorgio 2.4.1999 n. 14 prot. n. 8225 o 12.4.1999 n. 15, rispettivamente di individuazione e di nomina definitiva del Segretario titolare del Comune di Porto San Giorgio, nella persona del dott. F. M., nonchè di ogni atto presupposto, connesso e conseguente, in particolare della deliberazione della Giunta comunale di Porto San Giorgio 15.3.1999 n. 64.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Porto San Giorgio e del controinteressato;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Vista la propria ordinanza 28 aprile 1999, n. 215;

Vista l'ordinanza del Consiglio di Stato (sez. IV) 6 luglio 1999, n. 1488;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 7 giugno 2000, il Consigliere Giuseppe Daniele;

Uditi l'avv. Brignocchi, l'avv. Felici e l'avv. Baleani, sostituto processuale dell'avv. Calzolaio, per le parti rispettivamente rappresentate;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con nota in data 15.3.1999 prot. 6589 il Sindaco di Porto San Giorgio, risultato eletto a seguito della consultazione elettorale amministrativa del 29.11/13.12.1998, comunicava al dott. D.V., Segretario Generale dell'Ente, "la volontà dell'Amministrazione di avviare il procedimento per la nomina di altro Segretario Comunale presso la Segreteria Comunale di Porto San Giorgio, ai sensi dell'art. 15, comma 2, del D.P.R. 465/1997 e dell'art. 17, comma 70, della L. 15.5.1997 n. 127".

Contestualmente, previa deliberazione della Giunta Municipale 15.3.1999 n. 64, il Sindaco di Comune di Porto San Giorgio comunicava all'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, l'avvio del procedimento per la nomina del nuovo Segretario del Comune, invitando la detta Agenzia a dare immediata esecuzione agli incombenti di legge e di regolamento per la relativa procedura occorrente per giungere alla nuova nomina. In forza della succitata deliberazione della Giunta municipale n. 64 del 1999 il Comune di Porto San Giorgio si è avvalso della facoltà di scegliere il nuovo Segretario tra quelli appartenenti alla fascia professionale corrispondente alla fascia demografica cui appartiene il Comune (tra i 10.000 e i 65.000 abitanti), rinunciando quindi alla scelta tra i segretari di classe 1/B cui l'Ente aveva titolarità e diritto.

All'esito della presentazione delle domande da parte degli interessati il Sindaco di Porto San Giorgio, con nota in data 2.4.1999 prot. n. 8225 individuava il dott. F.M. come nuovo Segretario dell'Ente e, acquisito il parere dell'Agenzia, con successivo provvedimento in data 12.4.1999 nominava definitivamente il medesimo nuovo Segretario titolare del Comune di Porto San Giorgio.

Con atto notificato il 13.4.1999, depositato il 15.4.1999, il Dott. D.V., già Segretario Generale dell'Ente ed ora collocato in disponibilità a seguito della determinazione dell'Amministrazione comunale di avvalersi delle prestazioni di un nuovo Segretario, ha impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe, chiedendone l'annullamento per violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241, degli artt. 11, 12 e 14 D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465, del D.P.R. 23 giugno 1972, n. 749, degli artt. 28 e 49 del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, eccesso di potere per carente od insufficiente motivazione, violazione degli obblighi di trasparenza ed imparzialità della P.A., travisamento e contraddittorietà dei presupposti illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 70, della L. 15 maggio 1997, n. 127 e del D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465 per violazione degli artt. 3, 4, 35, 51, 70, 76, 77, 97 e 98 della Costituzione, articolando tali censire in sette distinti motivi.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Porto San Giorgio ed il controinteressato dott. M., che hanno eccepito la inammissibilità del ricorso sotto vari profili (anche per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo a conoscere della controversia), deducendo nel merito l'infondatezza dei motivi proposti, concludendo per la reiezione.

Con l'ordinanza 28 aprile 1999, n. 215, il Tribunale ha respinto l'istanza di sospensione dall'esecuzione degli atti impugnati.

