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Comitato per la difesa dei referendum elettorali Deliberazione del 13 settembre 2000 I REFERENDUM CONSULTIVI REGIONALI SULLA CD. "DEVOLUTION",
Il Comitato per la difesa dei referendum elettorali e del collegio uninominale, riunito in sede di Consiglio di presidenza il 13 settembre 2000, 1. considerato che
la II Commissione "Affari istituzionali" del Consiglio regionale della Lombardia, nella seduta del 24 luglio 2000, ha licenziato, con leggere modifiche, la proposta di referendum n. 0001, di iniziativa
dei Consiglieri Albertoni e altri, recante "Proposta di deliberazione di indizione di referendum consultivo per il trasferimento delle competenze esclusive in materia di sanità, istruzione e formazione,
polizia locale, dallo Stato alla Regione"; 2. considerato che, in seguito alla prima riunione della II Commissione del Consiglio regionale della Lombardia che si è tenuta mercoledì 19
luglio 2000, altri gruppi consiliari, condividendo il metodo prefigurato dagli autori dell'atto REF 0001, ha presentato quattro ulteriori proposte di referendum consultivo sullo stesso tema; considerando altresì che,
successivamente, anche altri consiglieri regionali hanno presentato analoghe proposte di referendum, sui temi più svariati; 3. considerato che diverse tra queste ultime proposte intenderebbero
chiedere ai cittadini lombardi se siano favorevoli all'istituzione del "Senato delle Regioni", nulla dicendo, tuttavia, sulla composizione e sui
poteri che tale organo dovrebbe avere: ovvero, se si il modello proposto sia quello del Senato americano, del Senato francese o del Bundesrat tedesco;
Sulla formulazione della proposta REF 0001 di indizione 4. considerato che
nel preambolo della proposta di deliberazione REF 0001 (così come in quelle analoghe presentate dal gruppo Ds e da altri consiglieri) sono richiamati l'articolo 123 della Costituzione, l'art. 65,
comma 1, dello Statuto della Regione Lombardia e, genericamente, la legge regionale 28 aprile 1983, n. 34, recante "Nuove norme sul referendum abrogativo della regione Lombardia"; nel dispositivo della
proposta di deliberazione, peraltro, sono richiamati gli artt. 25 e seguenti della legge regionale n. 34/1983; 5. considerato che, nello stesso preambolo, la proposta di deliberazione recita:
"RITENUTA l'opportunità ... di procedere all'indizione di un referendum consultivo ... volto a domandare alla popolazione lombarda se la Regione Lombardia debba intraprendere o
meno iniziative istituzionali necessarie alla promozionedel trasferimento di funzioni statali in materia di sanità, istruzione, anche professionale, nonché di polizia locale, alla Regione"; 6. considerato che, nel capoverso successivo, si afferma che "l'espressione favorevole della popolazione regionale sul quesito è condizione ritenuta indispensabile
per l'assunzione di un provvedimento specifico volto alla richiesta di devoluzione nelle materie di cui sopra"; 7. considerato che, nel dispositivo della proposta di deliberazione, al
punto primo, è sostenuto che "le premesse fanno parte integrante e sostanziale del provvedimento"; 8. considerato che, al punto secondo del dispositivo è indicato il
quesito da sottoporre agli elettori lombardi con referendum consultivo "ai sensi degli artt. 25 e segg. della legge regionale 28 aprile 1983, n. 34", formulato in questi termini:
"Volete voi che la Regione Lombardia intraprenda le iniziative istituzionali necessarie alla promozione del trasferimento delle funzioni statali in materia di
sanità, istruzione, anche professionale, nonché di Polizia locale alla Regione?"; 9. considerato dunque che la proposta REF 0001 accomuna
materie eterogenee, con il risultato, nel caso in cui il "referendum" dovesse avere luogo, di coartare la volontà degli elettori, che ben potrebbero voler votare in un modo su una
materia e diversamente su un'altra; 10. considerato che l'articolo 117 della Costituzione attribuisce alla Regione competenza legislativa, nei limiti dei princípi fondamentali
stabiliti dalle leggi della Repubblica, in materia, tra l'altro, di: assistenza sanitaria e ospedaliera, istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica, nonché di polizia locale
urbana e rurale; 11. considerato quindi che la proposta di deliberazione manipola il dettato dell'art. 117 Cost., che non contempla, tra le materie di
competenza concorrente, l'intera istruzione, ma soltanto quella "artigiana e professionale"; 12. considerato che la proposta di deliberazione –che, nel primo punto
del dispositivo, si definisce "provvedimento"-, ritiene "indispensabile" l'espressione della popolazione regionale sul quesito del referendum consultivo,
"per l'assunzione di un provvedimento specifico volto alla richiesta di devoluzione nelle materie di cui sopra"; 13. considerato che un adempimento non previsto in un procedimento
