Consiglio
Superiore della Magistratura
Commissione VI
Parere sul disegno di legge di iniziative parlamentare già approvata al Senato
(Fascicolo 56/02 relatori Wladimiro De Nunzio Luigi Berlinguer Maria
Giuliana Civinini Francesco Lo Voi
La sesta commissione propone al plenum di
approvare la seguente delibera:
«Il Csm, rilevato che è in corso lesame alla Camera dei Deputati dellatto
3102/C di cui allintestazione, già approvata dal Senato;
nella consapevolezza che un contributo di approfondimento tecnico proveniente dallorgano
di autogoverno della magistratura possa offrire, in rapporto di leale collaborazione tra
le istituzioni, utili spunti al Ministro della giustizia ai fini della interlocuzione del
Governo nella attività parlamentare;
considerato che a norma dellarticolo 10 capoverso della legge 195/58 rientra nelle
attribuzioni del Csm fare proposte al Ministero della giustizia su tutte le materie
riguardanti lorganizzazione ed i servizi e dare pareri sui disegni di legge
concernenti lordinamento giudiziario, lamministrazione della giustizia e su
ogni altro oggetto comunque attinenti alle predette materie;
che il disegno di legge in questione apporta delle modifiche alla normativa sulla
rimessione che possono avere ricadute sulla disciplina dellordinamento giudiziario,
sullorganizzazione degli uffici e lamministrazione della giustizia;
visto larticolo 15 ri,
Osserva
Deve anzitutto osservarsi che la previsione
dello spostamento del processo dal giudice naturale precostituito per legge ad altro
giudice incide sulla garanzia costituzionale di cui allarticolo 25 della
Costituzione ed è legittima nei limiti in cui è giustificata dallesigenza di
tutelare situazioni di rilievo costituzionale prevalente, è specifica ed è condizionata
a presupposti rigorosi, determinati e facilmente accertabili in fatto e si oppone pertanto
a spostamenti di competenza determinabili dallinsindacabile discrezionalità di un
qualsiasi organo giudiziario. Inoltre, ogni riforma normativa incidente sul funzionamento
degli uffici giudiziari non può prescindere dalla ricerca dei necessari interventi di
sostengo in un contesto come lattuale e, soprattutto, dalle condizioni organizzative
e strutturali del personale ausiliario (si pensi agli uffici notificazione) che già oggi
rendono difficile la programmazione e la gestione dellattività giudiziaria e
concorrono a determinare lelevata lunghezza dei processi da tutti stigmatizzata.
La precostituzione del giudice (articolo 25 della Costituzione), il buon andamento del
servizio giustizia (articolo 97 della Costituzione) e la durata ragionevole del processo
(articolo 111 della Costituzione) sono, dunque, i temi di fondo cui far riferimento nella
specie; rispetto ad essi il Consiglio ha sempre fornito il proprio contributo ed il
proprio forte impegno propositivo. Ed infatti, la precostituzione del giudice costituisce
il fondamento dellintera materia gabellare e gli altri temi hanno visto negli ultimi
anni un impegno particolarmente intenso del Consiglio, che si è attivato per il rispetto
dei principi contenuti nellarticolo 6 della Convenzione europea dei diritti delluomo
e nellarticolo 111 della Costituzione, fornendo il proprio contributo anche in
relazione alla cogente esigenza di rimuovere i presupposti del contenzioso innanzi alla
Corte di Strasburgo.
Possono, pertanto, formularsi le seguenti osservazioni:
a) con la modifica dellarticolo 45 Cpp viene prevista una ipotesi di rimessione per
«legittimo sospetto». La mancanza di precisi termini di riferimento rischia di
consentire la configurabilità della fattispecie in una serie molto ampia di casi, con
particolare riferimento ai contesti di criminalità organizzata e di far sì che qualunque
tensione che investa il processo possa essere posta a fondamento di unistanza di
rimessione ad opera delle parti pubbliche e private. Lipotizzabile conseguenza sarà
un incremento esponenziale dei ricorsi, incentivato dal «nuovo» effetto sospensivo
automatico, rispetto ai dati forniti dalla Corte di cassazione che stimano in 430 il
numero delle istanze per rimessione del processo dal 1996 ad oggi (di cui soltanto uno
accolto).
b) La previsione dei casi di sospensione, sia facoltativa che obbligatoria, avrà poi
inevitabili conseguenze negative sul principio costituzionale della durata ragionevole del
processo. La sospensione del processo non realizza le esigenze di effettività della
giurisdizione (e paradigmatica è la vicenda del regolamento di giurisdizione nellambito
del processo civile che, fino alla riforma del 90, veniva sistematicamente
utilizzato pressoché in tutti i processi di una qualche rilevanza a fini esclusivamente
dilatori). In merito si prospetta lopportunità di una diversa modulazione degli
effetti sospensivi ed impeditivi della istanza di remissione, ricordando lorientamento
costante della Corte europea dei diritti delluomo (articolo 6 della convenzione).
