Associazione nazionale magistrati
Bozza
Gli obiettivi della riforma dellordinamento giudiziario, un servizio efficiente, una
giustizia di qualità
Il problema centrale della nostra giustizia è la durata eccessiva dei
processi.
Si tratta di intervenire sullorganizzazione e il funzionamento dei servizi relativi
alla giustizia, ed è questa la responsabilità che la Costituzione attribuisce al
ministro della Giustizia. Occorrono anche interventi razionalizzatori sul processo penale
e civile, che trovino un punto di equilibrio tra garanzie e funzionalità.
La riforma dellordinamento giudiziario è necessaria per assicurare una giustizia di
qualità. Al riguardo lAnm ha fornito un contributo puntuale di elaborazione e di
proposta, nel confronto con lavvocatura, luniversità e tutti gli operatori
del diritto. Segnaliamo in particolare il volume I magistrati e la sfida della
professionalità ed il n. 3-4/ 2003 della rivista La Magistratura.
La posizione di netta critica dellAnni rispetto al testo approvato al Senato è
stata da ultimo ribadita e sintetizzata nel documento conclusivo approvato allunanimità
al XXVII Congresso Nazionale di Venezia.
Nel documento del Congresso è stato sottolineato che «La riforma dellordinamento
giudiziario è assolutamente necessaria soprattutto per quanto riguarda la valutazione di
professionalità dei magistrati, la formazione, selezione e responsabilità dei dirigenti,
la temporaneità degli incarichi direttivi, la scuola della magistratura, la costituzione
dellufficio del giudice, la tipizzazione degli illeciti disciplinari, il
rafforzamento delle funzioni dei consigli giudiziari».
È opportuno in questa fase offrire su alcuni punti essenziali un ulteriore contributo di
riflessione e proposta, che, nella linea del deliberato congressuale, tenga conto anche
del dibattito in corso.
Revisione delle circoscrizioni
È indispensabile reintrodurre una espressa delega per una incisiva revisione delle
circoscrizioni, dettandone i criteri direttivi: individuazione delle dimensioni minime per
la funzionalità del servizio. Sappiamo bene che si tratta di tema delicato, ma è pur
vero che in diverse realtà territoriali la magistratura e la stessa avvocatura hanno già
avanzato proposte coraggiose e razionali.
Promozione e valutazione della professionalità dei magistrati funzioni di merito e
funzioni di legittimità
Lobbiettivo è quello di offrire al cittadino che si confronta con la giustizia
un magistrato preparato e qualificato sin dalla prima fase del processo. La nozione di
meritocrazia deve confrontarsi con la
specificità della organizzazione giudiziaria. Le rigide: regole sulla competenza e sulla
precostituzione del giudice, la esigenza fondamentale di avere magistrati esperti nelle
funzioni di primo grado impongono di avere come primario obbiettivo quello della
professionalità diffusa, garantita da un sistema efficace (e dunque accompagnato da
sanzioni significative) di controllo della professionalità di tutti i magistrati.
Nellambito delle funzioni giudiziarie la distinzione fondamentale (nella linea di
quanto indicato nella sentenza 86/1982 della Corte costituzionale) è quella tra funzioni
di legittimità e funzioni di merito. Mentre significativa è la specificità della
professionalità del magistrato di merito rispetto a quello di legittimità, così non è
per le funzioni di merito di primo grado rispetto quelle di appello.
Valutiamo positivamente che nel Ddl sia stato abolito il sistema delle attuali qualifiche
astratte (tribunale, appello, cassazione) sganciate dallesercizio effettivo delle
funzioni. È altrettanto importante che sia stata mantenuta la progressione nel
trattamento economico sulla base degli scatti per anzianità.
Questo sistema assicura la indipendenza interna ed esterna della magistratura, dà
attuazione del principio costituzionale per i quale i magistrati si distinguono fra
loro soltanto per diversità di funzioni (articolo 107 comma 3 Costituzione),
consente al magistrato di permanere nelle funzioni per quali si ritiene più adatto, senza
subire rallentamenti nella progressione economica.
Il problema da affrontare è quello di una rigorosa valutazione periodica della
professionalità. Il sistema risultante dal testo del Ddl non lo risolve.
Con il sistema dei concorsi facoltativi ( e gli incentivi economici ad esso connessi) si
stimola il passaggio alle funzioni superiori, in contrasto con la esigenza di assicurare
che magistrati di esperienza e di provata professionalità rimangano nelle funzioni di
primo grado, senza svantaggi a livello di trattamento economico.
