Perché un nuovo trattato europeo?

Il Trattato di Amsterdam si pone quattro grandi obiettivi:

• fare dell'occupazione e dei diritti dei cittadini la priorità dell'Unione;
• eliminare gli ultimi ostacoli alla libera circolazione delle persone e aumentare la sicurezza;
• consentire all'Europa di avere più voce in capitolo nelle politiche mondiali;
• conferire maggiore efficacia alla struttura istituzionale dell'Unione in vista del prossimo ampliamento.

Un trattato è un testo che vincola due o più Stati alla realizzazione di un obiettivo comune. Esso comporta un insieme di impegni che sono negoziati, ratificati e quindi attuati. Sin dai suoi inizi, la costruzione europea è andata progredendo di trattato in trattato, da quello di Parigi del 1951 ai trattati di Roma del 1957, e via di questo passo. L'elaborazione di un trattato europeo presuppone la convocazione di una conferenza intergovernativa (CIG) che raggruppa i ministri degli Affari esteri degli Stati membri o i loro rappresentanti e cui partecipa anche la Commissione europea. Precedono la conferenza dei lavori preparatori, a cura di esperti che contribuiscono a chiarire le problematiche in gioco. Sin dalla fine dei negoziati per il trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio 1992, era stato deciso che a metà decennio si sarebbe proceduto a una sua revisione; in particolare, l'articolo N predisponeva la convocazione di una conferenza per il 1996.

Nel frattempo, hanno aderito all'Unione altri tre paesi, l'Austria, la Finlandia e la Svezia. Nei paesi dell'Europa centrorientale, i processi di democratizzazione e modernizzazione in atto hanno alimentato le speranze di questi paesi di poter entrare anch'essi a far parte dell'Unione. Da ultimo, all'interno stesso dell'Unione l'applicazione del trattato di Maastricht ha consentito di appurare ciò che funziona e ciò che necessita di un miglioramento e di concludere che a un polo "monetario" nell'Unione dovrebbe aggiungersi un "polo economico e sociale".

L'ultima CIG è durata oltre un anno. Inaugurata a Torino il 29 marzo 1996, si è conclusa a Amsterdam il 17 giugno scorso con l'accordo politico sul nuovo trattato, concluso al più alto livello dai capi di Stato e di governo riuniti nel Consiglio europeo di Amsterdam.

Le prossime tappe saranno la firma ufficiale, il pubblico dibattito e la ratifica del trattato (cfr. domanda n. 26).

Il nuovo trattato riguarda ciascuno di noi, poiché l'Europa è l'ambito politico nel quale viviamo e in cui crescono i nostri figli.

L'attuazione di una politica per l'occupazione rientra essenzialmente fra le competenze degli Stati membri, giacché solo i governi possiedono gli strumenti necessari a tal fine. Il trattato di Amsterdam definisce tuttavia il quadro di tali politiche, che potrà avere ampie ripercussioni se tutti i responsabili parteciperanno effettivamente, con dinamismo e senso di collaborazione.

Innanzi tutto, l'elevato livello d'occupazione figura ormai a pieno titolo fra i grandi obiettivi dell'Unione europea: esso potrà essere raggiunto grazie al coordinamento delle politiche degli Stati membri in materia di occupazione, con lo sviluppo di una strategia comune.

Inoltre, il nuovo titolo sull'occupazione inserito nel trattato, facendo quasi da contrappeso alle disposizioni economiche e monetarie di Maastricht, crea un nuovo equilibrio all'interno dell'Unione. Alquanto ambizioso, esso prevede di stabilire una collaborazione permanente e regolare in ambito comunitario, in considerazione di quanto segue:

• l'occupazione è una questione di interesse comune;
• l'obiettivo di un elevato livello d'occupazione va tenuto in debito conto nell'attuazione di tutte le altre politiche comuni;
• la realizzazione di tale obiettivo deve formare oggetto di un procedimento di verifica preciso:
  • il Consiglio europeo dei Capi di Stato e di governo procede annualmente a un esame della situazione occupazionale nella Comunità e adotta le relative conclusioni, in base a una relazione congiunta del Consiglio dei ministri e della Commissione;
  • il Consiglio dei ministri esamina nel dettaglio le politiche degli Stati membri in materia di occupazione ed eventualmente rivolge loro delle raccomandazioni. A tal fine esso delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, previa consultazione del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni. Il Consiglio può altresì adottare azioni di incentivazione a favore di azioni pilota in materia di occupazione;
  • è istituito un Comitato per l'occupazione, incaricato di promuovere il coordinamento delle politiche nazionali e il dialogo fra le parti sociali, di esprimere pareri e di dare suggerimenti.

Tali meccanismi hanno tutti una loro importanza affinché le istituzioni comunitarie diventino le "custodi" di una politica globale in materia di occupazione.

Per "Europa sociale" o "dimensione sociale" si intendono i provvedimenti legislativi e tutto ciò che promuove la concertazione sociale, le pari opportunità, ecc., laddove la politica in materia di occupazione in senso stretto forma oggetto di disposizioni specifiche (cfr. domanda n. 2).

L'Accordo sulla politica sociale non faceva parte del trattato di Maastricht, e si limitava a figurare come allegato, inserito nel dicembre 1991, a un semplice protocollo che vincolava solo 11 Stati membri, a causa del rifiuto del Regno Unito. In seguito all'ampliamento, le parti contraenti sono diventate 14. Attualmente il protocollo, cui ha successivamente aderito anche il governo britannico, è integrato nel trattato dell'Unione: ciò significa che tutti gli Stati membri (15) sono parti contraenti, il che favorisce l'elaborazione di un quadro giuridico unico in materia sociale.

L'Accordo riprende gli orientamenti della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1989, ai sensi del quale la Comunità sostiene e completa l'azione degli Stati membri nei seguenti settori:

• miglioramento, in particolare, dell'ambiente di lavoro, per proteggere la sicurezza e la salute dei lavoratori;
• condizioni di lavoro;
• informazione e consultazione dei lavoratori;
• parità tra uomini e donne per quanto riguarda le opportunità sul mercato del lavoro e il trattamento sul lavoro;
• integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro.

Al riguardo sono state adottate due direttive concernenti, rispettivamente i comitati d'impresa europei e sul congedo parentale.

Ad Amsterdam, gli Stati membri hanno quindi confermato il proprio attaccamento ai diritti sociali fondamentali. Importanti miglioramenti risulteranno inoltre da due ulteriori modifiche del trattato, ossia:

1. l'inserimento del principio della non discriminazione (sarà, per esempio, più ferma la lotta contro le discriminazioni razziste sul lavoro);

2. il rafforzamento della parità fra uomini e donne sul lavoro. Viene definita con maggiore precisione la parità di retribuzione e introdotta l'idea di discriminazione positiva, secondo cui gli Stati membri possono adottare misure a favore delle donne affinché si riequilibri l'attuale situazione nel settore dell'occupazione (misure che prevedono vantaggi specifici intesi a facilitare l'esercizio di un'attività professionale da parte del sesso sottorappresentato, ovvero a prevenire o compensare gli svantaggi nella carriera professionale).

