Ministero della Giustizia
Direttiva generale del Ministro della Giustizia
sull’attività amministrativa e sulla gestione per l’anno 2002
[estratto]

SEZIONE I

Introduzione tecnico metodologica

I riferimenti per le predisposizione della Direttiva Generale del Ministro sull’attività amministrativa e sulla gestione
La Direttiva generale del Ministro sull’attività amministrativa e sulla gestione (nel seguito Direttiva), come esplicitato nella Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 novembre 2001, è lo strumento fondamentale per garantire il funzionamento di un nuovo modello di amministrazione volto a favorire una sintonia tra l’attività amministrativa e gestionale con gli obiettivi delle politiche di riforma, l’aumento di una capacità di programmazione e di managerialità nella gestione e la responsabilizzazione della dirigenza sui risultati.
La Direttiva, in attuazione del d.lgs 286/99 e del d.lgs 165/2001 si concretizza nella individuazione degli obiettivi generali sui quali il Ministero si impegna pubblicamente in una logica di trasparenza della azione di Governo, del miglioramento dell’azione amministrativa e della valutazione dei risultati conseguiti a fine anno.
L’individuazione delle priorità in termini di obiettivi e la loro formalizzazione nella Direttiva è il risultato di un processo di programmazione già disciplinato nei diversi atti di programmazione emanati dal Parlamento, dal Governo e dallo stesso Ministero della Giustizia.
In particolare, i principali documenti di riferimento sono stati:
- il Programma di Governo;
- il Programma per la Giustizia del Ministro della Giustizia presentato alla Commissione Giustizia della camera in data 24 luglio 2001 e alla Commissione Giustizia del Senato in data 26 luglio 2001;
- la Legge Finanziaria 2002 e il Bilancio dello Stato;
- il Documento di Programmazione economico – finanziaria (Dpef 2002 – 2006);
- la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 novembre 2001 concernente gli “Indirizzi per la predisposizione della direttiva generale dei Ministri sull’attività amministrativa e sulla gestione per l’anno 2002”;
- la Direttiva sulle “linee guida in materia di digitalizzazione dell’Amministrazione” del Ministro per l’innovazione e le tecnologie del 21 dicembre 2001.

Le finalità della Direttiva
Nella predisposizione della Direttiva generale del Ministro sull’attività amministrativa e sulla gestione, il Ministero della Giustizia si è posto le seguenti finalità:
1. dare all’esterno una lettura “a valenza strategica” delle azioni e delle riforme che il Ministero ha avviato collocandole all’interno della strategia complessiva del Governo attraverso la declinazione delle priorità dell’azione di Governo all’interno del Ministero;
2. contribuire alle politiche trasversali indicate nella Direttiva del Presidente del Consiglio del 15 novembre 2001 nella logica del “gioco di squadra” tra Ministeri. A tal fine le priorità individuate all’interno del Ministero sono orientate anche a favorire la semplificazione amministrativa, il contenimento della spesa, la digitalizzazione dell’amministrazione, inclusi il potenziamento delle iniziative di e-government e di e-procurement (secondo le linee definite dal Ministro per l’innovazione e le tecnologie) e il miglioramento della qualità dei servizi;
3. coinvolgere la “struttura amministrativa” attraverso la realizzazione di un processo che ha visto la partecipazione dei diversi livelli decisionali. Questo consente di responsabilizzare i Capi Dipartimento e i Direttori generali nel raggiungimento degli obiettivi negoziati con il Ministro;
4. indirizzare la “macchina amministrativa” attraverso l’assegnazione di obiettivi specifici ai centri di responsabilità di livello apicale per la concreta attuazione degli obiettivi generali delle politiche pubbliche. Ciò in linea con l’applicazione della distinzione tra responsabilità di indirizzo politico (Ministro) e gestione amministrativa (Dirigenti), mediante l’assegnazione di obiettivi misurabili in termini di risultati attesi e grazie alla individuazione di specifici indicatori e valori (target) di riferimento;
5. predisporre una “base dati” finalizzata a consentire nel corso dell’anno, all’Autorità
politica ma anche da parte dei Capi Dipartimento rispetto ai propri Direttori
generali, la verifica dell’andamento delle azioni previste e misurare gli eventuali
scostamenti dei risultati attesi, oltre ad essere una delle basi dati utili alla
valutazione.
Il contesto interno al Ministero della Giustizia
Il Ministero della Giustizia, trovandosi in una situazione di partenza caratterizzata da:
- insufficiente esperienza della “struttura amministrativa” a misurarsi sui temi della programmazione e del controllo;
- assenza del Servizio di controllo interno (Se.C.In), ancora da costituire
- esigenza di predisporre la Direttiva in “tempi stretti” ha deciso di intraprendere un percorso/processo di predisposizione della Direttiva generale sull’attività amministrativa e sulla gestione semplificato rispetto a un processo ideale che avrebbe comportato tempi più lunghi e strumenti più evoluti.
Inoltre, per quest’anno, la formalizzazione degli obiettivi è avvenuta in una fase successiva a quella di predisposizione del Bilancio dello Stato e quindi si è basata sulle risorse già assegnate al Ministero. In ogni caso si è voluto comunque ottenere una discontinuità e un salto di qualità rispetto al passato e la realizzazione di una esperienza a forte valore aggiunto utile per il processo di predisposizione della Direttiva dell’anno successivo 2003, che sarà avviato a giugno 2002 in raccordo con la costruzione del Bilancio dello Stato per l’anno 2003.