Dal luglio 2003 sono entrate in funzione presso 12 Tribunali sezioni specializzate di
diritto industriale, con competenza distrettuale o pluridistrettuali. Sarebbe del tutto
irrazionale, indurre, attraverso lincentivo economico connesso al concorso per le
funzioni di appello, indurre magistrati specializzati ad abbandonare questa funzione di
primo grado, di tale importanza da avere indotto il legislatore ad una innovazione
ordinamentale.
Non vi è ragione di prevedere un concorso per la funzione di appello.
Inoltre i momenti di valutazione della professionalità dei magistrati che, per vocazione
o anche per scelta di comodo, non ritengano di seguire la via dei concorsi, sarebbero
addirittura ridotti rispetti a quelli attuali, pur da tutti riconosciuti insufficienti.
LAnm in alternativa al sistema dei concorsi avanza due proposte:
- un nuovo sistema generale di valutazione della professionalità con cadenze ravvicinate,
conseguenze anche sul trattamento economico e intervento del Consiglio degli ordini degli
avvocati
- un nuovo sistema per laccesso alle funzioni di legittimità.
Valutazioni periodiche di professionalità
Il nuovo sistema di valutazione di professionalità, alternativo a quello dei concorsi
comporterebbe:
- rigorose verifiche di professionalità da compiersi ogni quattro anni sulla quantità e
qualità del lavoro svolto dai singoli magistrati;
- blocco per un quadriennio della progressione
economica dei magistrati che non superano, con esito positivo, la verifica di
professionalità;
- destinazione ad altra funzione dei magistrati che si rivelino inidonei non già allesercizio delle funzioni
giudiziarie in generale, ma allesercizio della specifiche funzioni in atto loro
assegnate
rimozione dei magistrati che non superano due successive verifiche di professionalità.
Quanto alle fonti di conoscenza dovrà essere valorizzato il contributo delle segnalazioni
su fatti specifici provenienti dal Consiglio dellordine degli avvocati.
Ladeguatezza delle verifiche potrebbe essere assicurata da un esame analitico di un
campione significativo dei provvedimenti adottati dal magistrato nel periodo considerato,
valutato dal capo dellufficio, dai Consigli giudiziari e dal Csm. Lobbiettività
sarebbe così garantita, oltre che dalla natura dei soggetti coinvolti nei processi
valutativi, anche dai criteri adottati per il campionamento, determinati in modo oggettivo
ed ex post (cioè al momento della valutazione, senza che il magistrato ne possa
essere a conoscenza e possa conseguentemente adeguare il suo comportamento) e con riguardo
a tutti. i provvedimenti che, secondo le varie funzioni svolte, caratterizzano in modo
significativo lattività del magistrato. La valutazione sullaspetto
quantitativo del lavoro svolto, ovviamente, dovrebbe permettere di considerare non solo il
numero dei provvedimenti emessi, ma anche la capacità del magistrato di rendere unadeguata
risposta alla domanda di giustizia, attraverso la gestione e la definizione del carico di
lavoro assegnatogli. Lesame dei dati quantitativi relativi al lavoro svolto non
potrebbe che essere condotto con riferimento, da un lato, ai dati qualitativi e, dallaltro,
alla produttività media, in sede locale e nazionale, secondo il progetto di rilevazione
statistica approvato dal Csm e dal ministero della Giustizia da oltre due anni e in
avanzata fase di sperimentazione. Lampiezza e la tipologia della verifica di
professionalità così condotta, su dati oggettivi, secondo parametri nazionali e locali
di produttività, affidata ad una pluralità di soggetti con permanenti competenze
istituzionali, appaiono garantire sufficiente adeguatezza rispetto agli obiettivi
perseguiti, permettendo anche il controllo sugli stessi processi valutativi.
La composizione dei Consigli Giudiziari dovrebbe prevedere una componente laica di
provenienza analoga, qualitativamente e quantitativamente, a quella prevista per il Csm.