La Commissione intende altresì promuovere il dialogo e il coordinamento in materia di occupazione, diritto del lavoro, condizioni di lavoro, formazione professionale, sicurezza sociale, prevenzione degli infortuni, ecc.

In campo sociale, i testi legislativi sono per lo più adottati in codecisione con il Parlamento e il Consiglio delibera a maggioranza qualificata. Tuttavia, vi sono cinque settori importanti per i quali il Consiglio delibera all'unanimità, previa semplice consultazione del Parlamento:

• sicurezza sociale,
• protezione dei lavoratori in caso di risoluzione del contratto di lavoro,
• difesa degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro;
• condizioni d'impiego dei cittadini dei paesi terzi;
• contributi finanziari volti alla promozione dell'occupazione.

Per garantire una maggiore sicurezza dei lavoratori e dell'ambiente di lavoro, gli Stati membri hanno facoltà di adottare misure più rigorose di quelle decise a livello dell'Unione.

La globalizzazione dell'economia è un fenomeno che riguarda il mondo intero, non specificamente l'Unione europea. Il principio generale del libero scambio organizzato riflette la posizione condivisa da tutti gli Stati membri, che da molto tempo adottano una politica commerciale comune nei confronti del resto del mondo.

Prima potenza commerciale al mondo, l'Unione europea importa ed esporta prodotti secondo un flusso di scambi che è oggetto di negoziati ed accordi internazionali di grande complessità, ma anche di grande importanza per le nostre economie e quindi per l'occupazione. Tali negoziati commerciali sono condotti, a nome dell'Unione, dalla Commissione europea secondo le direttive del Consiglio dei ministri.

Considerata la sempre maggiore importanza dei beni immateriali negli scambi internazionali, il trattato avrebbe potuto estendere l'applicazione delle disposizioni esistenti a settori fondamentali come quello dei servizi e dei diritti di proprietà intellettuale, tuttavia il testo definitivo prevede tale estensione solo come possibilità. La relativa decisione deve essere adottata dal Consiglio all'unanimità, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo.

Il trattato prevede altresì molta più trasparenza e informazione per quanto riguarda i negoziati commerciali, specie nei confronti del Parlamento europeo.

Del resto, gli effetti nefasti della globalizzazione dell'economia non si correggono unicamente attraverso la politica commerciale comune, ma anche difendendo il modello sociale europeo, il che significa lottare contro la disoccupazione, potenziare la politica sociale, garantire pari opportunità e via dicendo.

Sul fronte della moneta unica nessun cambiamento. Il trattato di Maastricht prevede e descrive il processo di realizzazione dell'Unione economica e monetaria e non è stato modificato in tale campo dal trattato di Amsterdam.

Durante la riunione del 16 e 17 giugno ad Amsterdam, il Consiglio europeo ha effettivamente approvato il Patto di stabilità e crescita e ha altresì adottato una risoluzione distinta concernente la crescita e l'occupazione che vanno ad integrarsi all'Unione economica e monetaria. Ma sono questi dei documenti separati e distinti dal trattato di Amsterdam.

Il nuovo trattato contiene una sfida, quella di istituire uno spazio europeo di libera circolazione per persone, merci e capitali, pur garantendo un elevato livello di sicurezza per tutti i cittadini. Ne consegue che l'Unione europea e gli Stati membri dovranno individuare e reprimere ogni forma di criminalità organizzata, traffico di droga e terrorismo.

Al riguardo, il trattato ha introdotto diversi nuovi articoli che prescrivono vari gradi di collaborazione fra le autorità di polizia nazionali e locali e le autorità giudiziarie di tutti gli Stati membri. Il trattato prevede altresì che entro cinque anni debba essere istituita una rete di ricerca, documentazione e statistiche sulla criminalità transnazionale.

Le nuove disposizioni del trattato intese a garantire un più elevato livello di sicurezza sono:

• una più stretta cooperazione fra le forze di polizia e le autorità doganali, sia direttamente che tramite l'Europol, l'Ufficio europeo di polizia;
• l'obbligo giuridico per le autorità di polizia e le autorità giudiziarie di tutti i paesi di intensificare la cooperazione reciproca finalizzata a prevenire e reprimere il razzismo, la xenofobia, il terrorismo, la criminalità organizzata, la tratta degli esseri umani e i reati contro i minori, il traffico illecito di droga, la corruzione e la frode;
• la facoltà per l'Europol di chiedere alle autorità competenti degli Stati membri di svolgere e coordinare indagini su casi specifici; l'Europol potrà altresì sviluppare competenze specifiche onde assisterli nella repressione di taluni tipi di criminalità ;
• l'incitazione agli Stati membri a istituire unità miste di lotta contro la criminalità, cui partecipi l'Europol con funzioni di supporto ;
• l'adozione di procedure di estradizione semplificate fra Stati membri;
• l'adozione nell'intera Unione europea di requisiti minimi per la fissazione di norme e sanzioni relative alla criminalità organizzata, al terrorismo e al traffico di droga.

Ciascuno Stato membro resta, beninteso, responsabile della salvaguardia della sua sicurezza interna. Il trattato non ne pregiudica in alcun modo la sovranità.

La gravità dei fatti ha indotto i responsabili politici a chiedersi come evitare per il futuro il ripetersi di tali scandali. La sanità pubblica e la protezione dei consumatori figuravano già fra gli obiettivi dei trattati precedenti e al riguardo la Commissione europea ha avviato una serie di iniziative di natura legislativa e di bilancio. Il trattato di Amsterdam giunge ora a rafforzare sensibilmente tali politiche a livello sia comunitario sia nazionale.

Nell'Atto unico europeo (1986) l'articolo fondamentale era l'articolo 100 A, base giuridica per la realizzazione del mercato interno. A norma di tale articolo la Commissione è tenuta a basarsi, nelle sue proposte in materia di sanità, sicurezza, protezione dell'ambiente e protezione dei consumatori, "su un livello di protezione elevato". Tale obbligo si applicava però solo alla Commissione e si iscriveva nelle esigenze e nella logica proprie del dispositivo "mercato interno". Il trattato di Amsterdam lo estende invece anche al Parlamento europeo e al Consiglio dei ministri.

Il trattato di Maastricht accoglieva due nuovi capitoli, "sanità pubblica" (titolo X) e "protezione dei consumatori" (titolo XI). Il trattato di Amsterdam li rafforza.

A norma dell'articolomodificato del nuovo trattato, sarà garantito un elevato livello di protezione della salute umana nel definire e attuare tutte le politiche e azioni della Comunità. In altri termini, tale esigenza permea tutte le politiche comuni, in particolare la PAC, e vincola tutti gli attori politici. L'azione della Comunità, che completa quelle nazionali, si indirizzerà al miglioramento della sanità pubblica e alla prevenzione delle cause di rischio per la salute umana. Essa comprende la lotta contro i grandi flagelli, favorendo la ricerca sulle loro cause, la loro propagazione e prevenzione, nonché l'informazione e l'educazione in materia sanitaria. La Comunità completa l'azione degli Stati intesa a ridurre gli effetti nocivi per la salute umana connessi con l'uso di stupefacenti, attraverso in particolare l'informazione e la prevenzione.