L’articolazione degli obiettivi
L’articolazione degli obiettivi riprende la griglia prevista dalla Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 15 novembre 2001. In particolare sono state individuate tre tipologie di obiettivi:
- gli obiettivi generali delle politiche pubbliche del Ministero, con una proiezione verso l’esterno e una prospettiva sull’intera legislatura;
- gli obiettivi specifici, a traduzione degli obiettivi generali per la loro realizzazione in
riferimento all’anno 2002 e assegnanti ai Dirigenti apicali
- gli altri obiettivi generali dell’azione amministrativa riferiti all’assetto e al funzionamento interno del Ministero

[Grafico – Omissis]

Per ogni obiettivo (Specifici o Altri obiettivi generali dell’azione amministrativa) sono
state esplicitati:
- i fenomeni da osservare per la verifica del grado di raggiungimento dei risultati attesi e gli indicatori e i target di riferimento per il monitoraggio del raggiungimento dell’obiettivo individuato;
- l’indicazione del responsabile a cui sono stati assegnati gli obiettivi all’interno del Dipartimento, a livello di Direzioni generali.
- le relazioni causa – effetto con gli obiettivi generali delle politiche pubbliche del Ministero e con le politiche trasversali indicate nella Direttiva del Presidente del Consiglio del 15 novembre 2001 (semplificazione amministrativa, il contenimento della spesa, la digitalizzazione e il miglioramento della qualità dei servizi)
- meccanismi per il monitoraggio in termini di fonte di riferimento e responsabilità per il reperimento del dato.
- il dettaglio delle attività (azioni, scadenze e output) da porre in atto per la realizzazione dell’obiettivo specifico individuato di riferimento (programmi di azione). Tale dettaglio costituirà la “base dati” per l’attività di monitoraggio.

Le fasi del processo e gli attori coinvolti
Alla predisposizione della Direttiva, oltre all’Autorità politica con il supporto del Gabinetto del Ministro, hanno partecipato tutti i Capi Dipartimento e tutti i Direttori generali.
Per gli aspetti tecnico – metodologici è stato costituito un “Tavolo tecnico centrale di coordinamento” a livello complessivo del Ministro oltre ad un “Gruppo operativo di tecnici” costituito da tecnici delegati dai diversi Dipartimenti.
Il processo logico di predisposizione della direttiva si è sviluppato attraverso le seguenti fasi:

Fase 0. Preliminare
Analisi del contesto e dei documenti da considerare quali riferimenti per la definizione della direttiva (DPEF, Bilancio, Direttiva Presidente del Consiglio dei Ministri 15 novembre 2001, ecc.) e ad una comunicazione a tutti gli attori coinvolti delle attività da intraprendere e dei risultati da ottenere nella predisposizione della Direttiva.

Fase 1. Analisi strategica e individuazione obiettivi generali

Realizzazione di una analisi strategica e focalizzazione delle scelte che hanno portato alla individuazione di nove obiettivi generali del Ministero della Giustizia.

Fase 2. Individuazione degli obiettivi specifici

Individuazione da parte dei Dipartimenti degli obiettivi specifici, con i fenomeni da osservare ed i relativi indicatori e target (valori) di riferimento da proporre all’Autorità politica per ogni Direzione generale.

Fase 3. Verifica di coerenza e congruenza degli obiettivi

Verifica trasversale di coerenza tra gli obiettivi dei diversi Dipartimenti e di congruenza con gli obiettivi generali delle politiche pubbliche del Ministero che ha portato ad una rivisitazione degli obiettivi, anche a seguito di una attività di negoziazione interna ai Dipartimenti e con l’Autorità politica e alla definizione dei programmi di azione.

Fase 4. Verifica finale e emanazione Direttiva

Verifica finale da parte dell’Autorità politica tramite il Gabinetto del Ministro e emanazione della Direttiva generale sull’attività amministrativa e sulla gestione del Ministro della Giustizia 2002.