Concorso per laccesso in cassazione
La decisione di conferimento delle funzioni di legittimità deve rimanere , secondo il
sistema costituzionale (articolo 105 Costituzione) attribuita al Csm, nellambito del
quale peraltro potrebbe opportunamente essere istituita una apposita commissione
referente. Lassegnazione dei magistrati alla Corte di cassazione, in ragione della
specificità dellorgano, deve essere organizzata secondo moduli procedimentali
diversi dalle assegnazioni agli uffici di merito, tali da assicurare una adeguata
valutazione della professionalità specifica. Il concorso per esami è del tutto inidoneo
ad accertare equilibrio, attitudine, professionalità in concreto maturata nellesercizio
delle funzioni di merito, quando di ogni magistrato si posseggono prove di
professionalità ben più specifiche e affidabili quali sono gli atti dal medesimo
compiuti nellesercizio quotidiano delle sue funzioni. Il concorso per laccesso
alle funzioni cassazione potrebbe prevedere che il Csm nomini una apposito comitato
consultivo, composto da magistrati di cassazione e di merito e da professori universitari,
che operi un primo esame dei provvedimenti e della produzione scientifica degli aspiranti
alla funzione di legittimità, finalizzato alla valutazione delle specifiche attitudini,
rimessa alle determinazioni conclusive del Csm. Tale valutazione, non vincolante, dovrebbe
essere integrata da quella della commissione referente del Csm che potrà considerare
anche con il dovuto peso professionalità, laboriosità ed attitudini sulla base dellesercizio
concreto della attività giurisdizionale nelle funzioni di merito. A questa commissione
sarebbe anche affidata la prima selezione degli avvocati candidati alla nomina per meriti
insigni. Rimarrebbe lattuale sistema di accesso per i magistrati di tribunale e di
appello applicati al massimario. Mentre deve escludersi nel modo più netto un trattamento
economico differenziato per la funzione di Cassazione ( come per qualunque altra
funzione), lintroduzione di una vera indennità di trasferta sarebbe invece
fortemente auspicabile nella finalità di incentivare laccesso alla Cassazione di
magistrati provenienti anche dalle sedi più lontane da Roma.
Scuola della magistratura
Il Comitato direttivo dovrebbe essere composto da magistrati,professori universitari e
avvocati e da un rappresentante del Ministro della Giustizia ( in relazione alle
attribuzioni previste dallarticolo110 Costituzione). I magistrati, in maggioranza
nel comitato, debbono essere nominati dal Csm. La struttura centrale dovrebbe gestire il
tirocinio degli uditori, i corsi di aggiornamento professionale (con moduli più agili e
svincolati dal sistema dei concorsi), i corsi per il passaggio da una ad altra funzione, i
corsi di formazione per i dirigenti, i corsi per il passaggio dalle funzioni requirenti
alle giudicanti e viceversa. Non sembra utile prevedere sedi decentrate, inutilmente
macchinose, mentre dovrebbe essere valorizzato lattuale sistema di formazione
decentrata presso le corti di appello, che già sta dando ottima prova.
Ufficio del Pubblico ministero
Distinzione delle funzioni di giudice e Pm
Evitando contrapposizioni ideologiche sulle formule (distinzione delle funzioni o
separazione delle carriere) si tratta di orientare la disciplina in vista del valore
essenziale da tutelare, la imparzialità del giudice. Se è vero che la garanzia primaria
va ricercata nella normativa processuale, lAnm riconosce lesigenza di un
intervento a livello ordinamentale, che sia dia carico anche delle esigenze di apparenza
della imparzialità.
Il doppio concorso iniziale non sembra rispondere ad alcuna esigenza razionale, poiché le
materie di esame dovrebbero essere le stesse e daltronde una prova meramente teorica
sarebbe inidonea a verificare la maggiore attitudine alluna piuttosto che allaltra
funzione.
Piuttosto si potrebbe prevedere che gli uditori, allesito del tirocinio, siano
assegnati per un certo periodo a funzioni giudicanti collegiali (anche in grado di
appello).
Allesito di questo periodo potrà esservi una effettiva valutazione (ed
autovalutazione) delle attitudini e si dovranno porre in essere, anche attraverso la
Scuola della magistratura, meccanismi per garantire una migliore specializzazione ed un
più elevato livello di professionalità specifica nei magistrati chiamati ad adempiere
alluno o allaltra funzione.
LAnm ritiene che debba essere mantenuta la possibilità di passaggio da una funzione
allaltra ad alcune condizioni:
- decorso di un congruo periodo di tempo (es. cinque anni)
- frequentazione di un corso di formazione presso la Scuola della magistratura
- rigorosa valutazione attitudinale, solo a seguito dellesito favorevole del corso
di cui sopra, da parte del Csm
- puntale regime di incompatibilità territoriale ( circondario o distretto a seconda
delle funzioni di primo grado o di appello di provenienza)
Alle quattro condizioni sopra indicate non si vede perché il passaggio dalluna allaltra
funzione non possa essere consentito anche più di una volta nel corso della carriera
(evento peraltro nella pratica abbastanza raro).