Il trattato descrive altresì in maniera alquanto precisa le misure che il Consiglio dovrà adottare in codecisione con il Parlamento:

• misure che fissino parametri elevati di qualità e sicurezza degli organi e delle sostanze di origine umana, del sangue e degli emoderivati;
• misure nei settori veterinario e fitosanitario, il cui obiettivo primario sia la protezione della salute pubblica;
• misure di incentivazione destinate a proteggere e migliorare la salute umana (escludendo tuttavia l'armonizzazione delle legislazioni nazionali).

L'articoloA è stato rafforzato anche per quanto riguarda la protezione dei consumatori, nel cui ambito esso costituisce ormai la base giuridica per una gamma di azioni completa e diversificata, a livello europeo, a favore di 380di consumatori. Al vecchio testo è infatti stato aggiunto il seguente paragrafo: "Al fine di promuovere gli interessi dei consumatori e assicurare un livello elevato di protezione dei consumatori, la Comunità contribuisce a tutelare la salute, la sicurezza e gli interessi economici dei consumatori nonché a promuovere il loro diritto all'informazione, all'educazione e all'organizzazione per salvaguardare i propri interessi".

Si applica inoltre la stessa clausola prevista per la sanità pubblica, ovverosia: "I requisiti inerenti alla protezione dei consumatori sono presi in considerazione all'atto della definizione e dell'attuazione delle altre politiche e attività comunitarie."

Lo dicono tutti i sondaggi: i cittadini sono sempre più sensibili ai problemi ambientali, quali la protezione della natura, la qualità dell'aria che respiriamo e dell'acqua che beviamo, l'inquinamento acustico, ecc. Il rispetto dell'ambiente va altresì di pari passo con iniziative quali evitare la moltiplicazione dei rifiuti e utilizzare supporti durevoli invece degli "usa e getta".

Secondo il trattato di Amsterdam, lo sviluppo equilibrato e sostenibile è oggi come oggi uno dei grandi obiettivi dell'Unione.

D'altro canto, la Comunità deve cercare di raggiungere un livello elevato di protezione e di miglioramento della qualità ambientale in tutte le sue politiche settoriali, dall'agricoltura ai trasporti, alle politiche regionali. Tale obbligo non è più appannaggio della sola Commissione, ma anche del Parlamento europeo e del Consiglio dei ministri. E sebbene quest'ultimo, in taluni settori, delibererà ancora all'unanimità, e non a maggioranza come aveva sperato la Commissione, il processo di codecisione con il Parlamento è stato esteso a buona parte della politica ambientale.

Da ultimo, la Commissione si impegna a valutare l'impatto di tutte le sue proposte che potrebbero avere significative implicazioni per l'ambiente.

Il trattato è molto esplicito a riguardo, in quanto contiene un nuovo articolo, dedicato al principio generale di non discriminazione.

D'ora innanzi l'Unione avrà essa stessa i mezzi per combattere ogni forma di discriminazione, fondata sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, gli eventuali handicap, l'età o la preferenza sessuale. Il Consiglio dei ministri potrà prendere adeguate misure, ferme restando le disposizioni del trattato e nei limiti dei poteri conferitigli, deliberando all'unanimità sulla base di una proposta della Commissione europea e previa consultazione del Parlamento.

Per quanto riguarda il razzismo e la xenofobia, le disposizioni relative alla cooperazione giudiziaria e di polizia si applicano espressamente sia alla prevenzione che alla lotta contro tali fenomeni.

Quanto all'uguaglianza fra uomo e donna, essa viene ripresa in diversi punti:

• in primo luogo, fra i grandi obiettivi promossi dalla Comunità (aggiunta all'articolodel trattato CEE);
• in secondo luogo, nella frase seguente, aggiunta all'articolodel trattato CEE: "L'azione della Comunità ai fini del presente articolo mira a eliminare le ineguaglianze, nonché a promuovere la parità tra uomini e donne". L'azione in questione riguarda l'occupazione e l'attività professionale;
• da ultimo nelle disposizioni a favore della parità adottate nell'ambito della politica sociale (cf domanda 3).

Già per diversi Stati membri l'obbligo di tali controlli non sussiste più grazie agli accordi di Schengen, che devono il proprio nome alla cittadina lussemburghese in cui sono stati conclusi qualche anno fa. Tali accordi si sono rivelati efficaci e sono stati pertanto integrati nel trattato di Amsterdam, che tuttavia consente alcune deroghe a taluni Stati membri.

Un primo accordo è stato concluso a Schengen il 14 giugno 1985 dai governi del Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Francia relativo all'eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni. Sempre a Schengen, il 19 giugno 1990 il Belgio, la Germania, la Francia, il Granducato di Lussemburgo e i Paesi Bassi firmano una convenzione recante applicazione dell'accordo del 1985. Viene così istituito un comitato esecutivo e diversi altri Stati membri dell'Unione aderiscono alla convenzione: l'Italia (il 27.11.90), la Spagna e il Portogallo (il 25.6.91), la Grecia (il 6.11.92), l'Austria (il 28.4.95), la Finlandia e la Svezia (il 19.12.96), nonché alla stessa data la Danimarca che tuttavia non ha ancora ratificato l'accordo.

Schengen è dunque il risultato di una collaborazione fra governi al di fuori del quadro comunitario. All'epoca, il sistema decisionale comunitario non presentava le condizioni politiche necessarie per procedere all'abolizione dei controlli alle frontiere e taluni Stai membri hanno scelto quindi di procedere da soli. Oggi, essendo cambiato il contesto, è stato possibile incorporare l'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione, facendolo confluire nel trattato secondo i principi seguenti:

• la cooperazione fra i 13 Stati membri che hanno firmato gli accordi di Schengen rientra nel quadro giuridico e istituzionale dell'Unione; il comitato esecutivo di cui sopra viene sostituito dal Consiglio dei ministri e il segretariato di Schengen viene integrato nel Segretariato generale del Consiglio. Il che comporta una semplificazione a livello amministrativo;
• il trattato di Amsterdam riconosce la specificità del Regno Unito e dell'Irlanda che non hanno firmato gli accordi di Schengen. Tali due paesi hanno facoltà di mantenere i controlli alle frontiere ma possono decidere, in qualsiasi momento, di aderire al gruppo, anche solo per taluni aspetti;
• è altresì previsto un regime speciale per la Danimarca;
• qualunque paese desideri aderire all'Unione dovrà accettare in toto l'acquis di Schengen;
• la Norvegia e l'Islanda, pur non essendo membri dell'Unione, il 19 dicembre 1996 hanno firmato l'accordo di Lussemburgo, con la Danimarca, la Finlandia e la Svezia. Il Consiglio dei ministri dell'Unione, non appena avrà acquisito le necessarie competenze, dovrà concludere con tali due Stati un accordo specifico che contemplerà procedure appropriate.

D'altro canto, in forza del trattato di Amsterdam, nei cinque anni successivi alla sua entrata in vigore il Consiglio dei ministri dovrà emanare misure intese a garantire la libera circolazione delle persone, vale a dire l'assenza di controlli su qualunque cittadino dell'Unione o cittadino di paesi terzi che attraversi le frontiere fra gli Stati membri. In altri termini, fra cinque anni, i controlli all'interno dell'Unione saranno complessivamente aboliti, ma fino ad allora il Consiglio potrà deliberare solo all'unanimità.