SEZIONE II
Gli obiettivi generali delle politiche pubbliche in materia di giustizia

Le linee guida politico – strategiche per il Ministero della Giustizia
Le linee guida per la direttiva del Ministero non possono non partire da una necessaria aspirazione ad un maggiore e più elevato tasso di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa nel settore della giustizia.Una recente indagine demoscopica ha rivelato che il 73% degli italiani è insoddisfatto di come oggi funziona la Giustizia nel nostro Paese, mentre soltanto il 13% si dice, al contrario, appagato di come stanno le cose.
Questi dati non fanno altro che dare un volto statistico a un sentimento di malessere assai diffuso, condiviso da cittadini, avvocati, magistrati, rispetto alla resa della giustizia nel Paese. Occorre dunque procedere, sulla base del Programma di Governo, ad un radicale processo di rinnovamento. Ciò deve accadere attraverso il pieno rispetto della Costituzione e l'attuazione di un complesso di riforme volte a ridare efficienza e credibilità all'ordinamento giudiziario.
Fra i diritti fondamentali di uno Stato moderno deve principalmente esserci il diritto di ogni cittadino alla propria sicurezza. Per garantire ai cittadini la libertà dalla paura, oggi lo Stato, oltre a riacquistare il controllo del territorio, deve innanzitutto prevenire il crimine e non solo reprimerlo. La prevenzione dei reati si attua attraverso la riorganizzazione di tutto l’apparato dell’ordine pubblico mentre per la repressione dei reati è necessario soddisfare tre certezze oggi carenti: la certezza del reato, la certezza del processo, la certezza della pena.
Nella delicata materia carceraria, massimo sarà lo sforzo finalizzato a prevedere l’obbligo di un'attività lavorativa, legata alla "liberazione per buona condotta", e realizzazione di "circuiti penitenziari differenziati" e la collocazione fuori dal "comparto ministeri" del personale civile delle carceri .
Altro punto saliente è rappresentato dal processo civile. L'Italia viene ripetutamente condannata dall'Europa per la lentezza della Giustizia civile: una giustizia ritardata è molto spesso una giustizia denegata. Occorre abbreviare la durata dei processi e rendere più celere l’esecutività delle sentenze.
Va poi prestata particolare attenzione agli ordini professionali, ricadenti sotto le attribuzioni del D.A.G.. Gli ordini esistenti vanno migliorati, resi pienamente funzionali, né soppressi, né aumentati di numero; vanno fissate regole che migliorino la loro efficienza nel campo della deontologia, del controllo della formazione continua del professionista, dell'informazione completa e trasparente verso il cliente, funzioni tutte di rilevanza e di interesse “pubblici”. In questi limiti deve muoversi il legislatore nel dettare norme di funzionamento e disposizioni che non pregiudichino l'autonomia degli ordini.
Punto saliente del Programma è infine rappresentato dalla riforma dell’ordinamento della magistratura. L'ordinamento deve essere ispirato al principio dell'autonomia e indipendenza, affinché il rispetto della legge sia garantito nei confronti di chiunque, e al principio dell'efficienza, affinché il servizio giustizia sia reso in tempi e modi adeguati.
La carente applicazione di entrambi i principi registrata nel nostro Paese ha gravi conseguenze sul servizio, la cui qualità insufficiente è al centro delle lamentele dei cittadini e fonte di condanne da parte degli Organismi europei. Risulta pertanto necessario una inversione di tendenza che non può però essere ottenuta con interventi improvvisati o ancor peggio col pensare a interventi di carattere punitivo contro la Magistratura. Tenendo ferma questa idea si è proceduto ad un ripensamento dell'Ordinamento giudiziario, con la presentazione di un disegno di legge ispirato alle seguenti tre linee di riforma:
1. riportare la responsabilità della politica giudiziaria, soprattutto in materia criminale, nell'alveo proprio della sovranità democratica;
2. stabilire un migliore raccordo fra l'esercizio autonomo della funzione giudiziaria e le esigenze del popolo, nel nome del quale la giustizia è amministrata;
3. introdurre più efficienza nel servizio.
Si è previsto poi per i Consigli giudiziari l'ingresso di componenti laici, anche dal mondo dell'avvocatura. L'accresciuta complessità sociale, la necessità di rappresentare le esigenze dei diversi operatori di giustizia, il crescente interesse delle regioni per l'amministrazione della sicurezza e della giustizia nel loro territorio, hanno reso necessario un ampliamento della composizione dei Consigli giudiziari con l'intervento delle Regioni cui deve spettare la nomina di propri componenti laici. La composizione dei Consigli giudiziari rispetta così la proporzione prevista fra membri laici e togati del Consiglio Superiore della Magistratura, prevede nuove attribuzioni da assegnare ai Consigli e trasferisce a questi una serie di funzioni.
Per il Consiglio Superiore della Magistratura è stata recentemente varata una significativa riforma del sistema elettorale, del numero e delle proporzioni tra i componenti. Premesso il mantenimento dell'attuale composizione del rapporto tra membri laici e togati, si è resa necessaria una diversa proporzione all'interno della componente togata fra giudici e pubblici ministeri in modo da rappresentare il rapporto numerico esistente fra le due componenti. Anche la diversa rappresentanza dei membri togati del Consiglio è stata realizzata con la citata nuova legge elettorale dando la massima priorità all’esigenza di premiare le caratteristiche culturali, professionali, morali, degli individui che saranno eletti. Relativamente all'aspetto disciplinare occorrerà ancora discutere della necessità di scorporare l'Organo disciplinare dal Plenum del Consiglio al fine di renderlo effettivamente autonomo da tutte le possibile commistioni. Tale Organo dovrebbe comunque rispettare il principio di proporzione previsto per il Consiglio Superiore della Magistratura.
Con la riforma dell’ordinamento giudiziario, inoltre, si tende a valorizzare la professionalità del magistrato prevedendo che la progressione economica sia legata all'anzianità e all'inesistenza di demeriti e stabilendo criteri obiettivi legati al merito per il passaggio alle funzioni superiori, nonché la temporaneità degli incarichi direttivi.
A garanzia dei cittadini e come posto dall'art. 111 della Costituzione, che prevede che il giudice debba essere terzo ed imparziale, è apparso non procrastinabile delineare finalmente una separazione tra giudici e pubblici ministeri. Mantenendo un accesso unico in magistratura sono state previste, dopo un percorso comune, forme più accentuate di incompatibilità e si è così stabilito che il cambiamento di ruoli e funzione potrà avvenire previa partecipazione ad uno specifico corso concorso al termine del quale sarà valutata l'idoneità professionale ad esercitare la diversa funzione alla quale abbia chiesto di essere attribuito. Il cambiamento di funzioni e di ruolo dovrà comportare comunque il cambio del Distretto giudiziario.
Fatta questa doverosa premessa, l'azione di Governo intende svolgersi attraverso linee e scadenze precise che si riassumono nell’indicazione dei dieci obiettivi generali per l’anno 2002.

