La semplificazione amministrativa negli acquisti in economia:
il regolamento generale salva le autonomie

Sino ad oggi gli acquisti di beni e servizi in economia da parte delle pubbliche amministrazioni sono stati disciplinati da una serie di disposizioni relative a ciascun settore di attività delle amministrazioni stesse. Tali disposizioni hanno assunto talvolta la veste formale di legge, talaltra di DPR o di regolamento di organizzazione interna.

L'attività contrattuale della pubblica amministrazione ed il procedimento di scelta del contraente non può non essere coinvolta dal processo di snellimento dell'attività amministrativa, che deve necessariamente prendere le mosse dallo sfoltimento e dalla razionalizzazione delle norme di azione dell'apparato burocratico pubblico.

Per queste ragioni nell'allegato 2 della legge 8 marzo 1999, n. 50 (legge di semplificazione per il 2000), si trovano, tra i procedimenti strumentali da disciplinare in modo uniforme ai sensi dell'articolo 20 della Legge Bassanini, ben 29 atti normativi (tra leggi e regolamenti) riguardanti i procedimenti di spese in economia, destinati ora a cedere il passo ad un unico testo regolamentare in materia.

Il regolamento in esame risponde infatti alla necessità di eliminare una pluralità di fonti normative - come è evidente dal novero di norme abrogate ( 45 disposizioni) dall'art. 14 del regolamento stesso - e delineare al tempo stesso una disciplina organica di chiara e facile applicazione per le Amministrazioni.

Per le opere pubbliche i lavori in economia sono ora disciplinati dal regolamento di attuazione della legge Merloni, che, negli articoli dal 142 al 148 contiene previsioni analoghe al regolamento in rassegna, salvo le soglie di applicabilità, che sono individuate in 50.000 EURO per i lavori in amministrazione diretta ed in 200.000 EURO per i lavori a cottimo; per questi ultimi è ammesso l'affidamento diretto all'impresa entro la soglia dei 20.000 EURO, mentre al di sopra è necessaria la gara informale tra almeno cinque imprese .

Vediamo le singole disposizioni introdotte dallo schema di regolamento.

L'ambito soggettivo di applicazione è definito negli articoli 1 e 12 del regolamento, che disciplina gli acquisti in economia effettuati dalle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, ma che può anche applicarsi alle amministrazioni pubbliche non statali, se le stesse ritengano di farle proprie e non si avvalgano della possibilità di acquisti mediante le convenzioni di cui all'art. 26 L. 488/99 (tramite la CONSIP).

Il regolamento di semplificazione dei procedimenti di spese in economia si applica quindi:

1. alle Amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo;
2. agli Istituti e scuole di cui all'art. 4 della Legge 537/93;
3. alle Istituzioni di cui all'art.2 della Legge 21.12.1999, n.508;
4. agli organismi diversi da quelli di cui supra ai punti 1,2 e 3 [ art. 11, IV° comma, regolamento];
5. alle altre amministrazioni pubbliche non statali, che non si avvalgano delle modalità previste dall'art. 26 L. 488/99.

In merito alle amministrazioni di cui al punto 2, si rammenta che la previsione regolamentare tiene conto della normativa vigente in materia di pubblica istruzione, là dove ora gli istituti scolastici sono dotati di personalità giuridica ed autonomia organizzativa e finanziaria, con il correlato potere di spesa, per gli acquisti conseguenti, in capo agli organi rappresentativi degli istituti stessi.

In ordine invece alla nozione di "organismi diversi da quelli previsti all'art. 1" - e quindi dalle Amministrazioni statali - del regolamento e comunque destinatari della disciplina in analisi, si sottolinea la necessità di "recuperare" la nozione dagli articoli (di eguale formulazione) 1, 3° comma del d.lgs. 358/92, come modificato dal d.lgs. 402/98, in materia di forniture e 2, 1° comma del d.lgs. 157/95, come modificato dal d.lgs. 65/2000, in materia di servizi.

Le disposizioni del regolamento si applicano all’acquisto di beni e servizi entro i seguenti limiti:

1. 130.000 EURO (pari a 251.751.100 Lire), per le Amministrazioni indicate supra ai numeri 1, 2 e 3 [così dispone il 1° comma dell’art.3];
2. 200.000 EURO (pari a 387.254.000 Lire) ovvero il diverso importo fissato dalla normativa comunitaria in materia, per gli organismi di cui sopra al n. 4 [così il 4° comma dell’art.11].

Al riguardo è da notare come non venga riprodotto il limite di cui al d. lgs 157/95 e s.m.i. per l'individuazione della soglia CE per il comparto Ministeri (art. 1, comma 2, d. lgs. cit.), espresso invece come controvalore in EURO di 130.000 DSP.

Il comma 2 dell'art. 3 esprime il principio generale già riprodotto nell'art. 3, comma 2 del d.lgs. 358/92 e s.m. e nell’art.4, comma 2 del d.lgs. 157/95 e s.m.i., del divieto di frazionamento artificioso della fornitura o del servizio al fine di eludere l’applicazione della normativa di riferimento.

