- Ordinanza -

Il Giudice, visto il ricorso depositato il 19.4.2000 da Crispo Bacchisio, vista la comparsa di costituzione dei Comune di Tricesimo e la memoria difensiva dell'Agenzia Regionale del Fr.Ven.Giu. per i Segretari Comunali;

visti i documenti prodotti dalle parti, osserva:

il ricorrente dott.Bacchisio Crispo contesta la legittimità del provvedimento del 30.3.2000, con cui il Sindaco di Tricesimo ha disposto la sua revoca dall'incarico di segretario comunale, deducendo che l'atto è affetto da numerosì vizi, sia di forma che di sostanza.

Quanto al primo aspetto, rileva il dott.Críspo, che il Sindaco di Tricesimo: 1) non gli ha comunicato l'inizio del procedimento che ha portato alla revoca, secondo quanto previsto dall'art.7 della legge n.241/90: 2) non gli ha contestato per iscritto le gravi mancanze poste a fondamento della decisione del 30.3.2000 e, conseguentemente, non gli ha dato la possibilità nè di fornire le sue giustificazioni, nè di interloquire con la Giunta, violando così palesemente la disciplina dettata dall'art. 15 comma 5 dei D.P.R. 465/97; 3) ed infine non ha sufficientemente motivato il provvedimento di revoca, in contrasto con l'obbligo previsto dall'art.3 della legge n.241/90 e dell'art. 17 comma 71 della legge n. 127197.

Quanto alla sostanza dei provvedimento, deduce il dott.Crispo che, contrariamente a quanto ritenuto dal Sindaco di Tricesimo, non sussistevano in concreto quelle gravi violazioní ai doveri d'ufficio, che sole avrebbero potuto giustificare - ai sensi dell'art. 15 comnia 5 del D.P.R. 465/97 - la sua revoca dall'incarico di segretario comunale.

Le questioni sollevate dal ricorrente impongono alcuni brevi chiarimenti preliminari.

li primo problema da affrontare è certamente quello relativo alla applicabilità o meno della legge n.241/90 ai rapporti di lavoro tra la Pubblica Amministrazione e i suoi dipendenti, anche dopo la c.d. privatizzazione.

La giurisprudenza amministrativa sembra orientata in senso favorevole, sulla base del principio secondo cui " le esigenze di buon andamento e di imparzialità dell’aministrazione (come disciplinate dall'art. 97 Cost.) riguardano allo stesso modo l’attivita volta all’emanazione dei provvedimenti e quella con cui sorgono o sono gestiti i rapporti giuridici disciplinati dal diritto privato. L'attivita' amministrativa è quindi configurabile non solo quando l’amministrazione eserciti pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando essa persegua le proprie finalità istituzionali mediante una attività sottoposta, in tutto o in parte, alla disciplina prevista per i rapporti tra i soggetti privati, compresi quelli di gestione dei proprio personale" (in questo senso Cons. St. ad. plen 22 aprile 1999, n.4 ; conformi TAR Puglia sez. I, Bari. 17 luglio. 1997 n. 512; Cons.St. sez. V, 1 ottobre 1999 n. 1238; l'applicabilità delle norme procedimentali dettate dalla legge n.241/90 ai rapporti con i dipendenti è stata affermata con riferimento a varie fattispecie: ad esempio il trasferimento d'ufficio: Cons.St. sez. IV 5 Iuglio 1999, n. 1245; T.A.R. Lazio sez. Latina 17 ottobre 1997 n. 1005; T.A.R. Lazio sez.. Il, 9 giugno 1997, n. 1067; l'annullamento d'ufficio dell'inquadramento di un pubblico dipendente: C.G.A. sez, giurisd. 22 dicembre 1999. n. 662; l'annullamento d'ufflcìo della nomina in ruolo: TAR Piemonte sez. II, 14 maggio 1998. n. 194; la dispensa dal servizio: TAR Friuli 13 eiugno 1997, n. 480; il conferimento di funzioni al personale dirigenziale non generale: Cons. St. sez. Ill, 28 ottobre 1997, n. 1411; i procedimenti finalizzati alla emissione di atti di recupero di somme erroneamente corrisposte dalla p.a. al dipendente: TAR Lazio sez. III, 30 giugno 1997 n. 1516; TAR Lazio sez. III, 18 marzo 1997, n. 761; Cons. St. sez. II, 18 dicembre 1996. n. 2612; la risoluzione del contratto di lavoro di diritto privato con un direttore generale: TAR Friuli 9 ottobre 1997 n. 724; la conferma o la risoluzione del rapporto di lavoro dei pubblico dipendente in prova: Cons. St. sez. V, 16 ottobre 1997. n. 1139; i provvedimenti relativi alla posizione del segretario comunale: TAR. Campania sez. IV, 1 marzo 1999, n. 568; TAR Friuli 18 gennaio 1999 n.9; TAR Puglia sez. II, Bari 29 dicembre 1998 n. 866; TAR Lombardia sez.Brescia, 13 gennaio 1995 n.12 ).