Una siffatta ricaduta, del tutto evidente per il processo interessato dalla istanza di
remissione, è peraltro prospettabile in via più generalizzata, dal momento che la stasi
processuale che così si determina è suscettibile di intralciare e creare inconvenienti
sul programma organizzativo del lavoro di udienza, alterando lassetto organizzativo
della trattazione dei processi stabiliti in precedenza dallorgano giudicante e
quello complessivo dellufficio.
c) I termini previsti per linstaurazione del contraddittorio sulla questione
sollevata se, da un lato, mirano a garantire la concreta possibilità per le parti di
controdedurre, certamente comportano unitamente al rito ordinario (anziché quello
camerale) previsto per la trattazione del ricorso davanti la Suprema Corte un
sensibile allungamento dei tempi di definizione del procedimento. Questo aspetto che si
appalesa particolarmente rilevante nei processi con più imputati, qualora ciascuno
presenti in successione la richiesta di rimessione dando luogo a (nuova) decorrenza dei
termini, laddove più adeguata apparirebbe la previsione di misure atte a scoraggiare
seriamente le istanze meramente dilatorie.
d) La mancata riproposizione dellattuale disposizione, secondo cui in caso di
accoglimento dellistanza di rimessione il giudice designato è chiamato a decidere
con ordinanza «se e in quale parte gli atti conservano efficacia», potrebbe far
discendere la radicale inefficacia di tutti gli atti già compiuti. Anche ai fini di una
concreta attuazione del principio costituzionale della ragionevole durata dei processi,
appare opportuno prevedere un diverso regime di utilizzabilità degli atti, anche per
prevenire il concreto pericolo che sopravvenga la prescrizione del reato o il decorso dei
termini di custodia cautelare.
e) La combinata previsione delleffetto sospensivo automatico e della reiterabilità
dellistanza di rimessione dichiarata inammissibile per ragioni di rito e di quella
respinta per ragioni di merito con deduzione di «elementi nuovi», potrebbe dare vita
anche a fenomeni di uso dello strumento processuale a fini dilatori o ad un suo abuso.
Ancora più marcatamente il problema si pone in caso di presentazione di istanza di
rimessione innanzi al nuovo giudice designato in accoglimento di una prima istanza. Tale
meccanismo è stato già valutato in termini negativi dal giudice delle leggi che, nella
sentenza 353/96, nellaccogliere la questione di legittimità costituzionale dellarticolo
47, comma 1, in relazione alluso distorto della reiterazione dellistanza di
rimessione ex articolo 49 del Cpp, ha affermato che «lequilibrio fra i
principi di economia processuale e di terzietà del giudice è solo apparente nella
ponderazione codicistica, posto che il possibile abuso processuale determina la paralisi
del procedimento, tanto da compromettere il bene costituzionale dellefficienza del
processo, qual è enucleabile dai principi costituzionali che regolano lesercizio
della funzione giurisdizionale e il canone fondamentale della razionalità delle norme
processuali». Il legislatore «pur pienamente libero nella costruzione delle scansioni
processuali, non può tuttavia scegliere, fra i possibili percorsi, quello che comporti,
sia pure in casi estremi, la paralisi dellattività processuale, perché impedendo
sistematicamente tale attività, mediante la riproposizione della istanza di remissione,
si finirebbe col negare la stessa nozione di processo e si contribuirebbe a recare danni
evidenti allamministrazione della giustizia».
f) Possibile fonte di abuso può derivare dallassenza di regolamentazione nel caso
di processo con più imputati, lacuna che rischia di vanificare anche la preclusione alla
reiterazione dellistanza (rigettata nel merito) sulla base dei medesimi motivi, ben
potendo ciascun imputato a turno proporre la richiesta di rimessione sulla base delle
ragioni già dedotte (e negativamente vagliate) dal coimputato, ottenendo leffetto
sospensivo automatico della discussione e quindi impedendo la definizione del giudizio.
Altro rischio riguarda la ricaduta in termini organizzativi sui processi di criminalità
organizzata e, particolarmente, su quelli nei quali sono coinvolti decine di imputati
sottoposto al regime dellarticolo 41bis Op, attesa la necessità di
conciliare i calendari delle udienze dei diversi processi che vanno celebrati con il
sistema della videoconferenza.
g) Da ultimo, ritiene il Consiglio di dover porre lattenzione sui rischi che unestensione
generalizzata delle cause di rimessione del processo potrebbe avere effetti negativi sulla
stessa credibilità della giurisdizione, minando quella fiducia che ne costituisce il
presupposto indefettibile e la funzionalità del processo, che è una delle condizioni
della stessa legittimazione del giudice».
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