La decisione cautelare è stata confermata dal Consiglio di Stato (sez. IV) con ordinanza 6 luglio 1999, n. 1488.

DIRITTO

1.- Innanzi tutto il Tribunale deve esaminare l'eccezione di difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo sollevata dalla difesa del controinteressato sul rilievo che ogni controversia relativa allo scioglimento del rapporto di lavoro dovrebbe ritenersi attualmente devoluta in via esclusiva all'Autorità giudiziaria ordinaria, ai sensi del D.Lgs 3 febbraio 1993, n. 29, come novellato dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, per cui l'impugnazione "relativa alla revoca del precedente segretario andrebbe rivolta al Pretore competente per territorio e non al T.A.R.".

L'eccezione è infondata.

Il Collegio considera che la presente controversia involge non tanto la cessazione del rapporto di lavoro del ricorrente (peraltro di natura ibrida, ed assolutamente sui generis, poichè il segretario comunale viene a trovarsi in una posizione di terzietà sia nei confronti dello Stato, sia nei confronti dello stesso Comune presso il quale presta servizio, essendo titolare di un rapporto d'impiego con l'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo e di un rapporto di servizio con il Comune, senza che gli venga garantita una sede stabile e definitiva) quanto il rapporto organico tra Ente e funzionario in ordine all'esercizio delle attribuzioni ordinamentali demandate al Segretario dalla L. 15 maggio 1997, n. 127, anche in relazione al procedimento di nomina di altro Segretario attivato dal Comune di Porto San Giorgio. In altre parole, gli atti impugnati investono carattere organizzatorio e preparatorio rispetto alla disciplina del rapporto di lavoro (essendo finalizzati a regolamentare l'assetto organizzatorio dell'Ente), sicchè nei loro confronti non sono configurabili diritti soggettivi, ma interessi legittimi, come tali azionabili dinanzi al Giudice amministrativo.

2.- Destituita di fondamento è anche l'eccezione di (parziale inammissibilità del ricorso formulata  dalla difesa della resistente Amministrazione in base all'assunto che, non avendo il dott. D.V. partecipato al procedimento di selezione per la nomina del nuovo Segretario, non avrebbe interesse a contestarne la legittimità in questa sede.

Osserva "il Collegio che il Segretario "uscente" è sicuramente titolare di un interesse qualificato alla legalità del procedimento di nomina del nuovo titolare della sede, indipendentemente dalla sua partecipazione al procedimento medesimo, potendo egli fare assegnamento sul meccanismo di automatica conferma ove la scelta non venga effettuata legittimamente, ovvero entro il termine perentorio e non rinnovabile stabilito dall'art. 17, comma 70, della L. 15 maggio 1997, n. 127, dovendo essere equiparati gli effetti dell'annullamento giurisdizionale al mancato esercizio della facoltà di nomina di un nuovo Segretario, non potendo l'Amministrazione disporre una nuova nomina, una volta decorso il termine perentorio previsto dalla legge.

Nè può sostenersi che l'impugnazione del decreto di nomina del nuovo Segretario sia inammissibile, per non essere stato il ricorso notificato all'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, sezione regionale delle Marche.

Va infatti osservato che l'atto conclusivo del procedimento è il decreto di nomina da parte del Sindaco (ritualmente impugnato dal ricorrente), sicchè le determinazioni dell'Agenzia autonoma per la tenuta dell'albo dei segretari, sono da ritenere atti meramente interni ed endoprocedimentali, privi di efficacia lesiva nei confronti degli interessati e tali comunque da essere compendiati e ricompresi nel provvedimento terminale e conclusivo del procedimento, l'unico dotato di autonoma rilevanza esterna.

3.- Passando alla deliberazione nel merito della controversia, vengono anzitutto in esame le censure dedotte con il primo motivo, con le quali il ricorrente si duole dell'assoluta carenza di motivazione degli atti impugnati, in particolare quello di avvio della procedura di nomina del nuovo Segretario.

Tali argomentazioni sono fondate.