Non mancano però i sostenitori della tesi contraria, sulla base della considerazione

che, una volta privatizzato il rapporto di lavoro, la gestione di questo non si realizza attraverso atti amministrativi, ma negoziali, e che, di conseguenza, il sindacato dei giudice civile ordinario non attiene alla validità dell'atto in sé, ma all'esistenza del diritto che si assume violato dal datore di lavoro (TAR Toscana sez. I. 26 marzo 1998 n.103; TAR Lombardia sez. Brescia, 2 febbraio, 1998, n. 43; TAR Lazio sez. Latina 11 novembre 1997 n. 1031; TAR Lazio sez. III, 5 maggio 1997 n. 985; TAR Lazio sez. Latina, 15 ottobre 1997 n. 977; TAR Sicilia sez. Catania, 7 giugno 1997 n. 1288).

E questa sembra essere anche l'opinione della giurisprudenza di merito (oltre che della dottrina prevalente); in quest'ottica si è infatti osservato che "tutti gli atti gestionali attinenti al rapporto di lavoro emessi dall'amministrazione sono sottoposti al regime del diritto privato, poiché è la stessa legge ad attribuire agli organi amministrativi preposti all'organizzazione del lavoro dei pubblici dipendenti le capacità ed i poteri del privato datore di lavoro (art. 4, comma 2, d.Igs. 3 febbraio 1993 n.29), secondo determinazioni che devono rispettare le leggi e gli atti organizzativi (a carattere generale) di cui all'art.. 2, comma 1, d.lgs. n. 29 del 1993. Ne deriva l'inapplicabilità ad essi dei vizi di legittimità secondo le categorie proprie dell 'atto amministrativo, fra cui quelli attinenti a presunte violazioni della L. 7 agosto 1990 n. 241 " (così Tribunale La Spezia 26 aprile 1999, Cantrigliani c. Com. Levanto; conformi: Tribunale Grosseto, 23 febbraio 1999, Tassone c. Min. p.i.; Pretura di Napoli, 11 dicembre 1998, La Macchina c. Com. Napoli; Pretura Venezia, 21 aprile 1999, Bottan c. Com. Jesolo; nel senso della natura negoziale degli atti di gestione del rapporto di pubblico impiego privatizzato si è però già pronunciata la Suprema Corte: Cass. Civ., sez. lav., 7 aprile 1999. n. 3373).

La tesi appena citata sembra quella più coerente con la nuova disciplina dei rapporto di

lavoro con le pubbliche amministrazioni; non è questa, comunque, la sede per dirimere

la controversia per il procedimento di revoca dei segretari comunali. Esiste infatti

un'apposita disciplina speciale, che di fatto riproduce quella generale dettata dalla

legge n.241/90 e quindi la sostituisce integralmente (in questo senso, per un caso dei

tutto analogo: Cons.St. sez. VI, 12 agosto 1996, n. 1028; Cons. St. sez. VI, 9 agosto

1996, n. 1000).

In particolare l'art. 17 comma 71 della legge 127/97 e l'art. 15 comma 5 dei D.P.R. 465/97 individuano l'autorità competente a seguire la fase istruttoria e ad emettere il provvedimento finale (cfr.art.4 I.n.241/90), e stabiliscono che le gravi violazioni ai doveri d'ufficio devono essere preventivamente contestate al segretario comunale (cfr. art.7 I.n.241/90); che l'interessato ha la facoltà di presentare giustificazioni scri'tte e di essere sentito dalla Giunta (cfr.art.10 I.n.241/90), e infine che il provvedimento di revoca deve essere motivato (cfr.art.3 I.n.241/90).

Non rimane quindi che valutare se, in concreto, il procedimento speciale che disciplina la revoca dei segretari comunali sia stato o no rispettato, con riferimento ai vari obblighi posti a carico dell'amministrazione:

Il Comune di Tricesimo, costituendosi in giudizio, ha prodotto una lunga serie di lettere che costituirebbero - anche secondo l'opinione della Giunta, quale risulta dalla delibera n. 108 del 30.3.2000, ove si parla di "numerose note agli atti presso l'Ufficio Segreteria del Sindaco "- la contestazione al dott.Crispo dei fatti che hanno portato alla decisione di revocargli l'incarico di segretario comunale.

