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Pubblichiamo il seguente documento così come ci è stato inviato dal Dott. Santoloci, magistrato estremamente preparato in materia di reati ambientali.
L'argomento tratta del lungo iter normativo che ha riguardato le abortite modifiche del codice penale, con l'introduzione di delitti specifici contro l'ambiente addirittura in un Titolo dedicato del codice stesso.
Tale lungo e sofferto iter, come spiega dappresso dettagliattamente il Dott. Santoloci , ha poi avuto come effetto la semplice modifica del solo decreto Ronchi (D.Lgs 22/97) che disciplina una parte certamente importante della normativa ambientale, i rifiuti, ma appunto solo una parte.
Considerando riduttivo, rispetto all'originale progetto, la modifica in esame, non possiamo che sottoscrivere e condividere le opinioni riportate.
www.liguriambiente.it
Le modifiche apportate al decreto Ronchi sui rifiuti
dalle "Disposizioni in campo ambientale"
I reati contro l'ecomafia:
storia di un fallimento politico ed istituzionale
Di Maurizio Santoloci
Per sito internet "Diritto all'Ambiente" - www.dirittoambiente.com
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Reati contro l'ecomafia. La fine legislatura registra un sostanziale fallimento politico ed istituzionale delle iniziative legislative per il contrasto alle infiltrazioni della criminalità organizzata nel traffico dei rifiuti e nei reati ambientali in generale.
Le "Disposizioni in campo ambientale" ( legge 23 marzo 2001 n. 93 - G.U. n. 79 del 4/4/2001 - per la consultazione vedi documento pubblicato nel sito) prevedono l'inserimento dell'art. 53/bis nel contesto del decreto n. 22/97 sui rifiuti ("decreto-Ronchi").
In questi giorni stiamo assistendo ad un sistema di informazione su giornali ed organi radiotelevisivi che presentano questa innovazione legislativa come un rilevantissimo successo ed una grande innovazione con l'inserimento "nel codice penale" dei delitti contro l'ecomafia.
In realtà non è così. Vediamo come e perché.
I "delitti ambientali" di modifica al codice penale elaborati dalla "Commissione Ecomafia"
Va ricordato che la Commissione Ecomafia del Ministero dell'Ambiente (presieduta dall'allora Ministro Sen. Edo Ronchi) sviluppò un ampio lavoro di studio, analisi e proposta su questo grave fenomeno. Al termine dei lavori elaborò un documento finale composto da una analisi strategico-operativa, finalizzata ad aspetti pratici per gli organi di vigilanza e giurisdizionali, ed un pacchetto completo di proposte normative tese al forte e penetrante contrasto verso la criminalità organizzata in materia ambientale. Tale pacchetto in primo luogo proponeva in modo specifico e chiaro non delle integrazioni al decreto n. 22/97 bensì dei nuovi reati - delitto da inserire nel Codice Penale.
La ragione principale dell’inserimento di tali nuove fattispecie criminose nell’ambito del codice penale risiedeva, come premesso dalla Commissione, "in una maggiore attitudine alla sintesi della normazione codicistica e per una finalità che potremmo definire di “orientamento culturale" dei cittadini, volta a definire a livello normativo-codicistico i beni giuridici fondanti la convivenza civile nella società. Le fattispecie criminose di cui si tratta hanno, a nostro giudizio, trovato la migliore collocazione nel libro II del codice penale, dopo il titolo VI, riguardante i delitti contro l’incolumità pubblica, in un autonomo titolo, il VI bis, appositamente denominato: "Delitti contro l’ambiente". Da ciò emerge una seconda caratteristica delle fattispecie criminose in questione, e cioè il passaggio dalla tradizionale utilizzazione in ipotesi del genere di figure contravvenzionali, allo strumento maggiormente repressivo del delitto, e ciò per esprimere soprattutto il ben maggiore disvalore di tali violazioni, ed inoltre per evitare che entrino in funzione quei meccanismi prescrizionali tanto frequenti nelle contravvenzioni".
Altra premessa elaborata dalla Commissione era la necessità della "mutazione della struttura della fattispecie da reato di pericolo astratto, spesso utilizzato nelle fattispecie contravvenzionali -che rimangono infatti non toccate dal presente disegno di legge-, a quello di pericolo concreto fino alla introduzione di forme di reato di danno, previsto in specifiche circostanze aggravanti, seguendo il paradigma del reato aggravato dall’evento".