3.1.- In relazione all'atto di avvio del procedimento di nomina del nuovo Segretario (sicuramente lesivo della posizione giuridica del ricorrente, poichè con esso il Sindaco esprimeva - contestualmente - la volontà di non confermarlo nell'incarico) il Collegio ritiene che la potestà amministrativa esercitata non sfugga ai precetti di rango costituzionale, che impongono che l'attività della P.A. sia retta dai principi di imparzialità e di buon andamento di un'adeguata motivazione.

In altre parole ad avviso del Collegio, anche a seguito del nuovo ordinamento dello status dei segretari comunali e provinciali, attuato con L. 15 maggio 1997, n. 127, sussiste l'obbligo del Sindaco e del Presidente della Provincia - sancito dall'art. 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241 - di motivare adeguatamente il provvedimento di non conferma del Segretario, con riferimento ai risultati dell'istruttoria espletata.

Non possono essere quindi condivise le argomentazioni della difesa della resistente Amministrazione, secondo cui il Sindaco ha esercitato il suo potere di scelta con i provvedimenti discrezionali e di carattere fiduciario che, in quanto tali, non necessitano di motivazione.

Infatti il rispetto dei principi costituzionali summenzionati esige certamente che il provvedimento di non conferma in questione, pur caratterizzato dalla discrezionalità nella scelta del funzionario, sia specificamente motivato, non solo perchè arreca certamente una lesione alla posizione soggettiva dell'interessato, ma anche per consentire a quest'ultimo ogni possibile difesa, alla stregua delle ragioni espresse, fondate su elementi obiettivi.

Le conclusioni cui il Collegio è pervenuto non mutano per la circostanza che nel caso in esame si faccia riferimento a rapporti di lavoro, poichè le disposizioni generali e speciali che disciplinano la materia del pubblico impiego rimangono, all'epoca dell'instaurazione della presente controversia, ancora in vigore (in base all'art. 72, comma 1, del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29) fino alla sottoscrizione del nuovo C.C.N.L. del relativo comparto, nella specie non ancora intervenuto.

3.2.- Per quanto concerne, poi, il provvedimento di nomina del controinteressato dott. M., anch'esso si appalesa carente nella motivazione, non potendo ritenersi sufficienti le considerazioni svolte (meramente tautologiche), a seguito della valutazione dei curricula dei 18 aspiranti all'incarico, circa quello presentato dall'interessato, che "evidenzia notevoli competenze tecnico-giuridiche e gestionali ed esperienze di lavoro in segreterie comunali, che depongono a favore del miglior supporto tecnico di questa Amministrazione".

Dalla lettura del provvedimento non è possibile evincere, in definitiva, quali siano gli elementi concreti, derivanti dall'istruttoria svolta in relazione alle varie domande inviate, che abbiano indotto l'Amministrazione a preferire il controinteressato agli altri 17 candidati; aggiungasi che le affermazioni circa il possesso delle "esperienze di lavoro in segreterie comunali" costituiscono il frutto di una inadeguata valutazione dei presupposti di fatto, ponendosi in contrasto con il curriculum (acquisito agli atti del presente giudizio) dal quale emerge che il dott. M. ha occupato sino ad ora sedi di ridotte dimensioni, e, comunque al di sotto della complessità organizzativa del Comune di Porto San Giorgio.

Risulta quindi evidente la fondatezza del vizio di motivazione dedotto, giacchè il carattere fiduciario della nomina non può esimere l'Autorità amministrativa dall'indicare le ragioni poste alla base della scelta effettuata, discendendo tale obbligo dalla sussistenza, a fronte della potestà esercitata, di posizioni soggettive tutelate dall'ordinamento, con la conseguenza che il relativo atto deve essere emanato sulla base di una conoscenza adeguata dello stato dei fatti, di una esatta interpretazione della normativa e di una valutazione non irragionevole delle situazioni soggettive rilevanti (Cons. St., sez. IV, 19 maggio 1997, n. 128).