A questo proposito si deve ricordare che la funzione dell' istituto in esame (come ha da tempo chiarito la giurisprudenza relativa all'art.7 della legge n.300/1970, che corrisponde,nella disciplina generale del rapporto di lavoro, all'art. 15 comma 5 del D.P.R. 465/97), è quella di consentire al lavoratore di esercitare appieno il suo diritto di difesa; ciò significa che la contestazione deve, prima di tutto, essere idonea a far comprendere al destinatario (senza possibilità di dubbi) che essa costituisce l’inizio di un procedimento disciplinare a suo carico, da cui potrà derivare l'applicazione delle sanzioni previste dalla disciplina vigente, e deve poi contenere l'esatta individuazione dei fatti addebitati, in modo che non vi sia incertezza sull'ambito delle questioni su cui il lavoratore ha interesse a difendersi.

Applicando tali principi al caso del segretario comunale, si deve ritenere che la contestazione degli addebiti, per essere conforrne alla ratio della norma (e quindi valida), deve rendere noto al destinatario (anche per implicito, ma senza possibilità di equivoci) che il fatto addebitatogli viene considerato come grave violazione dei suoi doveri d'ufficio, che - di conseguenza - viene avviato a suo carico il procedimento di revoca e che quindi egli ha la facoltà (e l'onere) di presentare le sue difese scritte e di chiedere di essere sentito dalla Giunta.

In concreto nessuna delle lettere a firma del Sindaco, prodotte dal Comune di Tricesimo, soddisfa tale requisito minimo: nessuna, cioè, contiene - al di là delle più o meno specifiche lamentele sul comportamento dei dott.Crispo - la chiara manifestazione della volontà dell'Ente di contestargli la grave violazione dei suoi doveri d'ufficio, come atto iniziale di un procedimento "disciplinare" nei suoi confronti, idoneo a portare (una volta esaminate le sue difese) alla revoca dell'incarico.

Ed ancora si deve osservare che - per quanto emerge dalle delibere in atti - ciò che ha spinto la Giunta e il Sindaco a decidere di sciogliere il rapporto con il dott.Crispo, non sono stati i singoli fatti a lui addebitati, ma il loro insieme (e cioè il comportamento complessivo del lavoratore); ciò è senza dubbio possibile, in base al principio che "la mera tolleranza maniifestata dal datore di lavoro in occasione di precedenti mancanze del lavoratore non vale a rendere legittimi i relativi comportamenti lesivi e non preclude al datore di lavoro di mutare atteggiamento in occasione di successive mancanze, né esclude che le mancanze precedenti possano essere comprese in una valutazione globale del comportamento del dipendente, quale indice rivelatore della idoneità del fatto per ultimo contestato a costituire giusta causa o giustificato motivo di recesso " (Cass. Civ. sez. lav., 15 gennaio 1997 n. 360); in questo caso è però necessario che la "continuazione" fra i vari illeciti - ove sia utilizzata come fatto costitutivo della "mancanza" e quindi del diritto a comminare la relativa sanzione - venga anche fatta oggetto di una specifica contestazione (in forza della regola secondo cui "la preventiva contestazione dell’addebito del lavoratore incolpato deve riguardare a pena di nullità della sanzione o del licenziamento disciplinare, anche la recidiva o comunque i provvedimenti disciplinari che l’integrano, ove questa rappresenti " [come nel caso di specie, n. d. r. ] "elemento costitutivo della mancanza addebitata e non già mero criterio di determinazione della sanzione ad essa proporzionata" (Cass. Civ. sez. lav. 15 settembre 1997 n. 9173; Cass. Civ. sez. lav. 23 agosto 1996, n. 7768, Cass. Civ. sez. lav. 28 marzo 1992 n. 3843),

E nel caso di specie ciò non è sicuramente avvenuto: non vi è infatti alcuna lettera (precedente alla delibera di revoca) con cui il Sindaco di Tricesimo - richiamando (anche in modo sommario) i vari (presunti) illeciti commessi dal dott.Crispo in precedenza - gli abbia comunicato che il loro complesso veniva ritenuto essere grave violazione dei suoi doveri d'ufficio, ai sensi e per gli effetti dell'art. 15 comma 5 dei D.P.R. 465/97.

Anche sotto questo profilo, quindi, vi è un chiaro difetto di contestazione.

Non vi è in atti alcuna lettera con cui il Sindaco di Tricesimo abbia invitato il dott.Crispo a difendersi sullo specifico addebito che ha portato alla revoca dell'incarico; e, del resto, non avendo mai ricevuto una valida contestazione dei fatti che gli venivano imputati, è evidente che il dott.Crispo non ha avuto la possibilità (materiale, prima che giuridica) di presentare delle specifiche e puntuali difese scritte o di chiedere di essere sentito dalla Giunta.

A questo scopo non può certo bastare la nota prot.n.6523 dei 30.3.2000, con cui il Sindaco invitò il dott.Crispo a partecipare alla riunione della Giunta che si sarebbe tenuta lo stesso giorno alle ore 18.00 " per la trattazione di argomenti urgenti"; l'invito è palesemente tardivo e generico e quindi del tutto inidoneo a raggiungere lo scopo voluto dall'art.15 comma 5 dei D.P.R. 465/97: non si vede infatti come il dott.Crispo avrebbe potuto prepare e svolgere una efficace difesa,in poche ore di tempo e senza conoscere le accuse che gli venivano mosse.