Occorrerebbe prevedere quale criterio di legittimazione per concorrere ad incarichi
direttivi, ferme le incompatibilità territoriali, lavere esercitato le funzioni
corrispondenti per un congruo periodo di tempo in precedenza.
Non vi dovrebbero essere invece limitazioni per laccesso indifferentemente alle
funzioni di consigliere o sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione,
stante la specificità delle funzioni svolte dalla Procura generale della Cassazione.
Un sistema quale quello sopra delineato sembra garantire in modo adeguato il valore della
imparzialità (e della apparenza di imparzialità), della selezione attitudinale e della
specializzazione, senza vanificare, nemmeno in via di fatto, il sistema di unicità della
carriera voluto dalla Costituzione.
Organizzazione degli uffici del Pm
Occorre perseguire lobbiettivo di una maggiore omogeneità dellazione
del Pm, che è cosa diversa da un sistema di burocratica gerarchizzazione che rischia di
deresponsabilizzare i sostituti, creare tensioni interne e rendere, alla fine, più
difficile la concreta gestione dellufficio. Occorre valorizzare il sistema delle
tabelle, come modulo organizzativo dellufficio.
Occorre mantenere i procuratori aggiunti, figura indispensabile per assicurare il
coordinamento negli uffici di medio-grandi dimensioni.
Si potrebbe prevedere:
- attribuzione al Procuratore capo del potere di dare direttive sullimpiego della
Pg, sullutilizzo delle risorse tecnologiche, sulla prassi uniforme da seguire negli
interventi urgenti in materia di libertà personale, sui criteri generali di impostazione
delle indagini in aree specializzate;
- dovere di previa informativa dei Sostituti al Procuratore, in particolare in materia di
richiesta di misure cautelari personali e reali;
- possibilità da parte del Procuratore di revoca motivata della designazione del
sostituto nel caso di violazione delle direttive di cui ai punti che precedono. In tal
caso il Procuratore sarà tenuto a dare immediata comunicazione al Csm.
La avocazione, così come delineata nel Ddl, mentre si iscrive in una logica di rigida
gerarchizzazione, non risponde ad alcuna esigenza razionale perché nel sistema
processuale vigente il regime amplissimo di nullità copre ogni violazione significativa
(oltre a non pochi adempimenti del tutto formali e superflui).
Sistema disciplinare
La previsione di cui allarticolo 7 lettera d) n. 7 dovrebbe essere limitata alla
stretta attuazione della facoltà conferita al legislatore ordinario dallarticolo 98
comma 3 della Costituzione, che, con formulazione particolarmente prudente, parla di
limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti politici. Ogni ulteriore
ipotesi confligge con i principi costituzionali in materia di diritti fondamentali del
cittadino. Poiché i valori da tutelare sono quelli dellindipendenza, della
terzietà, della imparzialità del magistrato con riferimento allesercizio delle
funzioni, sembra più che sufficiente la formulazione ampia ( e che tiene conto anche del
profilo della apparenza) di cui al n. 8 dello stesso articolo 7 lettera d):
«8) ogni altro comportamento tale da compromettere lindipendenza, la terzietà e limparzialità
del magistrato, anche sotto il profilo dellapparenza».
La previsione di cui allarticolo 7 lettera c) n. 9 anche nella nuova formulazione
contrasta in modo insuperabile con la libertà dellinterprete che è lessenza
del giudicare e che trova le opportune sanzioni a livello di sistema delle impugnazioni.
La tematica dellinterpretazione leve essere esclusa dal sistema disciplinare, al di
fuori della ipotesi, (già di per sé delicata da circoscrivere, anche se riferimenti
utili si trovano nella giurisprudenza delle Su in materia disciplinare), del provvedimento
abnorme, di cui allarticolo 7 lettera c) n. 3 del Ddl.
Qui si tocca lessenza del giudicare che consiste nellindividuare la regola di
diritto, applicarla al caso concreto, ed emettere la decisione allesito del
procedimento interpretativo e dellesame delle prospettazioni delle parti.
Ufficio del giudice
È necessario ed urgente istituire un vero e proprio ufficio del magistrato, snodo
essenziale per una migliore produttività del sistema giudiziario. La figura dellausiliario
del giudice, istituita peraltro in via sperimentale, rischia, con il meccanismo della
durata biennale rinnovabile, di introdurre una ulteriore forma di precariato. Così non si
risolve il problema e peraltro non si offre uno sbocco alle professionalità interne allamministrazione,
continuando a lasciare inattuata la figura professionale dellassistente del giudice
già prevista.
