Consiglio superiore della magistratura
Parere sullarticolo 21, decimo comma, del disegno di legge 3200/C recante
«disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Stato
Legge finanziaria 2003»
Votato dallAssemblea il 6 novembre 2002
1. Il Ministro della giustizia ha trasmesso, per le determinazioni di cui allarticolo
10 della legge 195/58, il disegno di legge 3200/S, recante disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003), limitatamente
alla disposizione (articolo 21, comma 10), che, aggiungendo un comma allarticolo 16
del decreto legislativo 503/92, dispone che per le categorie di personale di cui allarticolo
1 della legge 27/1981 (che, rinviando allarticolo 9 della legge 97/1979, si
riferisce ai magistrati ordinari, ai magistrati amministrativi e contabili, ai magistrati
militari e agli avvocati dello Stato), la facoltà di permanere in servizio per un periodo
massimo di due anni, oltre i limiti di età previsti per il collocamento a riposo, sia
estesa sino al compimento del settantacinquesimo anno di età.
La norma è compresa nel titolo III, «disposizioni in materia di spesa», capo II «oneri
di personale», nellambito di una disposizione (articolo21) avente ad oggetto gli
«organici e assunzioni di personale», la quale prevede, in via generale un blocco degli
organici delle amministrazioni pubbliche, con riferimento alla situazione esistente al 29
novembre 2002, e un divieto di assunzioni di personale a tempo indeterminato. Blocco degli
organici e divieto di assunzioni non riguardano i magistrati ordinari, amministrativi,
contabili e gli avvocati dello Stato (comma 7). Il comma 10, oltre alla norma sulla quale
il Ministro ha chiesto il parere, contiene anche una disposizione secondo la quale le
graduatorie per le assunzioni di personale presso le amministrazioni pubbliche soggette
alle limitazioni indicate per il 2003, conservino validità per un altro anno.
La relazione al disegno di legge finanziaria, per quanto riguarda loggetto che
interessa, si limita a riportare il contenuto della norma.
2. Larticolo 5 del regio decreto legislativo 511/46, sulle guarentigie della
magistratura, dispone che i magistrati siano collocati a riposo al compimento del
settantesimo anno detà.
Il decreto legge 46/1992, aveva previsto che il collocamento a riposo poteva essere
spostato al compimento dei settantadue anni, previo consenso del magistrato interessato.
Il Consiglio, su richiesta del Ministro, con delibera 19 febbraio 1992, aveva espresso un
articolato parere negativo. Il decreto legge era stato abrogato con il successivo decreto legge 205/92, il quale recependo le proposte del
Consiglio, aveva disposto che i magistrati trattenuti in servizio dopo il compimento del
settantesimo anno potevano esercitare funzioni giurisdizionali soltanto in uffici
collegiali, con possibilità di assumere, ove occorra, la presidenza nei relativi collegi,
salva la possibilità di una prorogatio limitata al massimo a sei mesi, fino alla presa di
possesso del nuovo dirigente. Il primo presidente della Corte di cassazione, se trattenuto
in servizio, poteva essere designato a presiedere, in sostituzione del primo presidente in
carica, i collegi delle sezioni unite civili e penali. Tale decreto legge era decaduto per
mancata conversione, ma le norme erano state riproposte con decreto legge 275/92, sulle
quali, con delibera 11 giugno 1992, il Consiglio aveva espresso parere parzialmente
negativo (per lutilizzazione della decretazione durgenza e per la mancata
estensione del divieto di trattenimento in servizio nellesercizio di funzioni
semidirettive). Anche questo decreto legge non è stato convertito.
Infine, in adempimento della delega conferita con la legge 421/92, avente ad oggetto la
razionalizzazione e la revisione della disciplina in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale, con larticolo 16 del decreto
legislativo 503/92, recante norme per il riordinamento del sistema previdenziale dei
lavoratori privati e pubblici, è stata riconosciuta a tutti i dipendenti civili dello
Stato e degli enti pubblici non economici, la facoltà di permanere in servizio per un
periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a riposo per essi
previsti.
Per lapplicazione di tale disciplina generale ai magistrati, in mancanza di norme
transitorie, il Consiglio ha emanato le circolari 14 gennaio 1993 e 24 febbraio 1994.
