Di Anna Luigia Francione – Segretario Comune Issogne (Aosta)

Il legislatore valdostano ha ridisegnato, con la I. 46/98 la figura del segretario comunale.

Nella Regione autonoma della Valle d'Aosta non trova ragione di esistere la partizione delle funzioni tra compiti di consulenza e rogito atti e compiti di alta direzione del Comune. Ciò di cui si ha bisogno è di un professionista che funga da massimo consulente dell'ente, da notaio dello stesso, e da general manager.

Le caratteristiche della Regione (Enti Locali di piccole dimensioni, rilevanti flussi turistici, gestione di consistenti budget di spesa, problematiche derivanti dai compiti di cura del territorio montano ed alpino, ecc.), impongono la presenza nel Comune di un dirigente con connotazioni del tutto speciali, che agisca in accordo con gli obiettivi fissati dalla parte politica e i programmi dell'amministrazione da cui è stato scelto, accorpando, come dice la cir. esplicativa del 3 settembre'98 " ... le due figure di vertice dell'Amministrazione locale previste dalla legislazione nazionale, il segretario comunale ed il direttore generale, rendendo il segretario comunale responsabile della gestione sia sul piano operativo che su quello giuridico".

Come in campo nazionale, la funzione di "assistenza giuridico-amministrativa" è stata affidata al Segretario. Ma mentre i riformatori della L. 127/97 hanno privilegiato l'attività amministrativa nel suo complesso rispetto al singolo atto, affidando le funzioni di assistenza giuridica al segretario e abrogando il parere di legittimità che non sembrava più in sintonia con il rivalutato ruolo delle autonomie locali, la scelta regionale, invece, si pone in netta controtendenza.

All'interno delle funzioni del nuovo Segretario comunale, infatti, accanto a quelle di direzione amministrativa e, quindi, di gestione delle risorse finanziarie e umane, v'è anche l'obbligo di esprimere il parere di legittimità su tutti gli atti amministrativi e di diritto privato degli organi comunali, per gli uffici ed i servizi privi di responsabili di qualifica dirigenziale. La motivazione assunta è stata quella di assicurare una costante consulenza giuridica sull'azione amministrativa, sicché si è trasportato tel quel la regolamentazione già stabilita per i dirigenti regionali ai segretari comunali. Si è consentito, inoltre, persino un ampliamento della fattispecie, rispetto al testo nazionale previgente, giacché dal parere di legittimità da rendere su "ogni proposta di deliberazione da sottoporre alla giunta e al consiglio" (art. 5 1, c. 1, I. 8 giugno 1990, n. 142, ante I. 127/97), si è giunti a parere di legittimità da esprimere su tutti "gli atti amministrativi e di diritto privato degli organi comunali" (l.r. 451 95, come richiamata dalla I.r. 46/98).

Non si comprende questa formula, specie se si pensa agli atti del Sindaco, i cui provvedimenti sono tipizzati e non sopportano alcun altro appesantimento. Si considerino, ad esempio: le ordinanze contingibili ed urgenti; gli atti anagrafici o di stato civile, non delegati al dipendente; i contratti da questi stipulati (la I.r. 46 98, stabilisce che nei Comuni privi di altre figure di qualifica dirigenziale, i contratti rogati dal segretario comunale sono stipulati dal Sindaco).

Non risulta, allo stato, che alcuno di questi atti riporti, in Valle d'Aosta come altrove, il parere di legittimità del Segretario comunale. Né, posto che la stessa disposizione vale per l'amministrazione regionale, tale norma vale per il Presidente della Giunta regionale. Si è riscontrata in concreto, dunque, una parziale disapplicazione della norma, pur rimanendo osservata nell'accezione stabilita dalla I. 142/90, precedente alla riforma Bassanini.

V'è, dunque, da chiedersi se la scelta regionale sia in linea con i nuovi concetti di efficienza, efficacia ed economicità. Infatti, per dare maggiore speditezza e semplicità all'azione amministrativa, è necessario che l'operazione di riscontro della legittimità sia collocata nella fase iniziale del procedimento amministrativo e non in quella finale. Una cosa è dare il proprio apporto affinché il procedimento o l'atto nascano già in conformità con l'ordinamento pubblico; diverso è attendere che la struttura operi per poi valutare la congruità del lavoro già predisposto.