Associazione nazionale magistrati
Bozza
Gli obiettivi della riforma dellordinamento giudiziario, un servizio efficiente, una
giustizia di qualità
Il problema centrale della nostra giustizia è la durata eccessiva dei
processi.
Si tratta di intervenire sullorganizzazione e il funzionamento dei servizi relativi
alla giustizia, ed è questa la responsabilità che la Costituzione attribuisce al
ministro della Giustizia. Occorrono anche interventi razionalizzatori sul processo penale
e civile, che trovino un punto di equilibrio tra garanzie e funzionalità.
La riforma dellordinamento giudiziario è necessaria per assicurare una giustizia di
qualità. Al riguardo lAnm ha fornito un contributo puntuale di elaborazione e di
proposta, nel confronto con lavvocatura, luniversità e tutti gli operatori
del diritto. Segnaliamo in particolare il volume I magistrati e la sfida della
professionalità ed il n. 3-4/ 2003 della rivista La Magistratura.
La posizione di netta critica dellAnni rispetto al testo approvato al Senato è
stata da ultimo ribadita e sintetizzata nel documento conclusivo approvato allunanimità
al XXVII Congresso Nazionale di Venezia.
Nel documento del Congresso è stato sottolineato che «La riforma dellordinamento
giudiziario è assolutamente necessaria soprattutto per quanto riguarda la valutazione di
professionalità dei magistrati, la formazione, selezione e responsabilità dei dirigenti,
la temporaneità degli incarichi direttivi, la scuola della magistratura, la costituzione
dellufficio del giudice, la tipizzazione degli illeciti disciplinari, il
rafforzamento delle funzioni dei consigli giudiziari».
È opportuno in questa fase offrire su alcuni punti essenziali un ulteriore contributo di
riflessione e proposta, che, nella linea del deliberato congressuale, tenga conto anche
del dibattito in corso.
Revisione delle circoscrizioni
È indispensabile reintrodurre una espressa delega per una incisiva revisione delle
circoscrizioni, dettandone i criteri direttivi: individuazione delle dimensioni minime per
la funzionalità del servizio. Sappiamo bene che si tratta di tema delicato, ma è pur
vero che in diverse realtà territoriali la magistratura e la stessa avvocatura hanno già
avanzato proposte coraggiose e razionali.
Promozione e valutazione della professionalità dei magistrati funzioni di merito e
funzioni di legittimità
Lobbiettivo è quello di offrire al cittadino che si confronta con la giustizia
un magistrato preparato e qualificato sin dalla prima fase del processo. La nozione di
meritocrazia deve confrontarsi con la
specificità della organizzazione giudiziaria. Le rigide: regole sulla competenza e sulla
precostituzione del giudice, la esigenza fondamentale di avere magistrati esperti nelle
funzioni di primo grado impongono di avere come primario obbiettivo quello della
professionalità diffusa, garantita da un sistema efficace (e dunque accompagnato da
sanzioni significative) di controllo della professionalità di tutti i magistrati.
Nellambito delle funzioni giudiziarie la distinzione fondamentale (nella linea di
quanto indicato nella sentenza 86/1982 della Corte costituzionale) è quella tra funzioni
di legittimità e funzioni di merito. Mentre significativa è la specificità della
professionalità del magistrato di merito rispetto a quello di legittimità, così non è
per le funzioni di merito di primo grado rispetto quelle di appello.
Valutiamo positivamente che nel Ddl sia stato abolito il sistema delle attuali qualifiche
astratte (tribunale, appello, cassazione) sganciate dallesercizio effettivo delle
funzioni. È altrettanto importante che sia stata mantenuta la progressione nel
trattamento economico sulla base degli scatti per anzianità.
Questo sistema assicura la indipendenza interna ed esterna della magistratura, dà
attuazione del principio costituzionale per i quale i magistrati si distinguono fra
loro soltanto per diversità di funzioni (articolo 107 comma 3 Costituzione),
consente al magistrato di permanere nelle funzioni per quali si ritiene più adatto, senza
subire rallentamenti nella progressione economica.
Il problema da affrontare è quello di una rigorosa valutazione periodica della
professionalità. Il sistema risultante dal testo del Ddl non lo risolve.
Con il sistema dei concorsi facoltativi ( e gli incentivi economici ad esso connessi) si
stimola il passaggio alle funzioni superiori, in contrasto con la esigenza di assicurare
che magistrati di esperienza e di provata professionalità rimangano nelle funzioni di
primo grado, senza svantaggi a livello di trattamento economico.