4.- Fondate sono anche le censure dedotte con il secondo motivo, poichè il Comune di Porto San Giorgio appartiene alla ex classe demografica II (con popolazione da 10.001 a 65.000 abitanti) sulla base della tabella A allegata al D.P.R. 23 giugno 1972, n. 749, con spettanza, quindi, di un funzionario con la qualifica dirigenziale (conseguita a seguito di apposita procedura concorsuale) di segretario generale di II classe, non posseduta dal dott. Massi, che riveste la qualifica (non dirigenziale) di "segretario capo" a decorrere dall'1.1.1990, sicchè appare evidente l'illegittimità della sua nomina a Segretario Generale del Comune di Porto San Giorgio.

Sul punto non possono essere condivise le argomentazioni della difesa della resistente Amministrazione, secondo  la quale sia i segretari capo con una certa anzianità che i segretari generali di II classe con una ridotta anzianità (meno di tre anni di servizio nella qualifica) sono iscritti nella stessa terza fascia professionale, indicata alla lettera C) dell'art. 12, comma 1, del D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465, e quindi in una fascia che consentirebbe di essere nominati nei Comuni come quello di Porto San Giorgio.

Infatti detta iscrizione nella terza fascia professionale in sede di disciplina transitoria ha effetti limitati allo status dei segretari comunali e non incide sull'assegnabilità dei medesimi ai Comuni, come si evince chiaramente dallo stesso primo comma dell'art. 12 del D.P.R. n. 465 del 1997, secondo cui l'iscrizione suindicata viene effettuata nelle fasce professionali e con le modalità di seguito indicate "fino alla stipulazione di una diversa disciplina del C.C.N.L. e ferma restando la classificazione dei Comuni e delle Province ai fini dell'assegnazione del segretario prevista dalle tabelle A e B allegate al D.P.R. 23 giugno 1972, n. 749 (TAR Friuli Venezia Giulia, 18 gennaio 1999, n. 9, TAR Lazio, sez. Latina, 2 dicembre 1999, n. 1016).

Nella fattispecie, peraltro, il dott. M. non aveva titolo per ricoprire l'incarico a lui conferito - nessuna rilevanza avendo in proposito la circostanza che il medesimo risultava inserito nella terza fascia quale Segretario capo con più di nove anni e sei mesi di servizio - stante anche il chiaro disposto dell'art. 14 del D.P.R. n. 465 del 1997 che appunto stabilisce, al primo comma, che "fino alla introduzione di diversa disciplina recata dal C.C.N.L. l'idoneità a segretario generale per la nomina a sedi di Comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti si consegue mediante superamento delle prove selettive previste".

Infatti il segretario capo, pur se incluso nella terza fascia, può essere nominato in sedi di comuni superiori a 10.000 abitanti soltanto se abbia acquisito, attraverso la prevista selezione, l'apposita idoneità a segretario generale, che nel caso in esame non risulta essere stata conseguita dal controinteressato.

5.- Per le argomentazioni che precedono il ricorso deve essere pertanto accolto, con conseguente annullamento della nota del Sindaco di Porto San Giorgio 15.3.1999 prot. n. 6589 di comunicazione dell'avvio del procedimento per la nomina del Segretario titolare del medesimo Comune e di tutti gli atti ad esso connessi, meglio specificati in epigrafe, compreso quello di nomina del controinteressato nell'incarico di Segretario generale, restando assorbite le censure non esaminate.

6.- Alla soccombenza segue la condanna delle parti resistenti al pagamento delle spese del giudizio, liquidate come da importo in dispositivo fissato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale delle Marche accoglie il ricorso in epigrafe indicato e, per l'effetto, annulla gli atti con esso impugnati.

Condanna il Comune di Porto San Giorgio ed il dott. M. al pagamento, in favore del dott. D.V. delle spese del giudizio, che liquida nella complessiva somma di L. 4.000.000 (quattromilioni) a carico di ciascuna parte debitrice.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Ancora, nella camera di consiglio del 7 giugno 2000, con l'intervento dei Magistrati:

Dott. Lucio Venturini                      - Presidente

Dott. Mario Di Giuseppe            - Consigliere

Dott. Giuseppe Daniele - Consigliere, est.

Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 27 ottobre 2000.