Si giunse dunque a prevedere due fattispecie base, e cioè i delitti di “inquinamento ambientale” (art. 452 bis) e quelli di "alterazione del patrimonio naturale" (art. 452 ter). Come in precedenza osservato, le due fattispecie in questione erano costruite sul modello del reato di pericolo concreto, con la previsione altresì di una serie di aggravanti, se il pericolo si concretizza in un danno. Era stato previsto il divieto di dichiarare l’equivalenza o la prevalenza delle circostanze attenuanti rispetto a quelle aggravanti al fine di evitare che, in ipotesi di rilevante danno all’ambiente, di concreto pericolo per la vita o l’incolumità delle persone o addirittura di disastro ambientale, possa essere applicata la pena prevista per i semplici casi di pericolo di deterioramento dello stato dell’aria, dell’acqua o del suolo.
Accanto a tali fattispecie base, si proponeva l’introduzione di ulteriori ipotesi delittuose, fra le quali in primo luogo è da menzionare quella relativa al traffico illecito di rifiuti (art. 452 quater), che, secondo la Commissione, si era "resa necessaria in quanto una corrispondente ipotesi contenuta nell’art. 53 del Decreto legislativo 5 febbraio 1997 n.22, essendo di natura puramente contravvenzionale, si è già dimostrata di ridotta efficacia general-preventiva, rispetto alla invece notevole gravità del relativo illecito".
Con l’art. 452 quinquies si era poi inteso introdurre un’ipotesi delittuosa relativa alla c.d. frode in materia ambientale, che tendeva alla incriminazione non solo della falsificazione, ma anche dell’omissione della documentazione prescritta dalla normativa ambientale, nonché il far uso di tale falsa documentazione al fine di commettere uno dei reati precedentemente descritti, ovvero di conseguirne l’impunità.
Si era poi ritenuto opportuno di introdurre una circostanza aggravante per i casi di associazione a delinquere avente tra le finalità quella di commettere reati ambientali.
Era ancora prevista (art.452 septies) una forma di pentimento operoso, sulla falsariga dell’ultimo comma dell’art. 56 c.p., (ove è prevista la possibilità di diminuire la pena fino a due terzi laddove l’autore rimuova il pericolo o elimini la situazione da lui provocata “prima che ne derivi un deterioramento rilevante"). Questa fattispecie era modellata sul paradigma di una corrispondente ipotesi esistente nel codice penale tedesco, ove ha dato buoni frutti, e costituisce un ulteriore incentivo alla remissione in pristino, "anticipato" rispetto al meccanismo della sospensione condizionale della pena. L’art. 452 octies stabiliva riduzioni di pena nell’ipotesi di delitti colposi. Erano infine previste (art.542 nonies) specifiche pene accessorie e l’obbligo di ripristino in caso di condanna.
Come appare evidente, si trattava di un complesso profondamente innovativo che, incidendo non su una legge speciale di settore, ma nel codice penale, innestava nel nostro sistema giuridico un elemento di profonda novità non solo previsionale ma anche di tipo culturale. I riflessi immediati, ben studiati dai membri della Commissione, della quale chi scrive ha avuto l'onere di essere chiamato a farne parte come membro attivo, erano dichiaratamente anche quelli di far scattare sinergicamente nel codice di procedura penale le possibilità per attivare nuovi strumenti investigativi invasivi (come ad esempio le intercettazioni telefoniche ed ambientali) inibite nel testo del decreto base a carattere contravvenzionale.
Il Consiglio dei Ministri approvò il documento in via integrale che venne così presentato al Parlamento.
Nel contempo la Commissione Bicamerale del Parlamento sul ciclo dei rifiuti elaborava un pacchetto di proposte normative, sempre incidenti come delitti nel codice penale, sulla sostanziale linea ideologica sopra esposta e tese ai medesimi risultati. Le conseguenze furono inevitabili nella fusione dei due testi tecnici e quindi nella successiva elaborazione di un unico documento di profonda ed attuale modifica normativa. Che riportava norme forti ed immediatamente operative a livello procedurale.
L'alllora Ministro Ronchi si è sempre battuto, fino al termine del suo incarico, per difendere questo testo. Ma nonostante l'impegno del Sen. Ronchi, il testo è stato poi assorbito in una infinita ed estenuante serie di interlocuzioni parlamentari con una evoluzione progressiva di svuotamento inesorabile. Audizioni, memorie, interventi per cercare di difendere il senso di fondo del pacchetto normativo, si sono sempre scontrati con tendenze tese a ridurre e sempre più ridurre. Poi alla fine si è giunti praticamente all'estinzione totale di fatto. Mai dichiarata come tale, ma di fatto tale…
A tal punto che è stato necessario operare uno "stralcio" dal pacchetto originario e completo per approvare "almeno" una modesta parte del nuovo sistema.
Ed ecco il primo vero fallimento politico ed istituzionale.