Dal luglio 2003 sono entrate in funzione presso 12 Tribunali sezioni specializzate di
diritto industriale, con competenza distrettuale o pluridistrettuali. Sarebbe del tutto
irrazionale, indurre, attraverso lincentivo economico connesso al concorso per le
funzioni di appello, indurre magistrati specializzati ad abbandonare questa funzione di
primo grado, di tale importanza da avere indotto il legislatore ad una innovazione
ordinamentale.
Non vi è ragione di prevedere un concorso per la funzione di appello.
Inoltre i momenti di valutazione della professionalità dei magistrati che, per vocazione
o anche per scelta di comodo, non ritengano di seguire la via dei concorsi, sarebbero
addirittura ridotti rispetti a quelli attuali, pur da tutti riconosciuti insufficienti.
LAnm in alternativa al sistema dei concorsi avanza due proposte:
- un nuovo sistema generale di valutazione della professionalità con cadenze ravvicinate,
conseguenze anche sul trattamento economico e intervento del Consiglio degli ordini degli
avvocati
- un nuovo sistema per laccesso alle funzioni di legittimità.
Valutazioni periodiche di professionalità
Il nuovo sistema di valutazione di professionalità, alternativo a quello dei concorsi
comporterebbe:
- rigorose verifiche di professionalità da compiersi ogni quattro anni sulla quantità e
qualità del lavoro svolto dai singoli magistrati;
- blocco per un quadriennio della progressione
economica dei magistrati che non superano, con esito positivo, la verifica di
professionalità;
- destinazione ad altra funzione dei magistrati che si rivelino inidonei non già allesercizio delle funzioni
giudiziarie in generale, ma allesercizio della specifiche funzioni in atto loro
assegnate
rimozione dei magistrati che non superano due successive verifiche di professionalità.
Quanto alle fonti di conoscenza dovrà essere valorizzato il contributo delle segnalazioni
su fatti specifici provenienti dal Consiglio dellordine degli avvocati.
Ladeguatezza delle verifiche potrebbe essere assicurata da un esame analitico di un
campione significativo dei provvedimenti adottati dal magistrato nel periodo considerato,
valutato dal capo dellufficio, dai Consigli giudiziari e dal Csm. Lobbiettività
sarebbe così garantita, oltre che dalla natura dei soggetti coinvolti nei processi
valutativi, anche dai criteri adottati per il campionamento, determinati in modo oggettivo
ed ex post (cioè al momento della valutazione, senza che il magistrato ne possa
essere a conoscenza e possa conseguentemente adeguare il suo comportamento) e con riguardo
a tutti. i provvedimenti che, secondo le varie funzioni svolte, caratterizzano in modo
significativo lattività del magistrato. La valutazione sullaspetto
quantitativo del lavoro svolto, ovviamente, dovrebbe permettere di considerare non solo il
numero dei provvedimenti emessi, ma anche la capacità del magistrato di rendere unadeguata
risposta alla domanda di giustizia, attraverso la gestione e la definizione del carico di
lavoro assegnatogli. Lesame dei dati quantitativi relativi al lavoro svolto non
potrebbe che essere condotto con riferimento, da un lato, ai dati qualitativi e, dallaltro,
alla produttività media, in sede locale e nazionale, secondo il progetto di rilevazione
statistica approvato dal Csm e dal ministero della Giustizia da oltre due anni e in
avanzata fase di sperimentazione. Lampiezza e la tipologia della verifica di
professionalità così condotta, su dati oggettivi, secondo parametri nazionali e locali
di produttività, affidata ad una pluralità di soggetti con permanenti competenze
istituzionali, appaiono garantire sufficiente adeguatezza rispetto agli obiettivi
perseguiti, permettendo anche il controllo sugli stessi processi valutativi.
La composizione dei Consigli Giudiziari dovrebbe prevedere una componente laica di
provenienza analoga, qualitativamente e quantitativamente, a quella prevista per il Csm.
