LA
COSTITUZIONE DELLA PROCURA EUROPEA
Siamo evidentemente di fronte ad una svolta epocale
nellambito della costruzione dellUnione Europea.
Il progetto di Procura europea, che suscita appassionate discussioni
nellambito comunitario e nei singoli ordinamenti nazionali, deve essere inquadrata nel giusto contesto legislativo ed operativo.
Occorre preliminarmente considerare che già da molti anni si assiste ad una forma
di globalizzazione del crimine per
cui le singole autorità giudiziarie, oltre ai crimini che potremmo definire nazionali,
che vengono commessi allinterno di uno Stato ed accertati esclusivamente con la
legge processuale dello Stato nazionale, si trovano ad operare anche nei confronti di
crimini c.d. internazionali, costituiti da delitti, che pur essendo consumati
allinterno di un singolo Stato, producono effetti anche negli altri Stati
dellUnione.
Se ad esempio un allevatore belga fa mangiare della diossina ai polli, oppure un
allevatore inglese nutre le mucche con la farina di pesce, ovvero un produttore italiano
inserisce metanolo nel vino o nel limoncello, ci si troverà
ad affrontare reati che pur commessi in un singolo Stato, in virtù del mercato comune e
dellabolizione di vincoli o controlli doganali, producono effetti sullintero
territorio dell Unione Europea.
I crimini internazionali possono poi riverberare i loro effetti solo sulle
attività processuali; ad esempio nella triste vicenda dellomicidio del Giudice Livatino, ci troviamo di fronte ad un reato commesso dalla mafia
siciliana , in Sicilia, che
ha utilizzato due killer siciliani prelevati, però, dalla Germania. I due killer sono
venuti in Italia con un aereo, hanno compiuto lomicidio e la sera hanno regolarmente
servito le pizze nella pizzeria Ai trulli di Leverkusen
dove lavoravano come camerieri. E fin troppo ovvio che in questo tipo di processo
laccertamento dei fatti e lindividuazione dei colpevoli è
molto più complesso a causa degli accertamenti internazionali.
Vi è, poi, la ulteriore categoria dei delitti c.d. transnazionali,
ovvero sia quei crimini la cui condotta deve necessariamente essere realizzata in più
Stati.
Esempio tipico il traffico di stupefacenti che prevede
la coltivazione e la produzione in uno Stato, il transito in altri, il commercio in altri
ancora e, frequentemente, il pagamento delle
somme di denaro in Stati ulteriormente diversi.
Caratteristiche simili hanno tutti i delitti della moderna criminalità
organizzata: traffico di t.l.e.,
sfruttamento della prostituzione, tratta di esseri umani, pedopornografia
etc., reati che comportano necessariamente lo spostamento di
merci o di persone da uno Stato ad un altro.
Anche in questi reati il meccanismo dellaccertamento giudiziario assume delle modalità
transnazionali.
La classificazione dei crimini in nazionali, internazionali e transnazionali, non
ha alcuna dignità scientifica, né accademica e neppure ha ricevuto un riconoscimento
legislativo ma è stata introdotta nella consuetudine della cooperazione dagli operatori
ed è ora oggetto di riflessione.
A seguito della globalizzazione del crimine
si sta progressivamente verificando una globalizzazione
del diritto penale, che in questa sede non può essere sufficientemente
approfondita.
Basterà considerare che il delitto di cui allart.416-bis
c.p. viene applicato alle c.d. nuove mafie (mafia
albanese, colombiana, russa, etc.) in cui laccertamento della condotta
necessariamente comporta la ricostruzione della struttura del modello associativo che
spesso ha sede in uno Stato straniero.