Si deve infatti prendere atto che in oltre tre anni di discussioni e dibattiti il nostro Parlamento non è riuscito (leggi: non ha voluto) approvare un disegno di legge praticamente già tecnicamente pronto e frutto di una duplice attività di Commissioni che avevano affrontato esaurientemente tutti gli aspetti del problema e prodotto un elaborato giuridico di alto livello.
Mancava, in pratica, solo la volontà politica che almeno in questo caso ci si sarebbe aspettato essere non a maggioranza ma all'unanimità!
Perché, questa volta, tutti a parole e nelle interviste sono stati d'accordo nel combattere questo fenomeno. E non c'erano cortine fumogene da opporre come nel caso del fallimento della normativa in itinere sulle demolizioni delle opere illecite abusive dove sono stati presentati in modo demagogico e strumentali gli "abusi di necessità", i problemi "familiari" e le esigenze "sociali" per bloccare di fatto gli abbattimenti delle grandi speculazioni. Qui stavolta si trattava solo di attività criminali pure e semplice. Punto e basta.
Sarebbe dunque molto interessante conoscere i motivi che hanno spinto una intera classe politica a non approvare le norme di contrasto a tale fenomeno… Perché, al di là delle chiacchiere che adesso possiamo articolare, il dato di fatto oggettivo è che il pacchetto ecomafia non stato approvato in una intera legislatura…
Il WWF Italia nella riunione del consiglio nazionale del 7 aprile ha votato un documento approvato all'unanimità di censura per tale evoluzione dei fatti.
Il nuovo reato di "attività organizzative per il traffico illecito di rifiuti"
Ma vediamo il provvedimento di "stralcio" dal pacchetto originario. Si tratta, in parole povere, dell'unica norma approvata in modo residuale dell'intero sistema sanzionatorio proposto in vi originaria. L quale, inserito nel contesto unitario del disegno di legge complessivo, aveva un senso sistematico e sinergico con le altre norme previste, mentre oggi in modo isolato ed autonomo perde gran parte della propria efficacia operativa.
Il provvedimento inserisce nel sistema sanzionatorio del decreto Ronchi n. 22/97 (e non nel codice penali, si badi) l'art. 53/bis il quale prevede che "chiunque, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l'allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti è punito con la reclusione da uno a sei anni."
Una ipotesi specifica aggravata (con la reclusione da tre a otto anni) è inoltre prevista "se si tratta di rifiuti ad alta radioattività".
La previsione si inserisce nel programma di contrasto alle attività illegali nel settore della gestione dei rifiuti. Apporta dunque nuovi elementi previsionali ma soprattutto procedurali per tutte quelle attività che riguardano ile grandi attività illecite, verosimilmente collegate alla criminalità organizzata.
Va sottolineato che il reato previsto è un delitto, e dunque nel complesso molto più grave di tutti gli altri reati contravvenzione previsti nel decreto n. 22/97.
Viene previsto che '"alla condanna conseguono le pene accessorie di cui agli articoli 28, 30, 32-bis e 32-ter del codice penale, con la limitazione di cui all'articolo 33 del medesimo codice".
Si tratta, in pratica, della interdizione dai pubblici uffici, interdizione da professioni ed arti, interdizione temporanea dagli uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese, incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione.
" Ed ancora che "il giudice, con la sentenza o con la decisione emessa ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, ordina il ripristino dello stato dell'ambiente, e può subordinare ove possibile la concessione della sospensione condizionale della pena all'eliminazione del danno o del pericolo per l'ambiente."
Come leggere questa nuova norma sotto ilo profilo delle modifiche normative?
Alcuni sostengono che è comunque un miglioramento rispetto al decreto base n. 22/97 che non prevedeva tale delitto e dunque "è meglio che niente". Certo, così valutando meglio questa modesta innovazione che il nulla.
Ma se si considera che questo singolo articolo, peraltro innestato sul decreto n. 22/97 e non sul codice penale, rappresenta l'esito ultimo del ben più penetrante pacchetto di modifica del codice penale per il contrasto all'ecomafia, allora deve essere considerato un fallimento politico ed istituzionale dell'impegno del nostro Stato contro la criminalità organizzata in materia ambientale.
Evidentemente non si è riusciti ad approvare nulla di meglio e di più completo ed efficace.
Completa il quadro il fatto che articoli di giornale e programmi radiotelevisivi hanno presentato tale modesta modifica come l'approvazione generale del pacchetto dei delitti ambientali con specifico riferimento a modifiche del codice penale.
Una tipica storia di "casa nostra".