Concorso per laccesso in cassazione
La decisione di conferimento delle funzioni di legittimità deve rimanere , secondo il
sistema costituzionale (articolo 105 Costituzione) attribuita al Csm, nellambito del
quale peraltro potrebbe opportunamente essere istituita una apposita commissione
referente. Lassegnazione dei magistrati alla Corte di cassazione, in ragione della
specificità dellorgano, deve essere organizzata secondo moduli procedimentali
diversi dalle assegnazioni agli uffici di merito, tali da assicurare una adeguata
valutazione della professionalità specifica. Il concorso per esami è del tutto inidoneo
ad accertare equilibrio, attitudine, professionalità in concreto maturata nellesercizio
delle funzioni di merito, quando di ogni magistrato si posseggono prove di
professionalità ben più specifiche e affidabili quali sono gli atti dal medesimo
compiuti nellesercizio quotidiano delle sue funzioni. Il concorso per laccesso
alle funzioni cassazione potrebbe prevedere che il Csm nomini una apposito comitato
consultivo, composto da magistrati di cassazione e di merito e da professori universitari,
che operi un primo esame dei provvedimenti e della produzione scientifica degli aspiranti
alla funzione di legittimità, finalizzato alla valutazione delle specifiche attitudini,
rimessa alle determinazioni conclusive del Csm. Tale valutazione, non vincolante, dovrebbe
essere integrata da quella della commissione referente del Csm che potrà considerare
anche con il dovuto peso professionalità, laboriosità ed attitudini sulla base dellesercizio
concreto della attività giurisdizionale nelle funzioni di merito. A questa commissione
sarebbe anche affidata la prima selezione degli avvocati candidati alla nomina per meriti
insigni. Rimarrebbe lattuale sistema di accesso per i magistrati di tribunale e di
appello applicati al massimario. Mentre deve escludersi nel modo più netto un trattamento
economico differenziato per la funzione di Cassazione ( come per qualunque altra
funzione), lintroduzione di una vera indennità di trasferta sarebbe invece
fortemente auspicabile nella finalità di incentivare laccesso alla Cassazione di
magistrati provenienti anche dalle sedi più lontane da Roma.
Scuola della magistratura
Il Comitato direttivo dovrebbe essere composto da magistrati,professori universitari e
avvocati e da un rappresentante del Ministro della Giustizia ( in relazione alle
attribuzioni previste dallarticolo110 Costituzione). I magistrati, in maggioranza
nel comitato, debbono essere nominati dal Csm. La struttura centrale dovrebbe gestire il
tirocinio degli uditori, i corsi di aggiornamento professionale (con moduli più agili e
svincolati dal sistema dei concorsi), i corsi per il passaggio da una ad altra funzione, i
corsi di formazione per i dirigenti, i corsi per il passaggio dalle funzioni requirenti
alle giudicanti e viceversa. Non sembra utile prevedere sedi decentrate, inutilmente
macchinose, mentre dovrebbe essere valorizzato lattuale sistema di formazione
decentrata presso le corti di appello, che già sta dando ottima prova.
Ufficio del Pubblico ministero
Distinzione delle funzioni di giudice e Pm
Evitando contrapposizioni ideologiche sulle formule (distinzione delle funzioni o
separazione delle carriere) si tratta di orientare la disciplina in vista del valore
essenziale da tutelare, la imparzialità del giudice. Se è vero che la garanzia primaria
va ricercata nella normativa processuale, lAnm riconosce lesigenza di un
intervento a livello ordinamentale, che sia dia carico anche delle esigenze di apparenza
della imparzialità.
Il doppio concorso iniziale non sembra rispondere ad alcuna esigenza razionale, poiché le
materie di esame dovrebbero essere le stesse e daltronde una prova meramente teorica
sarebbe inidonea a verificare la maggiore attitudine alluna piuttosto che allaltra
funzione.
Piuttosto si potrebbe prevedere che gli uditori, allesito del tirocinio, siano
assegnati per un certo periodo a funzioni giudicanti collegiali (anche in grado di
appello).
Allesito di questo periodo potrà esservi una effettiva valutazione (ed
autovalutazione) delle attitudini e si dovranno porre in essere, anche attraverso la
Scuola della magistratura, meccanismi per garantire una migliore specializzazione ed un
più elevato livello di professionalità specifica nei magistrati chiamati ad adempiere
alluno o allaltra funzione.
LAnm ritiene che debba essere mantenuta la possibilità di passaggio da una funzione
allaltra ad alcune condizioni:
- decorso di un congruo periodo di tempo (es. cinque anni)
- frequentazione di un corso di formazione presso la Scuola della magistratura
- rigorosa valutazione attitudinale, solo a seguito dellesito favorevole del corso
di cui sopra, da parte del Csm
- puntale regime di incompatibilità territoriale ( circondario o distretto a seconda
delle funzioni di primo grado o di appello di provenienza)
Alle quattro condizioni sopra indicate non si vede perché il passaggio dalluna allaltra
funzione non possa essere consentito anche più di una volta nel corso della carriera
(evento peraltro nella pratica abbastanza raro).