Nei delitti di contrabbando, così come introdotti dalla legge 19 marzo 2001 n. 92,
si applica laggravante prevista dalla lettera e) dellart. 291 ter, il quale prevede la utilizzazione di
società commerciali o disponibilità finanziarie costituite
allestero; il reato di tratta degli esseri umani, introdotto dalla legge 11
agosto 2003 n° 228, prevede condotte
necessariamente consumate allestero. Da ultimo può essere segnalato che, a seguito
degli attentati dell11 settembre 2001, è stato modificato il reato di associazione con finalità di terrorismo (art. 270 bis del codice
penale) prevedendo la punibilità dellassociazione anche quando lo scopo di
commettere reati riguarda esclusivamente Stati esteri, ed il discorso potrebbe essere
ulteriormente sviluppato.
Parallelamente alla globalizzazione del
crimine e a quella del diritto penale stiamo assistendo alla globalizzazione del processo penale che, per quanto riguarda la situazione dellUnione
Europea, deve essere valutata secondo levoluzione che in questi anni ha avuto il
meccanismo della cooperazione giudiziaria.
Preliminarmente occorre considerare che nellordinamento italiano le fonti
normative che consentono il riferimento alla legislazione
dellUnione Europea sono, da una parte, lart. 10 della Costituzione e,
dallaltro, lart. 696 c.p.p. che,
nellintrodurre il Libro XI dedicato ai
rapporti con le autorità giudiziarie straniere, stabilisce il primato del diritto
comunitario rispetto al diritto interno disponendo che le norme del codice possono essere
applicate solo nelle materie che non sono espressamente disciplinate dalle convenzioni
internazionali in vigore e dalle norme di diritto internazionale generali.
Occorre anche ricordare che le decisioni dellUnione Europea non hanno
efficacia diretta nel nostro sistema processuale ma devono essere recepite
attraverso le modalità previste dallart. 34 del T.U.E.
con strumenti (posizioni comuni, decisioni quadro, convenzioni) che sono adottati
allunanimità e sono vincolanti quanto agli obiettivi per gli Stati membri.
Lo scopo finale è quello di creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia
mediante il riavvicinamento delle legislazioni e la cooperazione tra le autorità
giudiziarie e di polizia. (artt. 29 e 30 T.U.E.)
La cooperazione giudiziaria, conseguentemente, in questi anni ha subito un
progressivo sviluppo secondo varie fasi che si sono progressivamente succedute
allinterno dellUnione Europea.
La cooperazione è nata come cooperazione intergovernativa basata sulla
convenzione siglata a Strasburgo il 20 aprile 1959 che prevede, per gli istituti
dellestradizione e della rogatoria, le caratteristiche della doppia incriminazione
(secondo cui la cooperazione può essere prestata solo nei casi in cui il fatto è
previsto come delitto in entrambi i Paesi interessati); la reciprocità (secondo cui può essere richiesta assistenza solo attraverso
strumenti che si è disposti a concedere); e lexequatur
(che attribuisce numerosi poteri al Ministro della Giustizia che ha facoltà di
interferire nelle procedure di cooperazione per motivi di natura politica, di ordine pubblico, etc. secondo il meccanismo disposto dagli artt. 697 e segg. del c.p.p.).
La fase della cooperazione intergovernativa è stata progressivamente superata dal
principio di reciproca fiducia fra gli Stati membri dellUnione Europea e dalla
necessità di contrastare pericolosi fenomeni criminali che lart. 29 del Trattato individua nel crimine organizzato, nel traffico di stupefacenti e nel
terrorismo, in quanto essi costituiscono una minaccia per la democrazia nellUnione
Europea ed un pericolo per la libertà, sicurezza e giustizia dei cittadini.
Si è passati così
alla fase della c.d. cooperazione orizzontale caratterizzata da rapporti
diretti fra le singole autorità giudiziarie allinterno dei Paesi dellUnione,
con la conseguente eliminazione del potere di exequatur del Ministro, divenuto inutile dopo il riconoscimento
politico dellimportanza della cooperazione in determinate materie.