I governi hanno altresì convenuto di prendere misure comuni in materia d'asilo, immigrazione e controlli alle frontiere esterne dell'Unione. Una più efficace gestione delle frontiere esterne consentirà di alleggerire i controlli interni, incoraggiando al contempo la libera circolazione dei cittadini.(cfr. domanda n. 11).

Il nuovo trattato si prefigge l'obiettivo di istituire progressivamente nell'Unione uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia. Al riguardo, definisce delle misure specifiche intese a creare una politica comune in materia di controlli e ammissione alle frontiere esterne, specie per quanto riguarda il controllo e la circolazione delle persone e le questioni di asilo e immigrazione.

Entro cinque anni dall'entrata in vigore del trattato, gli Stati membri adotteranno:

• misure miranti a garantire l'assenza di controlli sulle persone, sia cittadini dell'Unione sia cittadini di paesi terzi, per quanto riguarda l'attraversamento delle frontiere interne;
• essi definiscono, per quanto riguarda l'attraversamento delle frontiere esterne :
  
  • norme e procedure comuni relative ai controlli sulle persone ;
  • norme comuni in materia di visti relativi a soggiorni previsti di durata non superiore a tre mesi ;
  • un elenco comune dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'attraversamento delle frontiere esterne e di quelli i cui cittadini sono esenti da tale obbligo.

Gli Stati membri dovranno altresì adottare:

• procedure e condizioni comuni per il rilascio dei visti;.
• un modello uniforme di visto;
• misure che stabiliscono a quali condizioni i cittadini di paesi terzi hanno libertà di circolazione all'interno dell'UE per un periodo non superiore a tre mesi.

Gli Stati membri possono negoziare e concludere accodi speciali con paesi terzi, a condizione di rispettare la normativa comunitaria e i pertinenti accordi internazionali.

Relativamente all'asilo, il nuovo trattato stabilisce :

• i criteri e meccanismi per determinare quale Stato membro è competente per l'esame della domanda di asilo presentata da un cittadino di un paese terzo in uno degli Stati membri.

Il trattato stabilisce altresì delle norme minime in materia di:

• accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri;
• attribuzione della qualifica di rifugiato a cittadini di paesi terzi;
• procedure applicabili negli Stati membri per la concessione o la revoca dello status di rifugiato;
• protezione temporanea agli sfollati di paesi terzi che non possano ritornare nel loro paese di origine o per le persone che per altri motivi hanno bisogno di protezione internazionale.
  

Relativamente all'immigrazione, il nuovo trattato stabilisce :

• condizioni di ingresso e soggiorno e norme sulle procedure per il rilascio da parte degli Stati membri di visti e permessi di soggiorno a lungo termine;
• norme intese a lottare contro l'immigrazione clandestina e il soggiorno irregolare, nonché norme relative al rimpatrio delle persone in soggiorno irregolare;
• i diritti dei cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente in uno Stato membro e le condizioni a cui possono soggiornare negli altri Stati membri.

Il senso etimologico di cittadino è quello di membro di una città; il cittadino è dunque titolare di diritti civili e politici. Il trattato di Maastricht aveva già emanato disposizioni sulla cittadinanza europea, in particolare per quanto riguarda il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per tutti i cittadini dell'Unione in tutti gli Stati membri.

L'espressione "Europa dei cittadini" ha una connotazione più vasta, significa che l'Europa si sta facendo per e con i cittadini e implica l'idea di un avvicinamento fra le istituzioni europee e i cittadini stessi, nonché una più attiva partecipazione di questi ultimi alle politiche comunitarie.

I negoziatori del trattato di Amsterdam hanno fatto in modo di non perdere mai di vista tale preoccupazione, peraltro fondata. In primo luogo hanno evitato quell'atmosfera di segretezza che aveva dominato i preparativi del trattato di Maastricht, per cui la conferenza intergovernativa si è svolta sotto gli occhi di tutti ed è stata oggetto di grande divulgazione.

In secondo luogo hanno inserito nel trattato disposizioni precise relative alla cittadinanza. A scanso di equivoci, il trattato decreta esplicitamente che "la cittadinanza dell'Unione costituisce un complemento e non sostituisce la cittadinanza nazionale", integrando così l'articoloche cita: "È istituita una cittadinanza dell'Unione. È cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro". Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di petizione dinanzi al Parlamento europeo, può rivolgersi al mediatore europeo e, novità del trattato di Amsterdam, può scrivere alle istituzioni dell'Unione in una qualunque delle lingue comunitarie e ottenere una risposta nella stessa lingua.

Aspetto ancora più importante, il trattato sancisce che "L'Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri". Se uno Stato membro viola uno di tali principi, sarà oggetto di sanzioni. Al contempo, per poter aderire all'Unione, bisognerà evidentemente rispettare tutti tali principi.

Il trattato affronta una serie di problemi concreti che riguardano direttamente la vita quotidiana del cittadino, ossia l'occupazione, la salute, l'ambiente, i consumi, la sicurezza, i servizi pubblici, la trasparenza, ecc. (cfr. le domande specifiche a ciascun punto).

Il trattato è particolarmente preciso circa l'istituzione di un autentico spazio europeo di libertà, di sicurezza e di giustizia. Al riguardo, stabilisce che la Comunità deve rispettare e promuovere la diversità culturale e sancisce altresì il principio della sussidiarietà, in modo da avvicinare quanto più possibile al cittadino il livello a cui vengono prese le decisioni. Quanto alle decisioni prese a livello dell'Unione, essi potranno essere vieppiù controllate dai parlamentari europei eletti direttamente dal cittadino (cfr. domanda n. 18), il quale sarà altresì rappresentato politicamente dagli eletti regionali e locali riuniti nel Comitato delle regioni.

Da ultimo, il trattato prevede che debbano essere emanate disposizioni particolari per i cittadini geograficamente più lontani, vale a dire gli abitanti delle isole (Azzorre, Madera, Canarie) e dei dipartimenti d'oltremare, allo scopo di favorire lo sviluppo economico e sociale di tali regioni.

Contrariamente a quel che si pensa, la costruzione europea non si fonda esclusivamente sul settore privato, per quanto innegabile sia la sua importanza per il benessere di tutti e la creazione di posti di lavoro. La ricerca scientifica è un settore strategico per il futuro dell'Europa ed è oggetto di una politica comune che ha mosso i primi passi con il trattato EURATOM del 1957. Attualmente l'Unione coordina le ricerche nazionali attraverso un programma quadro pluriennale e ha istituito centri di ricerca in diversi Stati membri. Eppure, nonostante l'Europa della ricerca sia ormai realtà, l'Unione investe ancora troppo poco nella ricerca scientifica, il che è causa della sua attuale arretratezza rispetto agli Stati Uniti.

Il trattato di Amsterdam migliora il sistema decisionale per quanto riguarda i programmi quadro di ricerca. D'ora innanzi, il Consiglio dei ministri adotterà un programma quadro a maggioranza qualificata, anziché all'unanimità (causa risaputa di ostruzionismo), il che consentirà maggiore efficacia e flessibilità.