L’apporto propositivo fornito nella fase istruttoria sarà accompagnato, nel caso si riscontrino errori di procedimento, con una proposta operativa tesa a suggerire il corretto itinerario da seguire per realizzare i fini e gli obiettivi che l'ente si è proposto di raggiungere. Procedimento ben lontano dal passato in cui assumeva i connotati di un'inappellabile censura.

Bisogna interrogarsi dunque, sulla coerenza della scelta di affidare il compito "del controllo' ad un soggetto che ha mutato completamente genesi e obiettivi.

Considerato che l'Ente Locale tende a scoprire sempre di più le tematiche dell'impresa privata, può essere utile, solo per un istante, calare la soluzione adottata per la realtà comunale nel diverso contesto aziendale. E, in quest'ultima ipotesi, sembra poco verosimile che l'amministratore delegato di una società di capitali possa rivestire anche la carica di Sindaco o di revisore dei conti.

IL super dirigente

L’operazione di accentramento di molteplici responsabilità nella figura del Segretario è andata comunque oltre. Questi, infatti, si configura sia come assistente giuridico dell'ente, con le ulteriori funzioni di controllore di tutti gli atti degli organi, che direttore generale e dirigente unico. Difatti:

Il riconoscimento formale della dirigenza al Segretario è stato, dunque, il risultato obbligato cui si è giunti al fine di attribuire ulteriori e ampliate funzioni a codesto sottoposto. Il passaggio giuridico alla dirigenza, peraltro, avverrà con l'inquadramento nel contratto regionale. Questa circostanza non è secondaria dato che, rimanendo assorbita l'indennità di direttore generale, potrebbe verificarsi il paradosso di un trattamento stipendiale del Segretario valdostano inferiore a quello ipotizzabile per un Segretario italiano di livello non dirigenziale. E’ augurabile che ciò rimanga un'ipotesi di scuola.

Ritornando al conferimento della dirigenza, ribadiamo, è del tutto strumentale al definitivo accollo dei diversi compiti di gestione; questi ultimi possono essere si spartiti con gli altri dirigenti dell'ente, qualora l'amministrazione ne rinvenga l'opportunità, ma quid iuris in loro assenza?

La legislazione statale ha previsto specificamente in merito, chiarendo che le competenze gestionali possano essere attribuite liberamente all'interno dell'ente. La I.r. 54/1998, invece, stabilisce che possono essere nominati responsabili dei servizi, in assenza di dirigenti diversi dal Segretario, solo i dipendenti comunali appartenenti ad un livello per cui è necessario il titolo di studio della laurea. E ciò perché essendo già presente in Comune il segretario - dirigente, gli unici collaboratori che possano essere all'altezza di compiti di gestione sono coloro che rivestano quella qualifica.

E’ così parso innovativo individuare un deus ex meschina, un super dirigente, un soggetto cioè che accentri in sé tutte quelle competenze che in passato erano distribuite tra diversi organi collegiali e monocratici del Comune.

Il rafforzamento delle funzioni per il Segretario comunale valdostano è stato accompagnato dalle stesse opportunità di scegliersi liberamente l'uomo di fiducia offerte alla classe politica degli Enti Locali dalla norma nazionale.

Esiste un albo regionale da cui poter attingere per individuare il segretario. E’ questo un albo semiaperto. Ad esso sono iscritti di diritto i segretari, già in servizio in Valle d'Aosta, che hanno optato per la "regionalizzazione" e coloro che, in futuro accederanno per concorso, possono anche iscriversi in aggiunta, nel limite del 15% delle sedi di segreteria, le seguenti professionalità:

e, se in possesso di diploma:

Non c'è differenza tra segretari italiani e valdostani, in merito alla durata del rapporto di servizio con il Comune. Essi lavorano tutti sino alla scadenza del mandato del Sindaco. La completa libertà di scelta offerta al Sindaco al momento dell'insediamento (non prima di 30 giorni e non oltre 90), è accompagnata dalla libertà di revoca dal servizio; tuttavia, ciò avviene non solo per le gravi violazioni di legge (come previsto per i segretari nazionali), ma anche in caso di valutazione negativa in sede di verifica di realizzazione di obiettivi di programmazione e del corretto funzionamento delle strutture. La difformità con il regime nazionale è che, in questo secondo caso, essendo il segretario comunale pure direttore generale, la revoca incide nel senso di risolvere immediatamente il rapporto di lavoro con l'ente.