Il numero dei magistrati che hanno chiesto di essere trattenuti in servizio dopo il
compimento del settantesimo anno detà dal 1992 al 22 ottobre 2002 è di 783, 337
dei quali titolari di uffici direttivi (pari al 43 % ) e 330 di funzioni semidirettive
(pari al 42 %).
3. Lindividuazione della ratio della nuova disciplina, indispensabile per lespressione
di un motivato parere, non è agevole. Infatti, la norma è collocata tra le regole
dirette a realizzare il contenimento della spesa delle amministrazioni pubbliche, ma lo
stesso articolo 21 del disegno di legge finanziaria (al comma 7) esclude che il blocco
degli organici e il divieto di nuove assunzioni, previsti come strumenti di detto
contenimento, si applichi alle magistrature e allavvocatura dello Stato. Non
resterebbe che riferire il risparmio di spesa alla mancata erogazione dellindennità
di buonuscita. Resta il fatto che leventuale effetto di contenimento di spesa è
certamente molto modesto, sia perché è limitato il numero dei magistrati che potrebbero
avvalersi della facoltà di trattenimento in servizio, sia perché non può escludersi che
alcuni dei magistrati interessati non si avvalgono della facoltà prevista dalla nuova
disciplina.
Né può ipotizzarsi che il mancato collocamento a riposo possa avere come effetto
indiretto lesclusione della necessità di nuove assunzioni, perché la
determinazione dei posti per i quali viene indetto il concorso per lingresso in
magistratura, ai sensi dellarticolo 1, 3° comma della legge 32/1989, tiene conto
dei posti già disponibili al momento del concorso, ma anche di quelli che si renderanno
disponibile entro lanno in cui è indetto il concorso e nei cinque anni successivi,
aumentati del dieci per cento. Anzi, il fatto che i posti occupati dai magistrati che
decidessero di avvalersi siano stati già calcolati per la determinazione di quelli per i
quali sono stati già banditi (e per alcuni casi già espletati) i concorsi, potrebbe
comportare difficoltà di reperire sedi idonee da assegnare agli uditori, a meno che il
Ministero non provvedesse a distribuire tempestivamente i 546 posti portati in aumento con
la legge 48/2001.
Pur essendo estranea alla ratio della nuova disciplina lesigenza di limitare la
scopertura degli organici, invocata espressamente a giustificazione delle norme introdotte
con i decreti legge del 1992, poi non convertiti, comunque giova sottolineare che la
situazione delle vacanze non è tale da richiedere particolari interventi normativi.
Infatti, al 14 ottobre 2002, su 9033 posti previsti dalle piante organiche degli uffici
giudiziari ne erano vacanti solo 752 (pari all8 %), ma entro dicembre dovranno
essere assegnate le sedi ai 358 uditori nominati con decreto ministeriale 18 gennaio 2002.
Inoltre deve tenersi presente che si è concluso il concorso bandito con decreto
ministeriale 17 ottobre 2000 (la graduatoria è in fase di approvazione) ed è stato
bandito con decreto ministeriale 12 marzo 2002 il concorso per 350 posti per il quale sono
state già espletate le prove preselettive.
4. Venendo al merito del parere richiesto, un primo ordine di considerazioni riguarda
aspetti, per così dire formali.
La nuova disciplina, infatti, è inserita in un contesto normativo molto eterogeneo. Tale
circostanza, come si è già osservato, ne rende difficilmente individuabile la ratio e,
come può ragionevolmente presumersi, non offre una sede appropriata alle valutazioni del
Parlamento, in quanto attengono a una problematica di ordinamento giudiziario estranea a
quella propriamente di ordine economico finanziario che costituisce oggetto della sessione
di bilancio.
Altra difficoltà nasce dalla mancata previsione di una disciplina transitoria, che fissi
i termini per lesercizio della facoltà di trattenimento in servizio. È vero
infatti che il Consiglio ha provveduto a colmare analoga lacuna lasciata dalla
preesistente disciplina di cui al decreto legislativo 503/92, con apposite circolari, ma,
come è ovvio, tale normativa secondaria non può automaticamente essere utilizzata per lapplicazione
della nuova disciplina e non sono del tutto superati i dubbi sulla legittimità di un
intervento di natura puramente amministrativa che stabilisca decadenze, in mancanza di una
norma di legge primaria che lo preveda.