Gli obiettivi generali per l’anno 2002

La giustizia è una grande macchina che produce un servizio di fondamentale importanza in una società civile e democratica. E' pertanto fondamentale una organizzazione della “macchina” che le consenta di funzionare al meglio.
Dando seguito alla riforma Bassanini, il Ministero della Giustizia, riorganizzato nei quattro dipartimenti previsti dalla legge, ha cominciato la legislatura praticamente acefalo di tutte le direzioni generali. Ciò da un lato ha consentito di agire all'interno di quella filosofia dell'alternanza ormai accettata e auspicata da tutti, ponendo a capo dei dipartimenti figure nuove che agiscono in piena sintonia con il Ministro, applicando in modo convinto le linee programmatiche del Governo, dall'altro ha rappresentato un ulteriore gravoso sforzo che altri Ministeri non hanno dovuto affrontare. Partendo da tale dato di fatto, il Ministero si misura, con la Direttiva presente, nello sforzo di
realizzare gli obiettivi sfidanti e ritenuti di maggiore rilievo, in una sorta di ideale confronto tra la difficoltà dell’obiettivo e le risorse a disposizione per conseguirlo.
Questi obiettivi si collocano inoltre in una chiave di stretta continuità realizzativa rispetto alle quattro politiche trasversali (semplificazione amministrativa, digitalizzazione, riduzione della spesa, miglioramento della qualità dei servizi) che interessano l’operato di tutto il Governo e che trovano spesso espresso riscontro nell’ambito delle esigenze del Ministero della Giustizia. In tale senso il Ministero si impegna nella sfida di realizzare i dieci obiettivi generali, posti a base della Direttiva, la cui attuazione si pone su un orizzonte temporale di medio termine e, comunque, entro la naturale scadenza della legislatura. La declinazione annuale degli obiettivi generali trova la sua enucleazione negli obiettivi specifici (contenuti nella sezione III del presente documento) alla cui realizzazione è chiamata ciascuna unità organizzativa del Ministero, nell’ambito delle proprie competenze Si ritiene opportuno sottolineare, infine, che alla realizzazione degli obiettivi generali concorrono strutture e responsabilità istituzionali anche esterne al Ministero (Ufficio legislativo, C.S.M., Parlamento) in grado di influenzarne il pieno raggiungimento.

OBIETTIVO GENERALE 01
Modifiche della normativa in materia di certezza del reato, del processo, della pena e della durata ragionevole del processo, al fine di consentire ai cittadini la percezione di una nuova giustizia.