Maurizio Santoloci
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SEGUONO I TESTI DEI DOCUMENTI
ricordati di partecipare al forum di dibattito sull'ecomafia
dopo aver letto i testi che seguono…
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IL TESTO DEL DISEGNO DI LEGGE ELABORATO
DALLA COMMISSIONE ECOMAFIA (Pres. Sen. Edo Ronchi)
ED APPROVATO DAL CONSIGLIO DEI MINISTRI
1. Dopo il titolo VI del libro II del codice penale è inserito il seguente:
“TITOLO VI-BIS”
DEI DELITTI CONTRO L’AMBIENTE
Art. 452-bis – (Inquinamento ambientale). - Chiunque introduce, in violazione di specifiche disposizioni normative, nell'ambiente sostanze o radiazioni, in modo da determinare il pericolo di un rilevante deterioramento dello stato dell'aria, dell'acqua o del suolo, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni e con la multa da lire cinque milioni a lire trenta milioni.
La pena è da due a sei anni e la multa da lire trenta milioni a cento milioni se il deterioramento si verifica o se dal fatto deriva un pericolo per la vita o l'incolumità delle persone.
La pena è della reclusione da tre a dieci anni e della multa da lire cinquanta milioni a lire trecento milioni se dal fatto deriva un disastro ambientale.
Le circostanze attenuanti concorrenti con le circostanze aggravanti previste nel primo e nel secondo comma non possono essere ritenute equivalenti o prevalenti rispetto a queste.
Art. 452-ter - (Distruzione del patrimonio naturale). - Chiunque, in violazione di specifiche disposizioni normative, determina, in un area naturale protetta, il pericolo di rilevante deterioramento dello stato della flora, della fauna o del patrimonio naturale è punito con la reclusione da un anno a cinque anni e con la multa da lire dieci milioni a lire cinquanta milioni.
Art. 452-quater - (Traffico illecito di rifiuti). - Chiunque abusivamente, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con una o più operazioni, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce ingenti quantitativi di rifiuti, è punito con la reclusione da uno a sei anni e con la multa da lire cinquanta milioni a duecento milioni
Se si tratta di rifiuti ad alta radioattività, la pena è della reclusione da tre a otto anni e della multa da lire cento milioni a trecento milioni.
Art. 452-quinquies - (Frode in materia ambientale). - Chiunque, al fine di commettere taluno dei delitti previsti dal presente titolo, ovvero di conseguirne l'impunità, omette o falsifica in tutto o in parte la documentazione prescritta dalla normativa ambientale ovvero fa uso di documentazione falsa, è punito con la reclusione fino a quattro anni e con la multa fino a lire venti milioni.
Art. 452-sexies - (Circostanza aggravante per i reati commessi da un associato per delinquere). - Per i delitti previsti dai presente titolo le pene sono aumentate se il fatto è commesso da un associato per delinquere ai sensi degli articoli 416 e 416-bis. quando la commissione del reato rientra tra le finalità dell'associazione.
Art 452- septies - (Ravvedimento operoso). - Per i reati previsti dai presente titolo, le pene sono diminuite dalla metà a due terzi per chi si adopera al fine di evitare che l'attività delittuosa venga portata a conseguenze ulteriori, anche aiutando concretamente l'autorità di polizia o l'autorità giudiziaria nella ricostruzione del fatto e nella scoperta degli autori di esso.
Art. 452 octies – (Delitti colposi contro l'ambiente). - Quando sia commesso, per colpa, alcuno dei fatti previsti dagli articoli 452- bis e 452- ter, si applicano le pene ivi rispettivamente stabilite ridotte da un terzo alla metà.
Art. 452-nonies (Pene accessorie). - La condanna per alcuno dei delitti previsti dagli articoli 452-bis commi secondo, terzo e quarto, 452-ter, 452-quater e 452-quinquies comporta:
a) la interdizione temporanea dai pubblici uffici;
b) la interdizione temporanea dagli uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese;
c) la incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione;
d) la pubblicazione della sentenza penale di condanna.
IL TESTO "STRALCIO" DELL'ART. 53/BIS APPROVATO NELLE "DISPOSIZIONI IN CAMPO AMBIENTALE" ( LEGGE 23 MARZO 2001 N. 93)
Art. 22.
(Organizzazione di traffico illecito di rifiuti)
1. Dopo l’articolo 53 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, è inserito il seguente:
«Art. 53-bis. - (Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti). –
1. Chiunque, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l’allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti è punito con la reclusione da uno a sei anni.
2. Se si tratta di rifiuti ad alta radioattività si applica la pena della reclusione da tre a otto anni.
3. Alla condanna conseguono le pene accessorie di cui agli articoli 28, 30, 32-bis e 32-ter del codice penale, con la limitazione di cui all’articolo 33 del medesimo codice.
4. Il giudice, con la sentenza o con la decisione emessa ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, ordina il ripristino dello stato dell’ambiente, e può subordinare ove possibile la concessione della sospensione condizionale della pena all’eliminazione del danno o del pericolo per l’ambiente»
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