In termini più generali potremmo dire che si sta affermando l'idea di una Europa del sapere. Lo scambio di conoscenze non è più mero appannaggio degli scienziati, ma riguarda tutti i cittadini. In tal senso sono investiti i settori della cultura, dell'istruzione e della formazione, che resteranno senz'altro di competenza nazionale, conformemente al principio di sussidiarietà. Nondimeno, i programmi europei per gli insegnanti e gli studenti (mobilità, scambio di esperienze, ecc.) hanno dimostrato che l'Unione può essere fonte di grande arricchimento collettivo. Inoltre, ampie fasce della popolazione sono state sensibilizzate al riguardo dall'Anno europeo dell'istruzione e della formazione lungo tutto l'arco della vita (1996). Eppure l'analfabetismo in Europa raggiunge ancora livelli molto preoccupanti. Nel trattato di Amsterdam, gli Stati membri si dichiarano tutti "determinati a promuovere lo sviluppo del massimo livello possibile di conoscenza nelle popolazioni attraverso un ampio accesso all'istruzione e all'aggiornamento costante."

Il trattato CE fa già riferimento, nei suoi articolie 90, ai servizi d'interesse economico generale. Il trattato di Amsterdam dedica a tali servizi un nuovo articolo che recita: "fatti salvi gli articoli 77, 90 e 92, data l'importanza dei servizi d'interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, nonché del loro ruolo nel favorire la coesione sociale e territoriale, la Comunità e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione del presente trattato, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti." In altri termini, il trattato si fa garante di una sorta di tutela generale dei servizi pubblici.

Il trattato è ancora più preciso in materia di servizi pubblici di radiodiffusione, in quanto prevede un protocollo speciale che consente agli Stati membri di provvedere al finanziamento dei loro rispettivi servizi pubblici di radiodiffusione, per consentire ad essi l'adempimento della loro missione di servizio pubblico, purché ciò non perturbi le condizioni commerciali e concorrenziali nella Comunità.

È preoccupazione diffusa che, con l'inserimento dei dati personali in computer e basi dati e la conseguente facilità a copiarli e trasferirli a persone, organismi e servizi governativi senza autorizzazione, venga compromesso il diritto al rispetto della vita privata.

È indubbio che la vigente legislazione internazionale in materia di protezione dei dati personali e di segretezza dell'informazione non è stata in grado fino ad oggi di tenere il passo con il rapido evolversi dell'informatica e con l'emergente "società dell'informazione". Al riguardo, il trattato prevede una serie di misure intese a tutelare il diritto di ciascuno al rispetto della vita privata.

Il trattato introduce un nuovo articolo che tutela le persone fisiche contro il trattamento dei dati personali e la diffusione di tali dati da parte delle istituzioni e amministrazioni che li gestiscono.

Un ulteriore esempio della difesa della vita privata è costituito dal nuovo articolo sulla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale che cita espressamente la necessità di rispettare le disposizioni sulla protezione dei dati personali nello scambio e nell'analisi delle informazioni sulle transazioni finanziarie sospette.

Conformemente alla normativa europea che era applicabile prima dell'entrata in vigore del nuovo trattato, è istituito un organo di controllo indipendente incaricato di sorvegliare l'applicazione da parte delle istituzioni e degli organi dell'Unione degli atti comunitari relativi alla segretezza delle informazioni.

Il trattato parla anche di sport?

Allo sport è dedicato un testo breve, ma incisivo.

"La conferenza sottolinea la rilevanza sociale dello sport, in particolare il ruolo che esso assume nel forgiare l'identità e nel ravvicinare le persone. La conferenza invita pertanto gli organi dell'Unione europea a prestare ascolto alle associazioni sportive nel trattare questioni importanti con un'incidenza sullo sport. In quest'ottica, un'attenzione particolare andrà riservata alle specificità dello sport dilettantistico."

È una dichiarazione per l'Atto finale, non un articolo del trattato, il che significa ovviamente che ha minore valore giuridico. Nondimeno, tale testo indica che lo sport non è assimilabile a un'attività economica come le altre e che è necessario intensificare il dialogo in corso fra le istituzioni e il mondo sportivo.

La grande conquista della costruzione europea è la pace instauratasi fra i suoi artefici. Ma gli europei vorrebbero che l'Unione fosse in grado di garantire la pace anche sul resto del continente e se possibile nel mondo intero, impresa ardua quanto mai altre, che non può certo realizzarsi in un batter d'occhio. È stato già fatto molto affinché i nostri paesi potessero lavorare insieme, nonostante le diversità delle lunghe tradizioni diplomatiche e il divergere degli interessi geopolitici. L'Europa, potenza commerciale e prossimamente potenza monetaria, dovrà dotarsi dei mezzi necessari per condurre una politica estera preventiva, rappresentativa ed efficace. A tale fine sarà necessario creare maggiore coerenza tra le diverse azioni esterne dell'Unione, vale a dire l'azione diplomatica, la politica commerciale, la politica umanitaria, la strategia degli Stati membri e quella della Commissione nei contesti internazionali.

Le azioni classiche di politica estera restano di tipo intergovernativo e sono soggette al principio dell'unanimità, il che significa che un solo paese può bloccare l'azione voluta da tutti gli altri membri dell'Unione. Certo, l'obiettivo non è quello di avere una politica estera a tutto campo; nondimeno gli Stati membri dovrebbero riuscire ad esprimersi all'unisono in settori e per regioni del mondo ben definite, in cui siano in gioco gli interessi fondamentali dell'Unione, quali l'Europa centrorientale, il Mediterraneo, il Mar Baltico, le relazioni con gli Stati Uniti, le relazioni con la Russia.

Il trattato di Maastricht aveva abbozzato un nuovo quadro d'azione generale per la politica estera e di sicurezza comune (PESC), dotandolo tuttavia di meccanismi lenti, complessi e poco efficaci. Il trattato di Amsterdam ha sancito una serie di principi alquanto innovativi, senza però avviare una vera e propria politica estera comune. Purtroppo, dunque, esso non consente alcun salto qualitativo per l'Unione in questo campo. Ma entriamo nei dettagli dei pro e dei contro.