Le condanne sistematicamente e impietosamente inflitte dalla corte di Strasburgo dicono che l'Italia è lontanissima dagli standard europei per quel che riguarda la giustizia civile.
È necessario ripensare alla struttura del processo civile, al fine di assicurare il servizio giustizia e di utilizzare le risorse umane e organizzative dell'apparato nel modo più funzionale possibile, al fine di evitare lo spreco di attività giudiziale e di stroncare tutti gli interventi dilatori di interesse di una delle parti che abbia convenienza a ritardare le decisioni e che attualmente è ampiamente agevolata nel suo intento proprio dalla struttura del processo.
Per quanto concerne il sistema di giustizia penale, esso deve soddisfare due esigenze: la difesa dei cittadini imputati di reato e la difesa della società offesa dallo stesso reato. La prima è l'esigenza delle garanzie, la seconda è l'esigenza della punizione. Considerate assieme, costituiscono l'esigenza della Giustizia. Le linee dell'intervento riformatore, quindi, devono essere le seguenti:
a) La certezza del reato
E’ necessario definire precisamente la fattispecie di ciò che si ritiene costituisca reato sulla base di ciò che è realmente avvertito come offensivo dai cittadini. Occorrono interventi sulla parte speciale del codice e sulla legislazione complementare, secondo i principi guida della proporzionalità e della sussidiarietà.
b) La certezza del processo
Al fine di rendere più snello ed efficiente il rito penale e rispondente a una necessità di durata ragionevole occorrerà operare su due direttrici: la fissazione di termini certi e tassativi per gli atti e gli adempimenti processuali e la fissazione certa dell'oggetto di istruttoria processuale; dall'altro lato tassatività dei motivi d'appello e allargamento delle procedure in camera di consiglio, previsione di sbarramenti nella reiterazione delle domande difensive in materia cautelare, incremento della sanzione pecuniaria per l'inammissibilità dei motivi di ricorso per Cassazione.
c) La certezza della pena
Garantire la certezza della pena, significa garantire agli onesti cittadini che coloro i quali commettono reati, se condannati attraverso un equo processo, debbano scontare la pena che è stata loro comminata.
Per raggiungere tale obiettivo occorre intervenire sul piano delle sanzioni, attraverso la riduzione dell'area della sanzione detentiva, sviluppando il ricorso a pene non detentive come pene principali in modo da ottenere un'effettiva efficacia deterrente. E parallelamente rendere effettiva la pena detentiva al fine di ottenerne la certezza, operando anche sulla rimodulazione dei limiti edittali previsti, spesso sproporzionati rispetto alla condotta delittuosa posta in essere.
d) La durata ragionevole del processo.
Al di là di interventi normativi è necessario intervenire all’interno delle fasi del processo individuando procedure e adempimenti su cui è possibile implementare strumenti informatici e tecnologie telematiche al fine di ridurre tempi e rendere più efficiente tutta l’attività di supporto allo svolgimento del processo. A tale proposito l’attività di riforma normativa dovrà misurarsi sul potenziamento dell’ausilio che tali strumenti possono offrire al magistrato.
Quanto alla magistratura sarà necessario ampliare l’ambito operativo di quella onoraria potenziandone la professionalità e perseverando in quel percorso formativo permanente che già la vede interessata. Sarà poi necessario prestare ogni attenzione ad una effettiva valorizzazione della professionalità della magistratura togata impegnando le risorse del Ministero, come del resto previsto già con il disegno di legge sulla riforma dell’ordinamento giudiziario, al fine di attuare e potenziare la scuola della magistratura, puntando anche al massimo recupero dei valori di unità della giurisdizione e di deontologia. Ciò anche al fine di realizzare e consolidare una comune percezione della separazione dei poteri così come voluta dalla Costituzione.
Altra componente di notevole impatto in questa opera di potenziamento è rappresentata dalle commissioni di riforma dei codici insediate e in corso di insediamento che con il loro lavoro offriranno nuovi ulteriori spunti. Ad esempio, la commissione di riforma del codice penale e lo stesso Ufficio legislativo del Ministero stanno lavorando per una completa attuazione del rispetto dei valori costituzionali, anche con riferimento al tema dei reati di opinione ed alla riforma dello stesso art. 68 Cost..

OBIETTIVO GENERALE 02
Miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza della struttura e dei processi nell’Amministrazione della Giustizia.

Il governo attuale ha avviato numerosi progetti per il recupero di efficacia ed efficienza della Pubblica Amministrazione, al fine di migliorare il profilo organizzativo, sia nelle proprie risorse interne sia nel servizio al cittadino.
La cultura dell’Amministrazione della Giustizia deve essere ispirata al criterio della rigorosa valutazione della produttività degli Uffici giudiziari e dei singoli magistrati che li compongono.
E’ necessario individuare parametri per misurare oggettivamente il lavoro dei giudici al fine anche di poter svincolare la carriera da datati, meri parametri di anzianità. Inoltre va modificato il sistema attuale di reclutamento dei magistrati impostato su criteri sostanzialmente nozionistici, eventualmente prevedendo, in sede di concorso, l’attribuzione di punteggi aggiuntivi da assegnare a candidati già in possesso di determinati titoli e requisiti.
L’efficienza dell’apparato amministrativo va ricercata attraverso l’incremento degli organici, interventi volti al miglioramento delle professionalità del personale in servizio nonché una migliore gestione delle competenze sul territorio. Recuperi di efficienza possono anche essere realizzati attraverso interventi di rinnovamento delle strutture tecnico operative e dei mezzi strumentali.
Occorre inoltre sottolineare che l’ottimizzazione e la semplificazione delle procedure e della gestione dei processi interni non può che avere ricadute positive in termini di efficacia ed efficienza sull’intera macchina amministrativa.