A nulla rileva poi la dichiarazione prot.n.6638 del 30.3.2000, a firma dei componenti della Giunta Municipale, secondo cui il dott.Crispo sarebbe stato "più volte sentito in sede di Giunta Comunale in merito alle contestazioni che gli erano state mosse ", innanzitutto perché si tratta di un atto proveniente dallo stesso Comune e quindi da una delle parti in causa (con la conseguenza che non può essergli attribuita alcuna efficacia probatoria); in secondo luogo perché ha un contenuto assolutamente generico (dato che, mancando i verbali delle riunioni di Giunta in cui il dott.Crispo sarebbe stato sentito, è del tutto impossibile sapere cosa sia accaduto effettivamente in occasione di tali riunioni); ed infine perché, essendo mancata una valida contestazione (per i motivi sopra esposti), non può il Comune qualificare, a posteriori, la partecipazione del dott.Crispo a delle riunioni di Giunta come esercizio del diritto di difesa.

Dal testo del provvedimento dei Sindaco prot.n.6639 di data 30.3.2000 risulta che la revoca al dott.Crispo dell'incarico di segretario comunale è stata disposta perché, secondo l'amministrazione, "a causa della persistenza nella violazione dei doveri d'ufficio" egli non costituiva più " un valido supporto quale consulente giurídico e amministrativo" perché, a fronte delle contestazioni ricevute, aveva sempre addotto "giustificazioni non ritenute sufficienti ed idonee"; perché "il [suo] comportamento negligente, rispetto ai doveri d’ufficio risulta[va] ancora più grave in considerazione della nomina …a Direttore Generale e dei compiti derivanti da tale qualifica "; ed infine "perché non risulta[va] possibile ripristinare un rapporto di leale e proficua collaborazione".

La delibera non specifica quali fossero i fatti che la Giunta ed il Sindaco ritenevano costituire violazione dei suoi doveri d'ufficio da parte del segretario (non bastando certo a questo, scopo un generico rinvio a non meglio specificate contestazioni scritte);. perché tali fatti siano stati considerati così gravi da legittimare la revoca dell'incarico; e perché le giustificazioni addotte dal dott.Crispo non siano state ritenute accoglibili.

In breve la Giunta ed il Sindaco di Tricesimo hanno motivato la loro decisione di revocare al dott.Crispo l'incarico di segretario comunale per grave violazione dei doveri d'ufficio affermando ... che il citato dott.Crispo aveva commesso delle gravi violazioni ai suoi doveri d'ufficio: e questa, evidentemente, non è una motivazione, ma una tautologia.

Esaurita così la trattazione degli aspetti formali, occorre ora valutare la sostanza del provvedimento impugnato, accertando se i fatti addebitati al dott.Crispo costituiscano o meno gravi violazioni ai suoi doveri d'ufficio; ed a questo scopo è opportuno esaminare singolarmente le varie contestazioni presenti in atti:

Fatto addebitato (nota prot.n.11437 del 15.7.1999):

"ha ritenuto di chiedere le ferie senza tenere conto anche di questo impegno [lo svolgimento degli esami relativi al bando di offerta di lavoro per n. 1 posto di esecutore dattilografo a tempo determinato, n.d.r.] "dimenticandosi ", inoltre, di molti altri compiti inderogabili inerenti le Sue mansioni professionali all’interno del municipio, tanto da non dare disposizioni agli uffici, posta la Sua assenza, né effettuare il passaggio delle consegne al dott. Domenico Degano, segretario a scavalco per il periodo delle "Sue Ferie". Ciò posto considero la Sua richiesta di ferie, in questo periodo denso di incombenze, come un’offesa personale e nei confronti dei dipendenti. Io al suo posto non avrei agito così".

Le ferie costituiscono un diritto del lavoratore e quindi il loro godimento non può costituire, di per sé, un illecito; al dott.Crispo si potrebbe quindi addebitare (in via di mera ipotesi) l'inopportunità della sua scelta di prendere le ferie in un determinato periodo dell'anno, ma non certo qualificare tale fatto come grave violazione ai suoi doveri d'ufficio; dal testo della lettera in esame risulta peraltro chiaro che ciò che il Sindaco larnenta è soprattutto lo "scarso attaccamento" del dott.Crispo all’Ente e il valore "offensivo" del comportamento da lui tenuto: si tratta perciò di una questione che a quanto sembra, riguarda più i rapporti personali fra il dott.Crispo ed il Sindaco che quelli istituzionali veri e propri.