Si rimanda ad un regolamento regionale in corso di elaborazione la disciplina delle modalità operative di tale opzione, ma quale la sorte del funzionario revocato?

La risposta non può essere univoca perché non univoca è l'origine di questa nuova figura di Segretario comunale. L’albo regionale è, difatti, sostanzialmente ripartito in due comparti: il primo, composto sia dai soggetti già in servizio in Valle d'Aosta che hanno optato per la "regionalizzazione", sia da quelli che vi accederanno in vista di un eventuale concorso; il secondo, composto dai soggetti esterni di cui sopra, nel limite del 15% delle sedi di segreteria.

I primi manterrebbero, ad esaurimento, un trattamento giuridico più duraturo rispetto ai secondi, in quanto assunti con contratto a tempo indeterminato. La legge regionale stabilisce, infatti, che i Segretari a tempo indeterminato, quando non siano chiamati a ricoprire sedi di segreteria, siano collocati in posizione di disponibilità presso l'amministrazione regionale. Quivi essi rimarrebbero sempre iscritti all'albo di provenienza per essere utilizzati prioritariamente per gli incarichi di supplenza e reggenza nonché, come prevede la bozza di regolamento attuativo, per "incarichi a tempo determinato, ovvero per incarichi di natura professionale o per attività di studio, consulenza e collaborazione" presso gli Enti Locali, l'amministrazione regionale, gli enti strumentali della Regione o degli Enti Locali.

Il periodo di disponibilità è limitato ad un arco di tempo al termine del quale, se il Segretario non trova ancora definitivo utilizzo, si procederà alla definitiva cancellazione dall'albo e alla risoluzione di diritto del rapporto di lavoro. Accadrebbe così nell'ordinamento italiano il primo evento di trasformazione automatica di un rapporto di lavoro da tempo indeterminato a "tempo limitato". Non si hanno notizie certe in merito alla trattativa in corso fra le parti interessate su questo specifico punto.

Per quanto riguarda i segretari che rientrano nell'alveo di quel 15% di cui sopra, la norma regionale statuisce che questi sono incaricati dalle singole amministrazioni, esclusivamente mediante contratto di diritto privato, che si risolve definitivamente, qualora non scelti.

Si è già detto del paradosso di avere un dirigente che sia contemporaneamente il braccio operativo della committenza e anche il suo stretto controllore. Quest'ambiguità non può coesistere nella nuova identità del Segretario comunale valdostano, specie con riferimento alla caratteristica di temporaneità di incarico con l'ente.

Ciò vale anche per il Segretario a tempo 'indeterminato". Se, come si sta discutendo, il rischio da prefigurarsi è il licenziamento, preceduto da alcuni anni di "cassa integrazione" (ovvero di disponibilità) in caso di mancato incarico, è palese che non vi sia alcuna indipendenza reale di questo segretario dimezzato. Rischio di licenziamento tanto più veritiero in quanto i numeri di posti sono limitati e ancora di più lo saranno in seguito a:

• la corsa al convenzionamento dei Comuni per i Segretari, da taluno auspicata;
• la riforma dell'intero sistema regionale mediante importanti dismissioni di funzioni e connesse sorse di personale agli Enti Locali.

Il problema è, invece, un altro: il controllo ha un senso quando l'organo a ciò deputato sia indipendente rispetto al soggetto controllato e soprattutto quando esso abbia effettivamente questo compito.

La domanda è: il nuovo Segretario è un controllore o un direttore? Se è un direttore si abbia il coraggio non solo di dichiararlo, ma anche di pretenderlo, eliminando appesantimenti inutili e vecchie eredità del passato non più attuali.

Il segretario direttore è sicuramente la figura che meglio risponde alle esigenze degli Enti Locali valdostani proprio per le loro particolarità di cui si descriveva all'inizio. La capacità di dirigere, tuttavia, non si improvvisa. C'è da chiedersi, dunque, perché il legislatore regionale, dopo aver stabilito la necessità di un concorso pubblico per l'accesso in carriera, ha aperto in modo cosi generalizzato l'iscrizione all'albo?