In secondo luogo i concorsi per la copertura degli uffici direttivi che avrebbero dovuto
essere lasciati vacanti per il raggiungimento dei settantadue anni, in applicazione dellapposita
circolare sul conferimento di tali uffici, sono già stati banditi e alcuni sono stati
già espletati, mentre lentrata in vigore della nuova disciplina, in caso di
esercizio della facoltà di trattenimento, potrebbe mettere nel nulla tutta la complessa
attività amministrativa già esaurita.
5. Per la valutazione degli aspetti più sostanziali dellintervento normativo
ipotizzato, deve premettersi che unanalisi statistica delle ricadute pratiche fa
emergere che su 193 magistrati interessati allapplicazione della norma nel triennio
2003/2005, 102 (pari al 51%) sono titolari di uffici direttivi, 63 di funzioni
semidirettive (apri al 32 %) e 29 esercenti funzioni diverse. Si riprodurrebbe cioè anche
con riferimento alla nuova disciplina la situazione che si è verificata con riguardo allentrata
in vigore del decreto legislativo 502/92. Valgono, pertanto, considerazioni analoghe a
quelle già espresse dal Consiglio in sede di parere sui decreti legge del 1992.
Il mantenimento in servizio di un gran numero di magistrati titolari di uffici direttivi e
semidirettivi comporta un blocco del naturale turn over e un innalzamento delletà
dei titolari di delicate e importanti funzioni organizzative. La titolarità degli uffici
direttivi e semidirettivi, infatti, non può essere considerata come il coronamento di un
cursus honorum, una sorta di ricompensa per una carriera meritevolmente percorsa, ma come
attribuzione di una funzione essenziale (e ogni giorno più gravosa, anche per laccresciuta
dimensione degli uffici, conseguente alla riforma del giudice unico) per il perseguimento
dei valori di rilevanza costituzionale del buon andamento del servizio giudiziario e della ragionevole durata del processo. Loculata
scelta dei magistrati ai quali attribuire tali funzioni, sulla base di un rigoroso
accertamento delle capacità organizzative, da combinare con il rilievo che la legge
attribuisce anche allanzianità e al merito, verrebbe contraddetta dallautomatica
conferma nella titolarità degli uffici, per il mero esercizio della facoltà di
trattenimento. Tra laltro, anche se indubbiamente il miglioramento delle condizioni
psico-fisiche, che ha portato a un innalzamento delle aspettative di vita, interessa anche
il personale di magistratura, la capacità di lavoro e la resistenza fisica non restano
costanti, ma inevitabilmente, di norma, tendono a diminuire con il progredire degli anni.
Questo dato di esperienza se, ad avviso del consiglio, non giustifica una previsione di
una qualche forma di accertamento di idoneità psico-fisica, alla quale il Consiglio è
nettamente contrario, certamente impone di limitare lutilizzazione dei magistrati
più anziani alle funzioni meno gravose e meno impegnative, come ad esempio la
partecipazione ai collegi, anche in funzioni di presidente, secondo quanto previsto dai
decreto legge 205 e 275/92, di cui si è già
detto.
Né può trascurarsi il contrasto tra la proroga automatica della titolarità degli uffici
direttivi (e semidirettivi) e la proposta temporaneità di tale titolarità, che, in
conformità con il programma della maggioranza e del governo, è contenuta nel disegno di
legge sulla riforma dellordinamento giudiziario e sulla quale il Consiglio ha già
espresso il suo convinto parere positivo.
Del pari, la normativa che si vorrebbe introdurre contrasta con la tendenza al
ridimensionamento del requisito dellanzianità nella attribuzione di funzioni
particolari, come quelle direttive e semidirettive, nelle quali un ruolo importante, se
non prevalente, dovrebbero avere le attitudini organizzative, la capacità di innovazione
e la dinamicità degli atteggiamenti, da accertare caso per caso.
In conclusione il Consiglio ritiene che lintervento normativo non risponda ad alcun
apprezzabile interesse generale e anzi si ponga in contrasto con linee di tendenza della
disciplina di ordinamento giudiziario già allesame del Parlamento, specialmente per
quanto riguarda lattribuzione delle funzioni direttive e semidirettive.
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