A. Innovazioni positive introdotte dal trattato di Amsterdam

1. La PESC deve anzitutto improntarsi a principi d'integrità territoriale, conformemente ai principi della Carta delle Nazioni unite.
2. Gli Stati membri devono rafforzare la cooperazione e sviluppare nuove forme di reciproca solidarietà politica.
3. L'Unione potrà altresì impegnarsi in missioni umanitarie e di soccorso e di mantenimento della pace (missioni di Petersberg). È molto positivo che anche Stati tradizionalmente neutri come l'Austria, la Finlandia, l'Irlanda e la Svezia abbiano accettato di contribuire a tali missioni, senza peraltro che ciò metta in discussione il loro statuto.
4. Il trattato è innovativo in materia di metodi decisionali, in quanto introduce fra gli obiettivi perseguibili la possibilità di decidere strategie comuni, oltre a orientamenti generali di politica estera, azioni comuni e posizioni comuni. È il Consiglio europeo che decide tali strategie comuni, le quali vengono in seguito attuate dal Consiglio dei ministri con voto a maggioranza qualificata, onde garantire la flessibilità indispensabile a ogni operazione di politica estera.
   Il nuovo trattato inserisce la clausola cosiddetta di "astensione costruttiva". Ciò significa che d'ora innanzi, ciascun membro potrà astenersi dall'adottare o applicare talune decisioni senza per questo impedire agli altri membri di agire. Se uno Stato membro si oppone a una decisione per importanti motivi di politica nazionale, il Consiglio dei ministri degli Affari esteri può, deliberando a maggioranza qualificata, chiedere che la questione sia deferita al Consiglio europeo (composto dai capi di Stato e di governo e dal presidente della Commissione), il quale dovrà allora pronunciarsi all'unanimità.
5. Per conferire maggiore visibilità e coerenza alla PESC, il trattato introduce delle innovazioni per quanto riguarda la rappresentanza dell'Unione in questo campo: essa sarà affidata allo Stato membro che esercita la presidenza del Consiglio e ad un gruppo (detto troika in gergo comunitario), composto dalla presidenza del Consiglio, dalla Commissione e dal Segretario generale del Consiglio, in qualità di alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune.
6. Tale ricerca di coerenza si esprime anche nella conferma dei compiti della Commissione, la quale è pienamente associata ai lavori nel settore della politica estera e di sicurezza comune. Su richiesta del Consiglio, la Commissione presenta tutte le proposte che ritiene necessarie all'attuazione di un'azione comune.
7. Gli Stati membri individueranno insieme le zone di conflitto potenziale cercando di anticipare le situazioni di crisi. A tale fine è stata istituita una cellula di programmazione politica e tempestivo allarme, composta da funzionari del Consiglio, della Commissione e degli Stati membri e incaricata di analizzare e pianificare a grandi linee la politica estera e di sicurezza comune e, a richiesta del Consiglio, presentare studi, raccomandazioni e strategie per la PESC.
   

B. Punti deboli del trattato di Amsterdam

1. È ancora troppo limitato il numero di casi o decisioni cui si applica il voto a maggioranza.

2. Non è stato raggiunto un accordo sull'integrazione dell'Unione dell'Europa occidentale (UEO) nell'Unione europea, cosa che consentirebbe di mettere a punto una vera e propria politica di difesa europea pur mantenendo legami solidi con gli Stati Uniti nell'ambito della cooperazione transatlantica e della NATO. Gli Stati membri hanno pertanto deciso di affrontare la questione, insieme ad altri problemi, nell'ambito di una nuova conferenza intergovernativa.

Il trattato non prevede alcuna politica di difesa o militare comune e pertanto non esistono disposizioni relative alla creazione di un esercito europeo o all'istituzione di un servizio militare europeo. Contrariamente a quanto alcuni hanno creduto, niente servizio militare né militari con uniforme europea, quindi.

Nondimeno, il trattato contempla la graduale definizione di una politica di difesa comune, che comprenda compiti umanitari e di soccorso, attività di mantenimento della pace e il ricorso a unità di combattimento nella gestione delle crisi, ivi compresa l'opera di pacificazione.

Ciò significa che quando tale politica sarà definita, l'Unione si avvarrà dell'Unione dell'Europa occidentale (braccio di difesa dell'UE) per mettere in atto le sue decisioni in materia di difesa. Nondimeno, la NATO continuerà a svolgere un ruolo preminente in tal senso.

Di per sé, il nuovo trattato non è un fattore di accelerazione dell'ampliamento, ma ne è piuttosto la conditio sine qua non, la premessa necessaria. È come se i dirigenti dell'Unione avessero voluto fare un po' di ordine nella casa prima di ingrandirla. Dal punto di vista istituzionale, bisognerà riprendere il dibattito poiché non è stato possibile raggiungere un accordo ad Amsterdam su talune questioni, come la composizione della Commissione e la ponderazione dei voti al Consiglio.

L'Unione europea si è impegnata ad avviare negoziati con i paesi candidati dell'Europa centrorientale, e con Cipro sei mesi dopo la conclusione della conferenza intergovernativa, terminatasi ad Amsterdam. Il 15 luglio, la Commissione europea ha adottato un importante documento, dal titolo "Agenda 2000", che ha per oggetto l'ampliamento, la riforma delle politiche e le prospettive finanziarie dell'Unione. A fine 1997 si compiranno i primi passi decisivi verso l'ampliamento. L'apertura solenne dei negoziati si terrà a Lussemburgo, in occasione del Consiglio europeo di dicembre. I negoziati propriamente detti saranno verosimilmente abbastanza lunghi. Una volta conclusi, i trattati di adesione saranno soggetti alla ratifica delle parti e i singoli paesi non entreranno a far parte effettiva dell'Unione prima del prossimo decennio.

Il Consiglio europeo del giugno 1993 aveva già definito le condizioni che avrebbe dovuto soddisfare ciascun paese candidato, vale a dire disporre di istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, la preminenza del diritto, i diritti dell'uomo, il rispetto delle minoranze e la loro tutela, avere un'economia di mercato efficace e in grado di sostenere i livelli di concorrenza presenti nell'Unione, nonché essere in grado di conseguire gli obiettivi dell'Unione.

L'ampliamento rappresenta una vera svolta nell'evoluzione di un'Europa riunita, pacifica e democratica. Tale obiettivo apparve per la prima volta concretamente possibile nel novembre 1989, quando la caduta del muro di Berlino decretò la fine della cortina di ferro e della guerra fredda, aprendo la prospettiva di una riunificazione tedesca e di elezioni libere e democratiche in tutti i paesi dell'Europa centrorientale.

All'epoca, l'Unione europea, composta di 12 membri, era protesa alla realizzazione del mercato interno entro la fine del 1992. Nondimeno, diede subito manforte ai nuovi vicini democratici, concludendo una serie di accordi di associazione che hanno progressivamente portato alla liberalizzazione degli scambi fra l'Europa occidentale e l'Europa centrorientale. Nel contempo, era stato predisposto un cospicuo contributo finanziario inteso a facilitare la transizione dall'economia socialista all'economia di mercato. Nel 1995, uno speciale Libro bianco stabiliva l'elenco delle iniziative legislative e regolamentari che i paesi candidati avrebbero dovuto varare nel settore della politica economica per preparare la propria adesione futura.

Quello attuale è il quarto ampliamento in ordine di tempo. Nel 1973, entravano a far parte della Comunità (fondata da Germania, Francia, Italia e dai tre paesi del Benelux) il Regno Unito, l'Irlanda e la Danimarca. Agli inizi del 1980, l'Europa si apriva a sud: Grecia (1981), Spagna e Portogallo (1986). Nel 1995 fu la volta della Svezia, della Finlandia e dell'Austria. Qualunque Stato europeo può chiedere di aderire all'Unione, purché ne condivida i principi fondamentali (cfr. domanda n. 12). La porta è sempre aperta.

Il processo di democratizzazione della Comunità europea è andato via via aumentando di pari passo con la costruzione europea stessa. Negli anni Settanta il Parlamento europeo ha rafforzato i suoi poteri in materia di bilancio e nel 1979 si sono avute le prime elezioni europee a suffragio universale diretto. Da allora, i cittadini eleggono i parlamentari europei ogni cinque anni.

