Presentazione del Convegno

Ma soprattutto si è perduta una preziosa occasione per dettare una riforma organica, che contemplasse tutti indistintamente gli istituti della giustizia amministrativa (si ricordi, ad esempio, che ancora oggi manca una regolamentazione dell'istituto della opposizione di terzo, che trova il suo fondamento in una sentenza della Corte costituzionale).

Accennerò solo ad alcune innovazioni che rivestono particolare interesse per gli operatori del diritto:

a) tutela cautelare: la tutela cautelare in questi ultimi anni ha assunto una rilevanza eccezionale, perchè, a causa della difficoltà di ottenere una pronta fissazione dell'udienza, la domanda cautelare viene quasi sempre presentata, anche quando vi sono poche probabilità di ottenerla, per la speranza di potere in tal modo accelerare il corso del giudizio.

Con la nuova disciplina, non solo la misura cautelare può consistere in provvedimenti diversi dalla semplice sospensione del provvedimento impugnato (ordinanze-ingiunzioni, provvisionali, sequestri), ma il potere di concedere la misura cautelare è stato attribuito anche al presidente, che può disporre provvedimenti monocratici inaudita altera parte e cioè senza contraddittorio, sulla falsariga del decreto ingiuntivo emesso dal giudice civile per la tutela di crediti certi, liquidi ed esigibili;

b) procedura abbreviata: per le materie della giurisdizione esclusiva, il giudice amministrativo può compattare la fase cautelare e la fase del merito, provvedendo a decidere sollecitamente, dopo la istanza cautelare, anche il merito tutte le volte che ciò sia possibile. Il giudice amministrativo, nell'accordare la misura cautelare, fissa con ordinanza la data di discussione del merito alla prima udienza successiva al termine di trenta giorni dalla data di deposito dell'ordinanza;

c) sentenza breve: i ricorsi palesemente inammissibili o infondati possono essere definiti con sentenze adottate con motivazione sintetica in camera di consiglio;

d) perenzione automatica: al fine di eliminare l'arretrato costituito dai ricorsi pendenti da più di dieci anni, viene pronunciata la perenzione automatica d'ufficio, in difetto di impulso dell'avvocato dopo l'avviso inviato dalla segreteria;

e) estensione della materia della competenza esclusiva: è stata estesa la competenza esclusiva in materia di appalti, forniture anche alle questioni che riguardano non solo l'aggiudicazione ma anche "la esecuzione dei contratti" (art. 4, 1° comma lett. b). Di conseguenza, rientrano nell'ambito della giurisdizione amministrativa, quegli atti autoritativi, come la rescissione di ufficio e la esecuzione in danno. E' tuttavia, da ritenere che rimangono riservate al giudice ordinario le controversie per la violazione delle clausole contrattuali, dopo che il contratto è stato stipulato;

f) estensione del risarcimento del danno derivante da lesione di interessi legittimi anche ai giudizi di legittimità: il risarcimento dei danni di interessi legittimi, che dal d. 80/98 era stato limitato alle materie di giurisdizione esclusiva, ora invece viene esteso anche ai giudizi di mera legittimità. Ciò si ricava non solo dal fatto che l'art. 7, al penultimo comma, attribuisce i poteri risarcitori del giudice amministrativo "nell'ambito della sua giurisdizione" (senza precisare quale), ma anche dal fatto che, con l'ultimo comma dello stesso articolo 7, sono state abrogate tutte le disposizioni (compresa la legge comunitaria del 1992), che precedentemente devolvevano al giudice ordinario le controversia sul risarcimento del danno conseguente all'annullamento dell'atto amministrativo;

g) giudizio in materia di silenzio e di comportamenti omissivi: è stato disciplinato organicamente il ricorso contro l'inerzia della p.a., di guisa che risultano superate tutte le incertezze che erano sorte in materia. Il giudice non si deve limitare ad accertare la inerzia della amministrazione, ma deve anche giudicare sulla fondatezza della pretesa, di guisa che si può ottenere dal giudice amministrativo la condanna ad un facere e cioè alla emanazione di quel provvedimento che era stato richiesto da parte del cittadino. La condanna ad un facere era stata già introdotta dall'art. 25 della L. 241 per il diritto di accesso, ma, in seguito alla introduzione del nuovo specifico ricorso contro il silenzio, è stata ammessa in un ambito ancora maggiore;

h) ampliamento dei mezzi di prova: è stata attribuita la facoltà al giudice amministrativo di disporre la consulenza tecnica, ma solo per le materie di competenza esclusiva, rimanendone escluse le controversie rientranti nella giurisdizione di sola legittimità (anche se recentemente è stata sollevata la questione di costituzionalità su tale esclusione). Ma il legislatore, mentre, da un lato, ha ampliato i poteri istruttori del giudice amministrativo, ha aggiunto una limitazione, imponendogli di "tenere conto della specificità del processo amministrativo e delle esigenze di celerità e concentrazione del giudizio". Da tale limitazione discende che i termini da assegnare al perito nel giudizio amministrativo saranno assai brevi, che inevitabilmente si determina ogni qualvolta viene emessa una decisione istruttoria e si deve chiedere una nuova fissazione di udienza.

La nuova legge pone sia ai magistrati ed agli avvocati nuovi compiti per l'accelerazione della procedura.

Il giudice è chiamato ad adottare decisioni rapide entro i termini brevissimi, ad esempio, per stabilire se "dal provvedimento derivino effetti irreversibili" (art. 3), se "il ricorso evidenzi la illegittimità dell'atto impugnato" (art. 4, 1° comma), se "ravvisi una ragionevole probabilità del buon esito del ricorso" (art. 4, 6° comma) e addirittura se sussista "la manifesta infondatezza" (art. 9, 1° comma) e viene di conseguenza, costretto ad anticipare valutazioni di merito che richiederebbero una certa ponderatezza.

Ma anche sul difensore incombono più gravosi compiti e più gravi responsabilità. Il difensore non potrà limitarsi, come avveniva in passato ad avanzare nel petitum solo la domanda di annullamento dell'atto impugnato, ma dovrà precisare quali sono i documenti e i mezzi di prova richiesti e, nel caso in cui avanzi la domanda di risarcimento dei danni, deve portare le prove del pregiudizio subito dal suo patrocinato, e dimostrare perché tale pregiudizio non possa essere ristorato con il semplice annullamento dell'atto impugnato.

Desidero ringraziare vivamente i magistrati, i docenti e gli avvocati che, con le loro relazioni ed i loro interventi, hanno contribuito al successo del convegno. Un particolare ringraziamento, va rivolto all'Avv. Girolamo Calandra, che ha in maniera encomiabile curato la parte organizzativa.