Non sembra che fra i doveri dei segretario comunale vi sia quello di controllare l'inizio e l'andamento dei lavori pubblici commissionati dall'Ente e l'adempimento dei loro obblighi da parte delle ditte appaltatrici e dei funzionari comunali preposti agli uffici tecnici; vi è quindi da ritenere che la contestazione sia stata rivolta al dott.Crispo non come segretario comunale, ma come Direttore Generale (la cui funzione è appunto quella di "provvede[re] ad attirare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente, secondo le direttive inpartite dal sindaco o dal presidente della provincia, e ... sovrintende[re] alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza", come stabilisce l'art.51 bis della legge 142/90, introdotto dall'art.6 comma 10 della legge 127/97).

Ne deriva che la contestazione in esame appare estranea alla presente causa, considerato che le due fùnzioni (quella di segretario comunale e quella di Direttore Generale), pur potendosi cumulare, rimangono antologicamente distinte e non si fondono tra di loro, con la conseguenza che gli illeciti relativi all'una non valgono come motivi di revoca dell'altra.

Non risulta che il segretario comunale sia per legge responsabile della sicurezza degli edifici di proprietà del Comune, né vi sono prove che, in concreto, il dott.Crispo abbia ricevuto una valida delega in questo senso; non è perciò ben chiaro quale sia la fonte dei suo preteso obbligo di tenere al corrente il Sindaco sulla situazione di tali immobili; anche in questo caso quindi la contestazione sembra riguardare il dott.Crispo come Direttore Generale e non come segretario del Comune.

A ciò si deve aggiungere che il dott.Crispo ha tempestivamente risposto alla contestazione con nota prot.n.20907 dei 3.12.1999 e dagli atti non risulta per quale motivo il Sindaco non abbia ritenuto valide le giustificazioni ivi addotte (o meglio si deve ritenere che le abbia accolte, visto che la contestazione non ha avuto alcuna conseguenza immediata).

Secondo quanto dispone l'art. 17 comma 68 della legge 127/97 il segretario comunale "svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti ": e si può legittimamente dubitare che nell'ambito di tale funzione di consulenza, di carattere tipicamente tecnico-giuridico, rientri anche lo svolgimento di ricerche sulla concreta fattibilità di eventuali gemellaggi (che invece ben può costituire compito del Direttore Generale).

La risposta dei dott.Crispo, contenuta nella nota prot.n.4874 dei 10.12.1999 ("riconfermo con la presente lettera che, come da colloqui avuti a suo tempo con l'Ufficio ANCI, di cui ho già riferito, non esiste la possibilità di far rientrare nei gemellaggi ai sensi della L.R. 6/89 anche il gemellaggio in questione. Naturalmente ciò non toglie che si attui il progetto senza ricorrere alla contribuzione regionale "), appare in ogni caso congrua ed esauriente e quindi non sembra ravvisabile, nell'episodio di cui si discute, un suo inadempimento ai doveri istituzionali di segretario comunale.

Non risulta che vi siano norme che vietano al segretario comunale di assumere informazioni sui turni degli Agenti di Polizia Municipale o che gli impongano di avvisare preventivamente il Sindaco (o di chiedergli l'autorizzazione): il comportamento imputato al ricorrente potrebbe quindi costituire, in ipotesi, la violazione di una norma di cortesia (nell'arnbito del rapporto di collaborazione fra Sindaco e segretario comunale), non certo di un dovere istituzionale d'ufficio.

Alla contestazione il dott.Crispo ha peraltro risposto con la già citata nota prot.n.4874 10.12.1999: "in effetti ho attinto informazioni sui turni di servizio della Sig.ra Aimone, come d'altra parte faccio con tutti, ogni qualvolta mi pare che vi sia necessità di puntualizzare sull'impegno del personale da parte dei responsabili dell'Ufficio": e tale risposta appare pienamente condivisibile, considerato che il ricorrente, quale Direttore Generale, aveva il compito di coordínare l'attività dei dirigenti dei Comune e sovraintendere allo svolgimento delle loro funzioni.

Alla contestazione il dott.Crispo ha risposto con la già citata nota prot.n. 4874 del 10.12.1999, precisando: 1) di essersi recato il 25 novembre ad una riunione presso il Comune di Udine con gli Enti partecipanti all’AMGA, il 30 novembre presso l’Assessorato Regionale agli Enti Locali ed il 2 dicembre ad eseguire delle ricerche di archivio presso l’ex IPSIA; 2) di essere tato sempre reperibile attraverso il telefono cellulare; 3) di non poter comunicare preventivamente al Sindaco ogni sua uscita "talmente tante sono le necessità che si possono presentare nel corso della giornata".

Nulla il Comune ha mai replicato in ordine alla veridicità degli impegni che hanno portato il dott.Crispo ad uscire dalla sede municipale nei giorni sopra elencati: la giustificazione del ricorrente va quindi considerata valida.