Non si ripeterà mai abbastanza quanto sia stato importante il trattato di Maastricht per la democratizzazione in Europa, avendo questo associato sempre più il Parlamento europeo al processo legislativo. Tuttavia le attuali procedure di tale associazione sono ancora troppo numerose e troppo complicate.

Il trattato di Amsterdam rafforza i poteri del Parlamento europeo e limita a tre il numero delle procedure che lo coinvolgono, vale a dire il parere conforme, la codecisione con il Consiglio e la consultazione. La procedura di codecisione è quella che da un punto di vista politico ha il maggior peso. Il suo campo di applicazione è esteso a nuove materie politiche, ossia l'occupazione, la politica sociale, la sanità, la libertà di circolazione, il mercato interno, i trasporti, i fondi strutturali e il Fondo di coesione, la ricerca, l'ambiente, la cooperazione allo sviluppo, la non discriminazione in base alla nazionalità, la trasparenza, la lotta contro la frode, la cooperazione doganale, le statistiche e la protezione dei dati. La procedura di codecisione è stata inoltre semplificata e resa più spedita.

La procedura di parere conforme si applica alle procedure di adesione, ai fondi strutturali e al Fondo di coesione, all'introduzione di una procedura uniforme di elezione per il Parlamento europeo, alla conclusione di taluni accordi internazionali, e - nuova disposizione del trattato - alle sanzioni in caso di violazioni gravi e persistenti dei diritti fondamentali da parte di uno Stato membro.

D'altro canto, il Parlamento avrà ormai facoltà di approvare, o disapprovare, la nomina del presidente della Commissione.

Il Parlamento ha una legittimità democratica diretta che lo rende conforme ai principi democratici, peraltro intensificati dalla sua nuova influenza. Tuttavia non bisogna dimenticare che anche gli altri attori dell'Unione hanno una legittimità democratica:

• i capi di Stato e di governo sono scelti dal popolo in occasione delle elezioni presidenziali o legislative;
• i ministri che si riuniscono in sede di Consiglio sono anch'essi per lo più eletti dal popolo;
• i membri della Commissione europea sono designati dai governi degli Stati membri e sono soggetti all'approvazione del Parlamento europeo (in realtà, si tratta spesso di personalità politiche che hanno più volte affrontato il verdetto delle urne);
• i membri del Comitato delle regioni sono per lo più eletti regionali o locali.

Il trattato potenzia il ruolo dei parlamenti nazionali europei nella definizione delle politiche comunitarie, introducendo una serie di procedure per una comunicazione più chiara e trasparente fra le istituzioni europee e i parlamenti nazionali. D'ora innanzi, questi ultimi avranno sei settimane di tempo per esaminare e reagire alle proposte presentate al Consiglio per decisione.

Per la prima volta, tutte le proposte legislative e i documenti di consultazione della Commissione (libri verdi, libri bianchi, ecc.) saranno obbligatoriamente trasmessi ai parlamenti nazionali.

Il trattato prevede altresì che la Conferenza delle commissioni per gli affari europei (COSAC), organizzazione che riunisce tutti i parlamenti nazionali, possa esaminare qualsiasi proposta o iniziativa legislativa e trasmettere il proprio contributo al riguardo. Ciò costituisce una grande innovazione rispetto al passato.

Complessivamente, restano invariati sia la funzione dei parlamenti nazionali sia il loro ruolo nei confronti dei rispettivi paesi e dell'Unione europea. In materia di politiche comunitarie, i parlamenti nazionali continueranno ad assolvere il compito di controllo del voto espresso dai ministri nazionali a nome del rispettivo paese nell'ambito del Consiglio dell'Unione.

Le istituzioni dell'Unione rappresentano un complesso politico che non ha equivalenti nel mondo e nella storia. L'architettura istituzionale europea è alquanto complessa e la presente scheda non ha la presunzione di volerla descrivere. Per le nozioni di base si possono consultare in particolare la pubblicazione della Commissione (serie documenti) "Le istituzioni della Comunità e dell'Unione europea", nonché le schede diffuse nell'ambito della campagna "Costruire insieme l'Europa" o ancora la rubrica http:europa.eu.int/institutions del server EUROPA su Internet.

Maastricht ha fondato l'Unione europea su tre pilastri:

• le Comunità europee (istituite dal trattato di Parigi, dai trattati di Roma e dall'Atto unico europeo), i cui principali settori d'azione sono il mercato interno e le politiche comuni "classiche" (PAC), ecc.;
• la politica estera e di sicurezza comune;
• la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni.

A giudizio unanime degli osservatori esterni, il processo decisionale è più efficace nel primo pilastro piuttosto che negli altri due, la cui logica è tuttora intergovernativa.

L'originalità del nuovo trattato è quella di far scivolare nel primo pilastro parte delle politiche trattate sino ad oggi dal terzo. Quel che in gergo si definisce "comunitarizzazione del terzo pilastro" si applicherà d'ora innanzi a qualsiasi materia relativa all'attraversamento delle frontiere esterne, all'immigrazione e alla cooperazione giudiziaria in materia civile. In materia penale e di polizia, sussiste la semplice cooperazione fra governi/amministrazioni, ma con un sistema più vincolante ed efficace dal punto di vista giuridico.

La comunitarizzazione si fonda sul nesso logico fra

• la libera circolazione delle persone (già oggetto del primo pilastro);
• la necessità di misure intese a garantire la sicurezza delle persone.

La comunitarizzazione procederà secondo scadenze precise: dopo un periodo di transizione di cinque anni durante il quale il Consiglio continuerà a deliberare all'unanimità, saranno applicate le procedure comunitarie e il voto a maggioranza qualificata, il che consentirà di prendere più decisioni e in tempi più rapidi.

Inoltre, passerà al primo pilastro anche l'acquis di Schengen sull'abolizione dei controlli alle frontiere dell'Unione (cfr. domanda n. 10).

Quanto al secondo pilastro, esso sussiste ma viene integrato da nuove disposizioni specifiche che dovrebbero migliorare l'efficacia della politica estera e di sicurezza comune (cfr. domanda n. 16).Va tuttavia osservato che seppure tale pilastro continui ad improntarsi a una logica intergovernativa, la Commissione europea può presentare proposte atte a garantire l'attuazione di un'azione comune e sarà pienamente associata a tal compito, nonché ai lavori della Cellula di programmazione politica e tempestivo allarme.

È inoltre previsto un accordo interistituzionale (Parlamento - Consiglio - Commissione) per il finanziamento della politica estera e di sicurezza comune.

Veniamo ora al primo pilastro, riguardo al quale il trattato di Amsterdam prevede innovazioni specifiche.

1. Il voto a maggioranza qualificata al Consiglio, essenziale per una maggiore efficacia del processo decisionale, viene esteso ai settori seguenti:

• orientamenti e misure d'incentivazione in materia di occupazione;
• esclusione sociale;
• libera circolazione delle persone per il periodo successivo ai cinque anni di transizione (cfr. domanda n. 10);
• trattamento speciale per i cittadini stranieri;
• sanità pubblica;
• pari trattamento ed opportunità per uomini e donne;
• ricerca e sviluppo tecnologico;
• lotta contro la frode;
• cooperazione doganale;
• statistiche;
• protezione dei dati (istituzione di un'autorità indipendente);
• regioni ultraperiferiche.