Le fonti della cooperazione orizzontale possono essere ricondotte allart. 53
della Convenzione di Schengen, ratificata nel nostro
ordinamento nel 1993 (legge 30 settembre 1993 n° 388), e nellart. 10 della
Convenzione di Strasburgo contro il riciclaggio dei capitali di provenienza illecita,
anchessa ratificata nel 1993 (legge 9 agosto 1993 n°
328).
Entrambe le convenzioni consentono la trasmissione diretta delle richieste di assistenza giudiziaria e consentono, altresì, la trasmissione di
iniziativa di notizie ed informazioni utili alla cooperazione giudiziaria.
La cooperazione orizzontale ha subìto
ulteriori sviluppi negli anni successivi ed in particolare nel 1996 con la
istituzione dei magistrati di collegamento, distaccati negli Stati dellUnione per
facilitare i meccanismi di cooperazione giudiziaria, e nel 1998 con la creazione di una Rete
Giudiziaria Europea che, attraverso punti di contatto nazionali e la realizzazione di un
collegamento intranet, consente una cooperazione efficace e tempestiva.
Nella fase della cooperazione orizzontale sono stati poi sviluppati meccanismi di
concelebrazione delle rogatorie, per favorire la diretta collaborazione delle autorità
giudiziarie interessate ed è stata così prevista la possibilità al magistrato
richiedente di partecipare alla commissione rogatoria nel paese richiesto e, successivamente, sono stati adottati
meccanismi di concelebrazione in videoconferenza.
Un ulteriore sviluppo della cooperazione giudiziaria si
è realizzato con lattuazione del principio previsto dallart. 32 del T.U.E. secondo cui deve essere consentito il compimento diretto di
atti giudiziaria nel territorio di altri Stati membri, con la valenza di prova nei singoli procedimenti nazionali.
Tale meccanismo nasce dalla necessità di fronteggiare i fenomeni di crimine
transnazionale, indicati in precedenza, che si sono radicati
nel territorio dellUnione.
Per realizzate tale obiettivo il 29 maggio 2000 è stata
sottoscritta la Convenzione MAP (Mutua Assistenza Penale) che, allart. 13,
consente la costituzione di Squadre Investigative Comuni, costituite da autorità
giudiziarie e di polizia, che possono compiere direttamente atti nei territori interessati
dai crimini transnazionali.
Successivamente il 16 ottobre 2001 è stato siglato un
protocollo aggiuntivo per le indagini
patrimoniali (particolarmente rilevanti per il contrasto al crimine organizzato) secondo
il quale non è più opponibile il segreto bancario allinterno dellUnione
Europea in riferimento alle richieste
pervenute per le indagini transnazionali.
Da ultimo il 13 giugno 2002 è stata approvata la decisione
quadro sul mandato di arresto europeo ed il prossimo
passaggio sarà costituito dalleuromandato per il
sequestro e la confisca dei beni riferibili ai delitti di criminalità organizzata e
terrorismo su tutto il territorio dellU.E..
I meccanismi realizzati nel corso dellultimo decennio costituiscono uno
sviluppo progressivo e straordinariamente efficace della cooperazione giudiziaria che vede
attualmente come prospettiva di ulteriore crescita
unultima fase costituita dalla c.d. verticalizzazione della cooperazione
attraverso la costruzione di organismi sovranazionali con
competenza giudiziaria.
In tale contesto deve quindi essere inserito il progetto
per la creazione di una Procura europea che vede per la prima volta un ufficio del
pubblico ministero avente competenza
sullintero territorio dellUnione.
Il primo progetto presentato risale ai primi anni del 1990, anche se recentemente
è stato completamente rimodulato, ed attiene alla creazione
di un Corpus Juris.
Tale progetto fu inizialmente affidato dal Parlamento Europeo alla Prof.ssa Delmas Marty
ed al Prof. Spencer ed è stato successivamente
esteso a moltissimi esponenti dellAccademia degli Stati membri dellUnione. Lo
studio realizzato prevede la creazione di un diritto penale minimo europeo ed un diritto
processuale minimo per la tutela degli interessi finanziari dellUnione. Gli artt. 18 e segg. del
progetto prevedono la realizzazione di un pubblico ministero europeo (P.M.E.) di cui si sottolinea la
necessità di indipendenza sia dagli organismi comunitari sia dai governi nazionali.