Il contenuto della contestazione non è chiaramente comprensibile; sembra che si addebiti al dott.Crispo di non aver predisposto con la dovuta solerzia i documenti necessari alla nomina di un legale ed alla costituzione del Comune in un giudizio promosso nei suoi confronti; in mancanza di altri dati precisi, non è possibile prendere posizione sulla vicenda (salvo precisare che era onere del Comune fornire la prova del presunto inadempimento del dott.Crispo, essendo questo il fatto costitutivo del suo potere di revoca dell’incarico).

Vi è in atti il certificato del dott.Favero di data 15.12.1999, ove si attesta che quel giorno il dott.Crispo si recò nel suo ambulatorio, fra le 15.30 e le 16.30, per sottoporre la figlia Giulia ad una visita specialistica.

La giustificazione pare fondata e, del resto, il Comune di Tricesimo non ha mai spiegato per quale motivo l’avrebbe ritenuta inaccettabile.

Come già detto, il segretario comunale svolge "compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti": si tratta cioè di un’attività di consulenza legale, nella quale non sembra rientrare il compimento di semplici attività burocratiche, come acquisire l’elenco delle assenze di un determinato lavoratore; sul punto è sufficiente osservare che il segretario comunale non è il "segretario" del Sindaco (nel senso di impiegato amministrativo addetto all’ufficio del Sindaco con mere funzioni d’ordine).

Effettivamente il segretario deve partecipare "con funzioni consultive, referenti e di assistenza" alle riunioni della Giunta Comunale e quindi un preventivo incontro col Sindaco può essere fatto rientrare nei suoi compiti di collaborazione con gli organi dell’Ente, non sembra peraltro che l’aver mancato ad uno di questi incontri (quello del 17 gennaio 2000 alle ore 12.00) costituisca grave inadempimento ai doveri d’ufficio, sanzionabile con la revoca dell’incarico.

La risposta del ricorrente è contenuta nella nota prot.n. 4874 del 6.3.2000; non è questa la sede per decidere se gli argomenti giuridici svolti dal dott.Crispo in ordine alla validità ed efficacia del regolamento di polizia rurale siano o meno fondati: ciò che conta è che il Comune non ha mai spiegato per quale motivo non abbia ritenuto accettabili le giustificazioni del suo segretario; in altre parole: le scelte fatte dal dott.Crispo, quali risultano dalla sua nota del 6.3.2000, potrebbero anche non essere condivisibili nel merito (nel senso che, in ipotesi, si sarebbe anche potuto operare diversamente), ma non sembra (almeno per quanto si può ricavare dagli atti di causa) che gli sia addebitabile una colpevole inerzia nell’affrontare la questione.

Che il segretario debba verificare se gli atti giuntali sono correttamente redatti (sotto il profilo della legalità) è certamente vero; mon si comprende però in che modo il dott.Crispo abbia violato tale dovere in relazione alla delibera n. 94 del 13 marzo 2000 (dato che le questioni sollevate dalla responsabile dell’Ufficio di Ragioneria con le sue note del 15 e 23.3.2000 appaiono essere di tipo eminentemente contabile e quindi estranee alle competenze del segretario comunale).

I fatti addebitati al dott.Crispo sembrano essere due: l’aver fatto protocollare l’accettazione della nomina a segretario comunale con data anteriore a quella reale e il non aver avvisato preventivamente il Sindaco della sua intenzione.

La vicenda, per la verità, è tutt’altro che chiara: non si comprende, ad esempio, come il dott.Crispo possa aver svolto per molti mesi le funzioni di segretario comunale senza accettare (quantomeno per fatti concludenti) la nomina; ed ancora vi è in atti una dichiarazione datata 6.8.1999 e protocollata al n.12781, che contiene l’impegno del dott.Crispo a svolgere diligentemente i suoi compiti e sembra quindi contenere una accettazione preventiva alla nomina.

Dalla nota prot.n. 6631 del 30.3.2000 del dott.Crispo sembra ricavarsi che l’accettazione della nomina non venne subito da lui formalizzata con un apposito atto per una scelta fatta di comune accordo con il Sindaco, un Assessore e il capo Ufficio Ragioneria.

La questione, comunque, non riguarda l’esercizio da parte del dott.Crispo delle sue funzioni di segretario comunale di Tricesimo, ma le formalità procedurali di assunzione e di nomina (o meglio: la regolarizzazione di tali formalità, in adempimento di quanto richiesto dall’Agenzia). Di conseguenza non si tratta, a rigore, di un inadempimento del dott.Crispo ai suoi doveri d’ufficio.

Si tratta di contestazioni provenienti dall’Assessore all’Assistemza e quindi da un soggetto non legittimato a muovere addebiti disciplinari al segretario comunale; in ogni caso sembra che il problema sollevato dall’Assessore sia stato risolto, come risulta dalla risposta del dott.Crispo prot.n. 22253 del 18.12.1999.