OBIETTIVO GENERALE 03
Revisione delle circoscrizioni giudiziarie e avvio del processo di decentramento sul territorio dell’Amministrazione giudiziaria.

Nella direzione di una maggiore efficienza e celerità della giustizia e di una corrispondenza della organizzazione dell’attività e del lavoro degli uffici a criteri di managerialità e produttività si muovono gli obiettivi di revisione delle circoscrizioni giudiziarie e di avvio del decentramento del servizio giustizia. Gli aspetti organizzativi e l’articolazione territoriale delle strutture e delle competenze sono questioni di primaria importanze per ottimizzare il funzionamento della giustizia e soddisfare le esigenze e le attese del cittadino.
È necessario razionalizzare l’ambito territoriale di competenza degli uffici giudiziari e migliorare l’allocazione delle risorse umane e strumentali in modo da rispondere meglio alla domanda di giustizia proveniente dal territorio. A tal fine occorrerà dare avvio ad un complessivo intervento di revisione delle circoscrizioni giudiziarie e, conseguentemente, delle relative piante organiche.
Riguardo all’economicità delle circoscrizioni, i benefici possono derivare dalla revisione delle circoscrizioni giudiziarie di piccole dimensioni. Nell’ambito di tale obiettivo un primo intervento è relativo agli Uffici del giudice di pace, in considerazione della specificità dell’analisi, e tale revisione includerà oltre a variabili di tipo economico, anche gli impatti su tutti gli stakeholder del sistema giustizia.
Inoltre, un miglioramento della macchina della Giustizia deve anche passare attraverso il processo di decentramento sul territorio dell’Amministrazione giudiziaria e, quindi, occorrerà valutare la possibilità di istituire sedi decentrate per lo svolgimento di funzioni e attività che sono attualmente svolte solamente a livello centrale. Infatti, il processo di trasformazione organizzativa che ha recentemente interessato le articolazioni centrali del Ministero non può non estendersi, in vista di un reale recupero di efficienza dell’apparato giudiziario periferico, in modo da far fronte con tempestività a tutte le istanze legate alla domanda di giustizia.
Tale processo di decentramento dovrebbe prevedere la creazione di organi gestionali e decisionali a carattere regionale, così da garantire funzionalità e soprattutto effettiva rispondenza alle esigenze locali. In tale ottica appare opportuno prevedere una figura manageriale che possa gestire anche con adeguati criteri aziendalistici le risorse umane, materiali e finanziarie da destinare alle strutture giudiziarie.

OBIETTIVO GENERALE 04
Rafforzamento dell’edilizia giudiziaria, penitenziaria e minorile.

Massimo deve essere lo sforzo per migliorare le strutture giudiziarie esistenti e per recuperarne di nuove, ciò al fine di garantire un miglioramento del servizio anche dal punto di vista strutturale e garantire agli operatori ed ai destinatari l’espletamento delle funzioni in ambienti e locali adeguati.
Delicato è poi il discorso per l’edilizia penitenziaria. L'attuale situazione penitenziaria si può riassumere in queste cifre: i posti disponibili, secondo gli attuali standard sono 45.000. Oggi il numero dei detenuti è di circa 57.000. La situazione dei penitenziari è variegata: a fronte di carceri di vecchia concezione e in condizioni al limite dell'accettabilità ci sono strutture di nuova costruzione e nuova concezione, predisposte anche a favorire l'attività di lavoro all'interno del penitenziario.
In primo luogo, è necessario ampliare la capacità ricettiva del sistema penitenziario, avviando a pieno regime fin da subito le nuove strutture e valutando la possibilità di riaprire le strutture abbandonate e di ristrutturare l'esistente. Appare inoltre necessario potenziare strumenti finanziari alternativi, valutandone però la concreta percorribilità pratica e relative richieste, quali il leasing, per il quale è in corso di presentazione un disegno di legge, le permute e il project financing.
Nello stesso modo, l’impegno per l’edilizia penitenziaria minorile deve tendere a rendere sempre più adeguate le strutture esistenti alle esigenze della peculiare popolazione carceraria che le occupa.