E’ chiaro che il contratto di stampo privatistico non deve sottostare alle medesime procedure di accesso mediante selezione ad evidenza pubblica, come i concorsi, ma non dovrebbero essere richiesti almeno dei requisiti, sia culturali sia di tipo di servizio?

Può essere seriamente ipotizzabile che un ingegnere minerario (libero professionista con cinque anni di iscrizione all'albo) possa fare il segretario comunale? 0 potrebbe divenirlo un professore di educazione fisica (personale scolastico docente con cinque anni di servizio)? Delle due l'una: o fare il Segretario comunale in Valle d'Aosta è il mestiere più semplice del mondo e che si impara con grande facilità, purché si sia dotati di laurea oppure, se non è così, qualcuno ha trascurato qualcosa. Ciò che è accaduto, probabilmente, è un rapido trasferimento delle regole che valgono per la dirigenza regionale.

Ma un Segretario comunale è tutt'altra cosa. Egli non si limita a sovrintendere o a dirigere una struttura sì complessa, ma alla fine specializzata nell'ambito del dipartimento, servizio, assessorato di appartenenza. Egli è chiamato a fornire assistenza giuridica, tecnica e talvolta contabile, a rogare gli atti, a sovrintendere, a dirigere e, spesse volte, operare in una macchina altrettanto complessa, delicata e soprattutto multiforme. E’ auspicabile ed indispensabile una modifica a tale riguardo. E’ logico pensare che se un segretario di un'altra Regione possa adempiere a questo compito, già un dirigente di altre strutture pubbliche avrebbe parecchie difficoltà in assenza di una specifica riqualificazione.

Indubbiamente la Regione autonoma Valle d'Aosta mirava alla creazione di un'élite amministrativa. Tuttavia, la strada scelta non è stata delle più lineari.

Innanzi tutto, è passata sotto silenzio la necessità reclutare il Personale più idoneo tramite corsi di alto livello qualificativo. Si sono puntati, invece, tutti i riflettori sulla dirigenza da riconoscere sin dall'inizio segretario, con ciò trascurando la conseguenza dirompente che tale inquadramento ab origine produce: l'accesso all'albo (per coloro che saranno a tempo "indeterminato") avviene per concorso, ma nessuno si è posto il problema che sarà, questo, un concorso di secondo livello.

La normativa in tema di assunzione dirigenziale, in fatti, prevede che è titolo per l'accesso alla selezione oltre il possedere il diploma di laurea, il rivestire già la qualifica di dirigente o, in alternativa provenire dalle fila della Pubblica Amministrazione, con 5 anni di carriera direttiva.

Se si voleva permettere l'accesso alle carriere della Pubblica Amministrazione valdostana, delle giovani intelligenze della realtà locale, è evidente che il bersaglio è stato mancato. Quale sarà, nella Regione più piccola d'Italia, il bacino di utenza da cui attingere per assicurare il turn over di questi funzionari?

Perché, invece, non aver colto l'opportunità di un inquadramento dirigenziale successivo, al fine di concedere un accesso più qualificante e più semplice per i giovani laureati? Valorizzare il merito, la professionalità, la preparazione tecnica, formare i dirigenti: questi sono gli obiettivi reali che debbono essere perseguiti. E via, dunque, all'accesso mediante l'alta qualificazione professionale e di studio, che fornisce, magari, l'aver superato l'esame di una scuola superiore di Pubblica Amministrazione, come avviene oggi in Francia con l'Ena.

La scelta regionale di individuare parte dei Segretari comunali, mediante contratto privatistico a tempo determinato, in termini assolutamente sganciati da qualsiasi organismo professionale di qualificazione, se può teoricamente comprendersi quando si facciano i conti con i vuoti di personale, non si giustifica in merito all'evoluzione professionale dell'intera categoria. E’ stato spiegato, inoltre, che il 15% di contrattisti nell'albo, non deve essere visto come un punto di arrivo, ma, al contrario, proprio come punto di partenza al fine di giungere, un domani non lontano, ad avere il 100% dei segretari comunali privatizzati. Percentuale che, d'altronde, potrebbe teoricamente già raggiungersi in tempi brevi laddove si considerasse che il regolamento sembra voler introdurre una conseguenza piuttosto pesante nel caso di revoca o mancato incarico: la perdita del posto di lavoro, dopo pochi anni di messa in disponibilità. Ma non è così che si crea un'élite amministrativa.