Il secondo progetto, che è stato già realizzato con la decisione finale del 28
febbraio 2001, prevede la costituzione di EUROJUST, concepita
come struttura giudiziaria di coordinamento delle singole indagini nazionali con la
caratteristica che ciascun membro nazionale vede attribuibili i suoi poteri dalla
legislazione del Paese di origine e non dallo statuto dellOrgano (v. art. 9 della decisione), con la conseguenza della realizzazione di un organismo,
a geometria variabile, sul territorio dellUnione.
Il terzo progetto ha visto la luce nel dicembre 2001 con la presentazione da parte
della Commissione Europea di un Libro Verde sulla tutela penale degli interessi
finanziari comunitari e sulla creazione di una Procura europea. La Procura europea
delineata dalla Commissione presenta delle caratteristiche profondamente diverse da
EUROJUST in quanto si realizza attraverso un rapporto
gerarchico di un procuratore Europeo stanziale in Bruxelles e i singoli procuratori
nazionali residenti nelle capitali dei Paesi membri. Ma
soprattutto la Procura del Libro Verde ha una
propria competenza diretta, ha una legislazione di riferimento e, significativamente, è titolare dellazione penale che può
esercitare innanzi alle giurisdizioni degli Stati membri.
Anche in questo progetto la caratteristica dellindipendenza dai governi
nazionali e dagli organismi comunitari risulta decisiva per il
funzionamento della procura.
Siamo in presenza di un tema che ha suscitato notevoli
reazioni, approfondite discussioni ed appassionati dibattiti sui vari argomenti quali
quello delle garanzie difensive, della possibilità di scelta delle giurisdizioni
nazionali e, soprattutto, sul profilo ordinamentale
costituito dalla mancanza di un organo giudiziario di riferimento e di controllo (come è
noto in tutti gli ordinamenti il P.M. ripete le sue competenze da quelle del giudice
presso il quale esercita le sue funzioni). In questo caso si prevede la costituzione di un
ufficio del P.M. sganciato da organismi giudiziari di riferimento. Soprattutto si discute
dei rapporti con EUROPOL, con lOLAF, con la rete Giudiziaria Europea e, in
particolare, della diversa funzione del P.M.E. e di EUROJUST allinterno dellUnione.
In sostanza, dal punto di vista politico, si valuta lopportunità di passare
da modelli di cooperazione orizzontale in cui gli Stati membri costituiscono
ancora il fulcro delle iniziative, ad una verticalizzazione
della cooperazione in cui le strutture dellUnione assumono la leader sheep.
Il dibattito è stato inserito allinterno della discussione sul Trattato che
istituisce una Costituzione per lEuropa e che in questi mesi è arrivato alle svolte
finali.
La soluzione prescelta dallart. III/175, pare, allo stato, una soluzione di
compromesso in quanto prevede la costituzione di un ufficio del
P.M. centralizzato a partire dallEUROJUST, prevedendo, implicitamente,
una fusione degli organismi. E interessante sottolineare
inoltre che la Procura europea ha lo scopo di combattere la criminalità grave che
presenta una dimensione transnazionale e i reati che ledono gli interessi
dellUnione, con una competenza che pare sostanzialmente estensibile in molte
materie.
Le questioni sul tappeto sono ancora aperte, il
dibattito è ancora serrato ma è auspicabile che nelle prossime settimane e nei prossimi
mesi si possa avere una decisione che sicuramente sarà vincolante per le scelte da adottare nel futuro
dellUnione.
La realizzazione di uno spazio giudiziario europeo e la
qualità della tutela penale dipenderà molto dalle decisioni in tema di Procura europea.
Antonio Laudati
Sostituto Procuratore Nazionale Antimafia