OBIETTIVO GENERALE 05.
Favorire la rieducazione del detenuto in vista del reinserimento sociale.
Idealmente, il sistema carcerario è ispirato al principio costituzionale (art. 27) che stabilisce che ogni pena deve tendere alla “rieducazione del condannato”. La situazione attuale, però, presenta il rischio di vedere disatteso il dettato costituzionale in quanto la pena o non viene espiata o viene espiata in strutture, condizioni e forme che non rispondono al principio della rieducazione dei detenuti. Occorre impegnarsi con determinazione per dare ai detenuti la possibilità di lavorare contro la tendenza a delinquere e così recuperare chi ha già sbagliato.
È perciò necessario promuovere una sorta di “devoluzione” anche nel campo penitenziario, svincolando le carceri da un centralismo che, partendo da una difficile comprensione delle diverse situazioni locali, non riesce a dare risposte puntuali ai problemi. Il carcere non è la stessa cosa ovunque e non ha senso continuare a ignorare le specificità territoriali. Naturalmente, l'avvio di un processo di decentramento andrà condotto tenendo ben presente la diversa gestione che richiedono i detenuti per reati di diversa gravità e con differente pericolosità sociale.
All'effettuazione di un'attività lavorativa va principalmente connessa la possibilità di accedere alle pene alternative o alla liberazione anticipata e condizionale, cui dovrebbe essere riconosciuto il carattere di “liberazione per buona condotta”, applicabile a tutti sulla base di presupposti definiti.

OBIETTIVO GENERALE 06
Sviluppo della professionalità del Corpo di Polizia Penitenziaria

Si devono stimolare al massimo grado l'impegno e il senso di responsabilità degli agenti, con un forte recupero del senso della “appartenenza” al Corpo e della “gerarchia”.
Parallelamente, si devono recuperare gli aspetti formali e deontologici, al fine di mantenere il fondamentale prestigio per il Corpo, ma soprattutto quella necessaria autorevolezza che è essenziale per il governo dei detenuti, i quali devono immediatamente percepire nel proprio interlocutore competenza e affidabilità, quale patrimonio tipico del personale della Polizia penitenziaria. Interventi, infine, devono essere compiuti in direzione della crescita professionale degli appartenenti al Corpo, che è garanzia di competenza, di sicurezza e di rispetto della dignità dei detenuti. Particolare attenzione sarà poi prestata alla posizione del personale civile. Questo
personale è attualmente inquadrato nel "comparto Ministeri". Questa è una collocazione impropria da correggere, perché non esalta la specialità tipica di un'attività che, per il fatto di svolgersi all'interno delle mura carcerarie, necessita di una peculiare professionalità e di una particolare dedizione.
Altrettanta attenzione andrà destinata al servizio sanitario penitenziario. La recente legislazione (riforma Bindi), che ha previsto il transito di questo settore delicatissimo nel servizio sanitario nazionale, è foriera di scadimento della professione. La grande esperienza accumulata nel settore, tale che oggi si può parlare della "medicina penitenziaria" come di una branca specializzata della medicina, non può andare perduta all'insegna di una ideologica omogeneizzazione degli ammalati detenuti con gli altri ammalati affidati al servizio sanitario nazionale.

OBIETTIVO GENERALE 07
Potenziamento delle nuove tecnologie e supporto dei servizi interni dell’Amministrazione e dei servizi rivolti ai cittadini.

Uno snodo fondamentale per l'efficienza della macchina è indubitabilmente l'informatizzazione dell'intero sistema. Particolare cura sarà dedicata al cosiddetto “processo telematico” in cui sarà possibile utilizzare documenti informatici e avvalersi delle tecnologie telematiche per la loro trasmissione con positivi riflessi sulla qualità complessiva del servizio e la soddisfazione del cittadino.
Sarà necessario migliorare e accrescere la quantità e la qualità dei servizi forniti al cittadino attraverso il potenziamento del portale internet, favorendo la diffusione delle informazioni di interesse generale sull’attività amministrativa, sulla normativa e sulla giurisprudenza nonché sviluppando veri e propri servizi interattivi al fine di agevolare il cittadino nei rapporti con l’amministrazione della Giustizia.
Per quanto riguarda i sevizi interni, si rende necessaria la realizzazione di sistemi informativi che gestiscano i flussi documentali elettronici fino alla strutturazione e integrazione di banche dati elettroniche. Si tratta, quindi, di iniziative destinate all’innovazione tecnologica della struttura e dei processi e finalizzate a migliorare in termini di efficienza e produttività la gestione dell’intera macchina amministrativa.

OBIETTIVO GENERALE 08
Riduzione del sovraffollamento degli Istituti penitenziari.