2. Il Parlamento è più strettamente associato al processo legislativo;

• grazie alla riduzione delle procedure che coinvolgono le tre istituzioni;
• grazie all'estensione, semplificazione e accelerazione della procedura di codecisione (cfr. domanda n. 20).

1. Il numero dei membri del Parlamento europeo non può essere superiore a 700 (indipendentemente dal numero degli Stati membri futuri).
2. Il ruolo del presidente della Commissione è rafforzato politicamente, in quanto:

• viene designato dai governi di comune accordo e la sua nomina è approvata dal Parlamento europeo;
• deve essere d'accordo sulla designazione, da parte dei governi, degli altri membri della Commissione;
• definisce gli orientamenti politici del Collegio.

1. La Corte di giustizia assicura il rispetto dei diritti dell'uomo (Convenzione europea del 1950) e accresce il numero delle sue competenze che vengono estese ai seguenti settori: immigrazione, asilo, visti, attraversamento delle frontiere, eventualmente polizia e cooperazione giudiziaria e penale.
2. Sono altresì rafforzate le competenze della Corte dei conti, specie per quanto riguarda gli strumenti di investigazione, il che costituisce un'ulteriore garanzia di una sana gestione del denaro dei contribuenti.
3. Il Comitato economico e sociale viene consultato per quanto riguarda le disposizioni attinenti ai nuovi settori (occupazione, questioni sociali, sanità pubblica), anche su domanda del Parlamento europeo.
4. Il Comitato delle regioni gode di maggiore autonomia amministrativa e viene consultato per quanto riguarda le disposizioni attinenti ai nuovi settori (occupazione, questioni sociali, sanità pubblica, ambiente, Fondo sociale, formazione professionale e trasporti), anche su domanda del Parlamento europeo.
5. Viene potenziato il ruolo dei parlamenti nazionali che sono più strettamente associati ai lavori dell'Unione (cfr. domanda n. 21).

Informare meglio il cittadino significa all'atto pratico avvicinare l'Europa ai suoi cittadini. Per raggiungere questo obiettivo il trattato percorre diverse vie.

Innanzi tutto la Commissione, in quanto organo cui compete l'iniziativa legislativa, procede ad ampie consultazioni prima di presentare proposte legislative e pubblica di massima i documenti relativi a tali consultazioni.

Riguardo alla trasparenza, il trattato di Amsterdam segna una nuova tappa nel processo di creazione di un'unione sempre più stretta tra i popoli d'Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più aperto possibile e il più vicino possibile ai cittadini. Esso specifica infatti l'obbligo del Consiglio di rendere pubbliche le votazioni e le dichiarazioni di voto quando delibera in qualità di legislatore. È inoltre inserito un nuovo articolo che stabilisce che qualsiasi cittadino dell'Unione e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, nei limiti delle disposizioni specifiche stabilite dal regolamento interno di ciascuna istituzione e che ogni eventuale limitazione a tale diritto può essere decisa solo con un atto preso in codecisione.

D'altro canto, affinché le decisioni dell'Unione siano meglio comprese dal pubblico, la conferenza intergovernativa ha adottato una dichiarazione che sottolinea l'importanza della qualità redazionale della legislazione comunitaria, invitando le tre istituzioni coinvolte nella procedura di adozione della legislazione comunitaria, vale a dire Parlamento europeo, Consiglio e Commissione, a definire orientamenti a tal fine. Ciò consentirà da un lato un'attuazione più corretta delle norme comunitarie da parte delle autorità nazionali competenti e dall'altro una migliore comprensione di tali norme da parte del pubblico.

È inoltre previsto, in una dichiarazione per l'Atto finale, che i lavori tecnici iniziati per semplificare i trattati precedenti debbano accompagnarsi a una codificazione di tutti i trattati pertinenti, compreso il trattato sull'Unione europea. A tal fine, i lavori in corso dovranno concludersi rapidamente subito dopo la firma del trattato. Ciò renderà più agile la comprensione dei testi legislativi e consentirà di seguire con maggiore facilità la continuità di tutta l'opera legislativa comunitaria. I risultati di tali lavori non avranno tuttavia valore giuridico.

Le due espressioni significano la stessa cosa e il trattato parla anche di "cooperazione più stretta". Un'intera sezione è dedicata al problema, il che rappresenta di per sé un'innovazione importante. Poiché sta aumentando il numero degli Stati membri e non tutti intendono progredire con la stessa velocità verso l'integrazione, alcuni paesi hanno manifestato l'interesse e il desiderio di procedere da soli in alcuni settori. L'idea di creare una specie di avanguardia o di "nocciolo duro" nell'ambito dell'Unione può avere un effetto dinamizzante, e in ogni caso permette di evitare che la costruzione europea proceda al ritmo del partner più lento o meno entusiasta. Tale idea pone tuttavia non pochi problemi di carattere politico e giuridico, specie relativi al processo decisionale o al funzionamento stesso delle istituzioni nei casi in cui le iniziative dovessero riguardare solo un limitato numero di Stati membri.

Il trattato risponde a tali preoccupazioni consentendo una "cooperazione rafforzata" nei tre "pilastri" dell'Unione (cfr. domanda 22)), a delle condizioni tuttavia alquanto rigorose (promuovere gli obiettivi dell'Unione, rispettare i principi dei trattati e il quadro istituzionale unico dell'Unione, utilizzare tale opzione solo in ultima istanza, con almeno la maggioranza degli Stati membri, non pregiudicare l'acquis comunitario, essere aperta a tutti gli altri Stati membri, ecc.).

Il trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997, dovrà essere successivamente ratificato, ovvero approvato definitivamente da tutti gli Stati membri. Una volta conclusesi le 15 procedure di ratifica, e solo allora, esso potrà entrare in vigore.

Nel frattempo, il Parlamento europeo avrà espresso, presumibilmente entro la fine di questo anno, il proprio parere mediante un voto. Se il trattato non ottiene la maggioranza al Parlamento europeo, ciò avrà un impatto sull'atteggiamento dei vari parlamenti nazionali: l'Italia, per esempio, ha comunicato che rifiuterà il trattato se il Parlamento europeo dovesse votare contro.

Gli Stati membri possono ratificare il trattato in due modi:

• mediante referendum, ovverosia consultando direttamente i cittadini;
• con una votazione al Parlamento nazionale, nel qual caso i cittadini si esprimono attraverso i parlamentari eletti.

Comunque vada, sono i cittadini o i loro rappresentanti ad avere l'ultima parola, poiché questa è la regola della democrazia, cui si improntano tutti i sistemi politici degli Stati membri.

Il trattato favorisce l'apertura dei negoziati per l'ampliamento dell'Unione a altri paesi (cfr. domanda 19).

Almeno un anno prima che l'Unione arrivi a 20 Stati membri, dovrà essere convocata una nuova conferenza intergovernativa per riesaminare il problema delle istituzioni (composizione e funzionamento).