Facendo una valutazione complessiva della vicenda, al di là dei singoli episodi, si deve osservare che le contestazioni mosse al dott.Crispo sembrano frutto di una visione errata del ruolo dei segretario comunale all'intemo dell'Ente

Come si è già avuto occasione di ricordare la legge attribuisce al segretario comunale "compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti ", da quanto appena detto si ricavano due conseguenze e cioè che il segretario comunale: deve garantire la conformità alla legge degli atti dell'Ente e non il raggiungimento di un certo risultato politico-amministrativo (o meglio, il risultato cui deve tendere la sua opera è appunto il rispetto della legalità); è un collaboratore degli organi dei Comune e non delle persone che, pro tempore, li compongono (e tantomeno può essere considerato un mero esecutore materiale della volontà e degli ordini del Sindaco).

Ne deriva che il segretario comunale non è revocabile ad nutum e cioè per il semplice fatto di non godere più della fiducia o di non rispondere più alle esigenze dei soggetti che rivestono le varie cariche dell'Ente (Sindaco, Assessori, Consiglieri Comunali), come sembra essere avvenuto nel caso di specie, ma solo quando commetta delle gravi violazioni ai suoi doveri di collaboratore istituzionale dell'Ente; e non sembra davvero che tale presupposto sia ravvisabile nei fatti addebitati al dott.Crispo e sopra esaminati.

La revoca dei dott.Crispo sembra poi conseguenza di una certa confusione tra la figura del segretario comunale e quella del Direttore Generale: come si è già detto, le due cariche comportano doveri nettamente separati e distinti, anche quando vengano attribuite alla stessa persona, e quindi ciò che costituisce inadempimento rispetto all'una (ad esempio quella di Direttore Generale) non è automaticamente qualificabile come violazione dei doveri connessi all'altra.

Accertato quindi che il provvedimento con cui è stata disposta la revoca del dott.Crispo è viziato - sia per il mancato rispetto della procedura regolata dagli artt. 15 comma. 5 del D.P.R. 465/97 e 17 comma 71 della legge 127/97, sia per la mancanza del presupposto sostanziale richiesto dalle norme appena citate - è necessario valutare quali siano le conseguenze di ciò.

A questo proposito occorre immediatamente chiarire che la distinzione fra rapporto di lavoro con l'apposita Agenzia (art. 17 comma 67 della legge 127/97) e "rapporto funzionale" con il Comune (artt. 17 comma 70 della legge 127/97 e 15 comma 1 del D.P.R. 465/97) non ha alcun effetto sulla giurisdizione e cioè sul potere del giudice civile ordinario di intervenire nelle controversie fra il segretario comunale e i soggetti (Agenzia e Comune) da cui dipende.

L'art.68 del d.lgs 29/93, come sostituito dall'art.29 del d.lgs. 80/98, ha infatti attribuito "al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all'articoio 1, comma 2 ", senza fare alcuna distinzione fra questioni relative al contratto e questioni attinenti allo svolgimento della prestazione lavorativa.

Di conseguenza sono soggette alla giurisdizione civile tutte le controversie di cui sia parte un segretario comunale, sia quelle con l'Agenzia che quelle con il Comune presso il quale svolge la sua attività; per ogni dipendente pubblico, del resto, si possono. distinguere (almeno dal punto di vista giuridico) l'atto con cui il lavoratore si impegna a prestare la sua opera a favore dell'Ente (e cioè il rapporto di lavoro) e l'atto con cui gli vengono conferite determinate mansioni (e cioè il rapporto funzionale), nel caso del segretario comunale vi è la particolarità che i due rapporti si svolgono con soggetti diversi (l'Agenzia e il Comune), ma non vi è alcun motivo di ritenere che ciò comporti dei limiti alla giurisdizione civile, salvo quello generale individuato dall'art.68 della legge 29/93, che - ribadendo la legge 2248/1865 ali.E - continua a vietare al giudice ordinario l'annullamento degli atti amministrativi.

Il problema, quindi, si sposta: al fine di accogliere il ricorso, cioè, non basta che il provvedimento con cui è stata disposta la revoca dell'incarico al dott.Crispo sia viziato (sia dal punto di vista forrnale che sostanziale), .ma occorre, prima di tutto, che il ricorrente abbia il diritto ad essere reintegrato nel suo posto di lavoro (con la conseguenza che l'atto amministrativo di revoca non va annullato, ma semplicemente dísapplicato, come passaggio necessario per il riconoscimento e la tutela dei diritto soggettivo alla reintegra).

La soluzione del problema richiede che si individui preliminarmente la natura giuridica della revoca dell'incarico di segretario comunale ai sensi degli artt. 17 della legge 127/97 e 15 del D.P.R. 465/97.