Il raggiungimento di questo obiettivo è strettamente correlato agli interventi che si intenderanno attuare nell’ambito degli obiettivi generali del rafforzamento dell’edilizia e della rieducazione del detenuto.
Va, inoltre, studiata la possibilità di definire i “circuiti penitenziari differenziati”, con l'applicazione di regimi detentivi particolarmente rigorosi per certi criminali – in dipendenza del reato commesso o della condotta serbata in carcere – e meno severi per gli altri. Utile è anche un circuito per la custodia attenuata, destinato a soggetti di scarsa pericolosità e bisognosi di trattamento particolare (ad es. i tossicodipendenti o le persone con disturbi psichici), da collocare in strutture più “leggere”, più rapidamente apprestabili, rette da un regime anche giuridico ad hoc. La stessa liberazione anticipata per buona condotta dovrebbe essere messa in relazione al regime detentivo.
Si dovrà infine intervenire sull'altro grande fattore di affollamento dei penitenziari: la presenza di molti extracomunitari, attualmente 17.000 individui. Il Governo si sta ponendo il problema di rimpatriare, dietro precise garanzie di rinuncia al reingresso clandestino in Italia, i detenuti per reati lievi. Un obiettivo da raggiungersi anche attraverso provvedimenti normativi e pesanti sanzioni. Esistono però, in proposito, problemi di natura costituzionale, internazionale e giuridica di non facile soluzione.

OBIETTIVO GENERALE 09.
Miglioramento dei procedimenti di adozione e razionalizzazione delle competenze in materia di diritto di famiglia e dei minori

Il nuovo regolamento ministeriale prevede un autonomo dipartimento per la giustizia minorile, ciò in segno dell'attenzione particolare e della diversità della questione minori rispetto alla complessità del mondo giudiziario. Affinché tale scelta non rimanga esclusivamente formale, si ritiene di dover prestare particolare attenzione e interesse a tale materia, operando in maniera assolutamente pragmatica e quanto più possibile scevra di incrostazioni ideologiche e posizione demagogiche.
La base di qualsiasi discussione non può che essere il riconoscimento della priorità dell'interesse del minore, in quanto soggetto debole nei cui confronti lo Stato ha obblighi di protezione e assistenza specifici. Sotto tale profilo, come meglio precisato nel corso della indicazione degli obiettivi specifici del Dipartimento per la Giustizia minorile, è stato previsto un costante impegno di studio e monitoraggio in tema di abuso, immigrazione e sfruttamento del minore, nonché del disagio minorile in generale.
Da tenere in evidenza è la problematica legata alla maturità psicologica del minore e alla sua responsabilità nei confronti della società.
Altra tematica di forte impatto sociale e di estremo interesse è quella relativa alla testimonianza del minore, sia relativamente alla sua valenza probatoria, che non può essere affidata esclusivamente alla valutazione prettamente giudiziaria dei riscontri, sia soprattutto in relazione alle modalità di acquisizione, che devono il più possibile garantire non solo l'autenticità e la spontaneità della dichiarazioni, ma anche il reale impatto emotivo dell'esperienza testimoniale sul soggetto.
Va infine ricordato che in data 8 marzo 2002 è stato presentato il disegno di legge per la riforma dei tribunali per i minori. Tale disegno di legge delega, all’esame del parlamento, prevede che le cause aventi ad oggetto il diritto di famiglia e dei minori siano attribuite ad un unico organo giurisdizionale (sezione specializzata presso i tribunali e le Corti di Appello) in modo da dare una maggiore specializzazione al giudice.

OBIETTIVO GENERALE 10
Attività internazionale, cooperazione giudiziaria e penitenziaria, lotta al terrorismo e alla immigrazione clandestina.

Massimo impegno verrà profuso dal Ministero nel potenziamento dell’attività internazionale. Attraverso la sua presenza il Ministero garantisce per il tramite del Gabinetto, dell’UCAI e del Dipartimento per gli Affari di giustizia, nonché con altre diramazioni, la propria sfera di azione in ambito europeo ed internazionale in generale. Con l’adesione a convenzioni internazionali ed inviando i propri esperti ai tavoli di lavoro si garantisce il sussidio tecnico, anche per altre amministrazioni nazionali, nell’attività di riforma sottesa al processo di integrazione internazionale e di Unione europea. Sul campo della cooperazione giudiziaria si proseguirà nell’opera che, come recentemente precisato dall’OCSE, vede l’Italia in una posizione di avanguardia giuridica e legislativa sul piano della cooperazione giudiziaria. Incontri e relazioni bilaterali vedono e vedranno impegnato il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria sul campo della cooperazione penitenziaria..Il potenziamento delle strutture e della professionalità degli operatori sarà poi altresì finalizzato, oltre che per gli altri interessi generali già enunciati, anche al fine di potenziare e rendere più efficace l’attività repressiva della magistratura nel campo della lotta al terrorismo ed all’immigrazione clandestina, fenomeni tutti di grave allarme sociale.