Occorrerebbe prevedere quale criterio di legittimazione per concorrere ad incarichi
direttivi, ferme le incompatibilità territoriali, lavere esercitato le funzioni
corrispondenti per un congruo periodo di tempo in precedenza.
Non vi dovrebbero essere invece limitazioni per laccesso indifferentemente alle
funzioni di consigliere o sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione,
stante la specificità delle funzioni svolte dalla Procura generale della Cassazione.
Un sistema quale quello sopra delineato sembra garantire in modo adeguato il valore della
imparzialità (e della apparenza di imparzialità), della selezione attitudinale e della
specializzazione, senza vanificare, nemmeno in via di fatto, il sistema di unicità della
carriera voluto dalla Costituzione.
Organizzazione degli uffici del Pm
Occorre perseguire lobbiettivo di una maggiore omogeneità dellazione
del Pm, che è cosa diversa da un sistema di burocratica gerarchizzazione che rischia di
deresponsabilizzare i sostituti, creare tensioni interne e rendere, alla fine, più
difficile la concreta gestione dellufficio. Occorre valorizzare il sistema delle
tabelle, come modulo organizzativo dellufficio.
Occorre mantenere i procuratori aggiunti, figura indispensabile per assicurare il
coordinamento negli uffici di medio-grandi dimensioni.
Si potrebbe prevedere:
- attribuzione al Procuratore capo del potere di dare direttive sullimpiego della
Pg, sullutilizzo delle risorse tecnologiche, sulla prassi uniforme da seguire negli
interventi urgenti in materia di libertà personale, sui criteri generali di impostazione
delle indagini in aree specializzate;
- dovere di previa informativa dei Sostituti al Procuratore, in particolare in materia di
richiesta di misure cautelari personali e reali;
- possibilità da parte del Procuratore di revoca motivata della designazione del
sostituto nel caso di violazione delle direttive di cui ai punti che precedono. In tal
caso il Procuratore sarà tenuto a dare immediata comunicazione al Csm.
La avocazione, così come delineata nel Ddl, mentre si iscrive in una logica di rigida
gerarchizzazione, non risponde ad alcuna esigenza razionale perché nel sistema
processuale vigente il regime amplissimo di nullità copre ogni violazione significativa
(oltre a non pochi adempimenti del tutto formali e superflui).
Sistema disciplinare
La previsione di cui allarticolo 7 lettera d) n. 7 dovrebbe essere limitata alla
stretta attuazione della facoltà conferita al legislatore ordinario dallarticolo 98
comma 3 della Costituzione, che, con formulazione particolarmente prudente, parla di
limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti politici. Ogni ulteriore
ipotesi confligge con i principi costituzionali in materia di diritti fondamentali del
cittadino. Poiché i valori da tutelare sono quelli dellindipendenza, della
terzietà, della imparzialità del magistrato con riferimento allesercizio delle
funzioni, sembra più che sufficiente la formulazione ampia ( e che tiene conto anche del
profilo della apparenza) di cui al n. 8 dello stesso articolo 7 lettera d):
«8) ogni altro comportamento tale da compromettere lindipendenza, la terzietà e limparzialità
del magistrato, anche sotto il profilo dellapparenza».
La previsione di cui allarticolo 7 lettera c) n. 9 anche nella nuova formulazione
contrasta in modo insuperabile con la libertà dellinterprete che è lessenza
del giudicare e che trova le opportune sanzioni a livello di sistema delle impugnazioni.
La tematica dellinterpretazione leve essere esclusa dal sistema disciplinare, al di
fuori della ipotesi, (già di per sé delicata da circoscrivere, anche se riferimenti
utili si trovano nella giurisprudenza delle Su in materia disciplinare), del provvedimento
abnorme, di cui allarticolo 7 lettera c) n. 3 del Ddl.
Qui si tocca lessenza del giudicare che consiste nellindividuare la regola di
diritto, applicarla al caso concreto, ed emettere la decisione allesito del
procedimento interpretativo e dellesame delle prospettazioni delle parti.
Ufficio del giudice
È necessario ed urgente istituire un vero e proprio ufficio del magistrato, snodo
essenziale per una migliore produttività del sistema giudiziario. La figura dellausiliario
del giudice, istituita peraltro in via sperimentale, rischia, con il meccanismo della
durata biennale rinnovabile, di introdurre una ulteriore forma di precariato. Così non si
risolve il problema e peraltro non si offre uno sbocco alle professionalità interne allamministrazione,
continuando a lasciare inattuata la figura professionale dellassistente del giudice
già prevista.
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