Contrariamente a quanto potrebbe sembrare, la fattispecie in esame non è riconducibile alla categoria del licenziamento; la revoca, infatti, non incide sul rapporto di lavoro dei segretario comunale (la cui risoluzione è di competenza dei consiglio nazionale di amministrazione dell'Agenzia, ex art. 17 comma 2 dei D.P.R. 465/97), ma esclusivamente sulle funzioni da lui esercitate in concreto; in breve, la revoca dell'incarico priva il segretario comunale delle funzioni che gli sono proprie in base all'art. 17 comma 68 della legge 127/97 e quindi produce, nella sostanza, un demansionamento (almeno per il tempo in cui rimane in "posizione di disponibilità " ai sensi dell'art. 19 dei D.P.R. 465/97).

La revoca illegittima comporta quindi una violazione del diritto del lavoratore, riconosciuto dall'art.2103 c.c., a svolgere le mansioni per le quali è stato assunto (o altre equivalenti), e non vi è dubbio che tale diritto competa, anche ai dipendenti pubblici, dato che l'esclusione prevista dall'art. 19 comma 1 ultima parte del d.lgs. 29/93 - come sostituito dall'art.13 dei d.lgs. 80/98 e poi modificato dall'art. 5 del d.lgs. 387/98 - riguarda esclusivamente il sistema della promozione automatica, non il diritto alla conservazione della professionalità acquisita.

Ciò giustifica quindi l'emanazione di un provvedimento cautelare volto a reintegrare con immediatezza il segretario comunale nella sua posizione istituzionale, naturalmente ove sussista un pericolo nel ritardo (in questo senso, a proposito di un direttore sanitario, Pretura Milano, 10 maggio 1999, Sirtori e Osp. Maggiore Milano: - in generale, sulla amniissibilità della tutela d'urgenza ex art.700 c.p.c. del diritto alle mansioni, Tribunale Campobasso, 12 giugno 1999, Trimboli c. Ente poste it.; Tribunale Roma, 3 gennaio 1996, Rai-Tv e altro c. Alfano; Pretura Napoli 24 maggio 1994, Di Fiore c. Soc. Edime).

Nel caso di specie tale pericolo è ravvisabile non tanto nelle conseguenze negative della revoca sul trattamento economico e sulla posizione del dott.Crispo (che sono certamente rimediabili a posteriori, con la ricostituzione della carriera e il risarcimento del danno subito), ma nella perdita di professionalità conseguente alla forzata inattività cui il ricorrente è costretto nella sua attuale "posizione di disponibilità" e nella rilevante lesione della sua immagine esterna che dall'atto di revoca è certamente derivata.

Quanto al primo aspetto, è sufficiente ricordare che la vita istituzionale di un Comune è in continuo cambiamento: il fatto di rimanervi lontano per dei mesi (e in ipotesi anni) significa perdere l'esperienza acquisita (destinata a diventare in breve tempo inutile), la possibilità di farne di nuova (rimanendo al passo con le novità legislative ed amministrative), i contatti con la struttura dell'Ente e le persone che la compongono; e tutto ciò non può essere certo ricostruito con una sentenza che accerti l'illegittimità della.revoca.

Quanto al secondo aspetto, vi è da dubitare che il dott.Crispo - dopo essere stato revocato per grave inadempimento al suoi doveri - trovi un altro Comune (di importanza confacente alla sua anzianità e grado di servizio) disposto a conferirgli un nuovo incarico e quindi appare notevole per lui il rischio di essere posto in mobilità e collocato presso un'altra amministrazione (perdendo così definitivamente la professionalità acquisita).

Sussistono quindi i presupposti per la concessione della richiesta tutela d'urgenza; di conseguenza deve essere ordinato al Comune di Tricesimo ed all'Agenzia Regionale del Segretari Comunali dei F.V.G., e più precisamente a ciascuno dei due Enti per quanto attiene alle sue rispettive competenze, di reintegrare immediatamente il dott.Crispo nelle funzioni di segretario comunale.

in accoglimento del ricorso, accertata l'illegittimità dei provvedimento del Sindaco di Tricesimo prot.n.6639 di data 30.3.2000, ne dispone la disapplicazione e, visto l'art.2103 c.c., ordina al Comune di Tricesimo, in persona dei Sindaco pro-tempore, e all'Agenzia Regionale dei Segretari Comunali del F.V.G. di reintegrare immediatamente il dott.Crispo Bacchisio nelle mansioni di segretario comunale di Tricesimo; concede alle parti termine di giorni 30 per l'inizio della causa di merito; manda alla Cancelleria di notificare la presente ordinariza alle parti, anche ai fini della decorrenza dei termine per il reclamo ai sensi dell'art.669 tercedies c. p. c.

Udine, 28 AGOSTO 2000

IL GIUDICE DEL LAVORO

(Dr.Lucio Benvegnù)