L’art. 5 nel disciplinare lo svolgimento della procedura d’acquisto, prevede che le Amministrazioni procedano preliminarmente alla richiesta mediante lettera di invito, di almeno cinque preventivi.

La lettera di invito dovrà contenere i seguenti elementi:

1. oggetto della prestazione;
2. (eventuali) garanzie richieste;
3. caratteristiche tecniche della fornitura/servizio;
4. qualità e modalità di esecuzione del contratto;
5. prezzi e modalità di pagamento;
6. impegno per il fornitore/prestatore di servizio al rispetto e assoggettabilità alle condizioni e penalità previste dalla stessa lettera di invito e dalla normativa vigente.

Il responsabile del servizio, nominato dall’Amministrazione, procede quindi all’esame dei preventivi ed alla scelta dell’offerta più vantaggiosa, tenendo conto dei parametri indicati all’art.1 del regolamento.

Gli articoli 4 e 6 del regolamento in rassegna riaffermano dunque la centralità della figura del responsabile del procedimento, prevista dalla L. 241/90, quale interlocutore della P.A. nei rapporti con i terzi.

Il richiamo alle prescrizioni delle norme di organizzazione peculiari di ciascuna P.A. ribadisce l'autonoma determinazione di ciascun ente nell'individuare al proprio interno il soggetto titolato ad assumere il ruolo di responsabile del servizio in parola che si occuperà della fase istruttoria (precontrattuale), della stipulazione, dell'esecuzione del contratto, sino alla liquidazione.

Fermo restando che tale individuazione dovrà tenere conto da un lato delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di contabilità pubblica, dall'altro delle norme sull'organizzazione e la dirigenza pubblica.

A proposito dell'autonomia regolamentare in materia, si riporta un passo significativo della relazione illustrativa al regolamento: "… Non sono stati inseriti nell'elenco dei regolamenti da abrogare, oltre evidentemente i regolamenti già abrogati, i regolamenti specifici, già adottati ai sensi dell'art.8 del regio decreto 2440/1923 ed anche indicati tra i riferimenti normativi del procedimento da semplificare, attinenti a procedure su spese in economia di organismi istituzionali dotati di peculiare autonomia in materia contabile, considerato che in tal caso gli effetti abrogativi conseguono all'esercizio di detta autonomia e non all'adozione del presente regolamento (è il caso dei regolamenti sulle spese in economia della Corte dei conti oltre che dell'ISPESL e dell'Istituto Superiore di Sanità). Lo stesso discorso vale, come già rilevato, per gli Enti autonomi territoriali nonché, a seguito della recente riforma, per la Presidenza del Consigli dei Ministri, ed è alla base delle apposite disposizioni, già illustrate, specificamente mirate alla tutela della relativa sfera di autonomia…."

L’articolo 4 poi, là dove prevede che il responsabile si avvalga delle rilevazioni dei prezzi di mercato, ripropone i problemi interpretativi già sorti in materia di revisione prezzi nei contratti pubblici di durata, con l'art. 6, commi 6 e 11 della legge 24.12.1993 n. 537 (come sostituito dall'art. 44, L. 724/94).

In realtà ad oggi gli indicatori ufficiali previsti dalla legge non sono ancora stati adottati; pertanto può ritenersi legittimo fare riferimento alle rilevazioni dei prezzi di mercato effettuati dalle Camere di commercio, per quanto concerne l'acquisto di beni, ed alle tabelle del Ministero del Lavoro di cui all'art. 1 L. 327/2000, per quanto riguarda il costo del lavoro, particolarmente rilevante nei servizi.

L’affidamento viene quindi formalizzato o mediante scrittura privata oppure mediante sottoscrizione per accettazione da parte del fornitore del bene/servizio della lettera d’ordine che, a tal fine, dovrà contenere: l’oggetto della prestazione, garanzie prestate, caratteristiche tecniche del servizio/fornitura, qualità e modalità di esecuzione e assistenza.

In deroga a quanto previsto al I° comma dell’art. 5, è ammesso il ricorso alla trattativa diretta [art. 5, 3° comma] con un solo fornitore di beni o servizi nei seguenti casi:

quando il bene o servizio da acquisire presenti carattere di "nota specialità" in relazione alle caratteristiche tecniche e di mercato;

quando l’ammontare della spesa non superi i 20.000 EURO (pari a 38.725.400 Lire) IVA esclusa, ovvero i 30.000 (pari a 58.088.100 Lire) per l’acquisizione di beni e servizi connessi ad impellenti e imprevedibili esigenze di ordine pubblico.

L’art. 8 del regolamento in esame prevede che entro 20 giorni dall’inizio della fornitura/servizio il contratto sia sottoposto alle dovute verifiche e collaudi.

Per le spese di importo non superiore ai 20.000 EURO è sufficiente l’apposizione del visto di regolarità sulle fatture da parte dell’impiegato a ciò preposto, nominato dal Dirigente competente.

Sul punto si rileva che, parimenti a quanto previsto in materia di collaudo di opere pubbliche, deve trattarsi di persona diversa da chi abbia sorvegliato o diretto l’esecuzione stessa del contratto [ così il 4° comma dell’art. 8] .

Dott. Massimo VALERO

Dott.ssa Monica SCIAJNO