La mobilità nell'ambito della Pubblica Amministrazione, è obiettivo primario e di tutto rilievo, sia per ragioni di economicità, sia per ragioni di flessibilità e competitività del mercato del lavoro. E la previsione regionale non coglie pienamente tale traguardo.

Inoltre, la possibilità di assunzione, con contratto a tempo determinato, di quei soggetti previsti dalla norma regionale, non sarà di alcun concreto ausilio all'amministrazione che ricerchi il professionista migliore. Perché un professionista con un'attività ben avviata dovrebbe tralasciare la propria occupazione, forse più redditizia, per occuparsi di un ente medio-piccolo?

Ciò è tanto più vero, se si considera che è in corso di discussione la proposta avanzata dai Sindaci di obbligare il segretario prescelto a rimanere nella sede per un minimo di anni, escludendo qualsiasi trasferimento, mobilità, diverso incarico, in assenza di parere favorevole del Sindaco medesimo.

E dunque appare dissonante la contraddizione di pretendere la concessione della massima libertà di scelta e, quindi, di ricambio "dell'uomo di fìducia", mentre non si vorrebbe permettere identica libertà al professionista incaricato. Il presupposto del contratto a tempo determinato per coloro che accedono "dall'esterno", non consentirà nemmeno ai segretari di altre Regioni di valutare positivamente codesta opportunità, posto che il prezzo da pagare sarebbe, per loro, la cancellazione dall'albo di provenienza. Che garanzie avrebbero di conservazione del posto di lavoro?

Specie se la conclusione anticipata del rapporto di lavoro avviene in una società come quella italiana dove, purtroppo, la possibilità di riciclarsi professionalmente o di rinvenire altre chances lavorative non è facilmente raggiungibile?

Se, come detto, si vuole effettivamente creare un mercato di alte professionalità, mi pare che la via non sia quella di attingere dal mare magnum di "esperti", lasciando ai Sindaci l'opera di selezione mediante l'intuitu personae.

Altro deve essere fatto: creare i futuri professionisti investendo su di essi le risorse della società, oppure assoldare i professionisti del settore che hanno già dato buona prova di sé sul campo. Formazione o acquisto, comunque effettuati nell'ambito specifico.

Quello che si vuole dire è che solo tramite un percorso professionale che si sviluppi in progressione, per complessità di ruoli da rivestire, per continui aggiornamenti di studio, anche mediante il supporto di permanenti strutture di qualificazione, che si può concretamente investire sulle forze lavorative acquisite o da formare. La presenza di un albo ha un significato solo ed in quanto curi le preparazioni professionali, le gestisca e, nel contempo, garantisca ai committenti l'ausilio migliore, in caso di necessità.

La normativa regionale che disciplina il segretario comunale in Valle d'Aosta, avrebbe bisogno di più tempo per essere approfondita in modo adeguato; altri aspetti, andrebbero analizzati, ma lo spazio a disposizione di questo articolo non lo consente. Un ultimo spunto si può solo lanciare: se il legislatore nazionale, come è già successo più volte di recente, non ha remore nell'emanare un decreto legislativo di vasta portata e poi ritornarci sopra per apportarvi delle successive migliorie, è auspicabile che una Regione come la Valle d'Aosta, così desiderosa di essere all'avanguardia in Italia, non abbia questo tipo di impedimenti ed accetti l'idea che i cambiamenti, per essere vincenti, hanno bisogno di successivi perfezionamenti. E’ indispensabile, oggi più che mai, che il legislatore regionale, come lo Stato in campo nazionale, non riduca l'esigenza della diversità con la diversità fine a se stessa. L’obiettivo, infatti, non è quello di essere diversi, ma di essere migliori.

Se il segretario comunale ricopre un ruolo fondamentale nella realtà dei Comuni della Valle d'Aosta, è necessario che l'assetto giuridico di questo soggetto sia perfezionato, togliendo dall'attuale norma non ancora applicata, taluni eccessi che la rendono, in importantissimi aspetti, alquanto azzardata. Questi sono gli aspetti che possono creare i presupposti perché si perda per strada l'unica cosa che gli amministratori ed i segretari non vogliono assolutamente perdere: quel clima di fiducia reciproca e di ottimismo nel futuro che così difficilmente si sta cercando di ricreare.