non può a logica essere definito come "indispensabile"; 14. considerato che la legge regionale sul referendum richiede che nel
referendum consultivo agli elettori sia proposto un quesito, accompagnato da una proposta di "provvedimento"; 15. ritenendo inaccettabile che, in mancanza di un provvedimento da
stampare sulle schede elettorali, si chiami "provvedimento" la deliberazione di indizione del referendum consultivo; Sulla regolamentazione del referendum 16. considerato che, ai sensi dell'art. 123, primo comma, Cost., nel testo modificato dalla legge costituzionale n. 1/1999 come in quello previgente,
"Lo statuto [regionale, ndr] regola l'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione"; 17. considerato che
il Titolo VIII — "Referendum" dello Statuto della Regione Lombardia comprende gli artt. da 62 a 66; 18. considerato in particolare che l'art. 63 St. Reg. Lomb. disciplina il
referendum abrogativo sulle leggi regionali, escludendone l'esperibilità in ordine allo Statuto, alle leggi tributarie e di bilancio, nonché alle leggi in materia urbanistica approvate a maggioranza dei
due terzi dei consiglieri assegnati alla Regione; 19. considerato inoltre che l'art. 64 St. Reg. Lomb. disciplina invece il referendum abrogativo sui regolamenti regionali e gli atti
amministrativi di competenza del Consiglio, eccezion fatta per una serie di atti amministrativi di cui all'art. 6, quinto comma, St. (gli stessi
atti amministrativi in ordine ai quali è preclusa l'iniziativa legislativa popolare, ex art. 56 Statuto Lombardia); 20. considerato infine che l'art. 65, comma 1, St. Lomb. regolamenta
l'indizione di referendum consultivi su provvedimenti interessanti popolazioni determinate o su questioni di interesse regionale interessanti l'intero corpo elettorale regionale;
21. considerato che la proposta di deliberazione consiliare REF 0001, così come specificato dal presidente della II Commissione, nonché relatore sul "provvedimento", fonderebbe la propria
legittimità su tale nozione di "interesse regionale", ex art. 65 St. Reg. Lomb.; 22. considerato che la nozione di "interesse regionale" non può
comunque essere intesa nel senso di comprendere ogni materia già disciplinata con norme legislative regionali, statutarie, legislative nazionali o costituzionali;
I limiti dell'iniziativa legislativa popolare 23. considerato che, in base allo Statuto regionale, le deliberazioni ex
art. 6, quinto comma, punti 17) (proposte di legge alle Camere) e 18) (richieste di referendum ex artt. 75 e 138 Cost.), mentre possono espressamente formare oggetto di iniziativa legislativa popolare, non
possono essere sottoposte a referendum abrogativo; 24. considerato che, in base al combinato disposto degli artt. 38 e 44
St. Lomb., l'iniziativa delle leggi regionali e delle altre deliberazioni di competenza del Consiglio regionale spetta agli elettori della Regione, "secondo le disposizioni contenute nel titolo settimo"
dello Statuto (artt. 56-61); 25. considerato che l'art. 56, comma 1, St., disciplinando l'iniziativa popolare per la formazione degli atti di competenza del Consiglio
regionale, distingue nettamente (e altro non potrebbe fare) tra: leggi, regolamenti regionali, atti amministrativi e delibere consiliari
relative alla presentazione di proposte di legge alle Camere e alle richieste di referendum abrogativo di leggi statali; 26. considerato che l'art. 60 St., comma 1, d'altro canto, esclude
dall'iniziativa popolare le materie tributaria, di bilancio, nonché la modifica dello Statuto, mentre l'articolo 63, comma 3, St. preclude, tra l'altro, il referendum abrogativo sulle disposizioni dello Statuto;
27. considerato che, nella vigenza del precedente testo dell'art. 123 Cost., lo Statuto era sì un atto di competenza regionale, ma che doveva essere approvato con legge statale;
28. considerato che la ratio dell'esclusione di cui all'art. 63, comma 3, St. si fondava certo sul fatto che un eventuale referendum abrogativo
sullo Statuto si sarebbe tradotto in un referendum, a livello regionale, su una legge nazionale, al di fuori delle procedure dell'art. 75 Cost. che
—solo— disciplina i referendum abrogativi di norme legislative nazionali; 29. considerato che questa considerazione non esaurisce tuttavia i
motivi dell'impossibilità di sottoporre lo Statuto a referendum abrogativo, lo Statuto regionale non potendo infatti essere considerato alla stregua di una legge regionale ordinaria, stante la procedura
aggravata prevista per la sua approvazione anche nella nuova formulazione dell'art. 123 Cost.; 30. considerato nondimeno che, se la resistenza dello Statuto
all'abrogazione per via referendaria può avere un senso, non ne ha certo l'esclusione del popolo dall'iniziativa della sua revisione; 31. considerando conseguentemente che,
se all'evocato popolo non è consentito non soltanto pronunciarsi con referendum sullo statuto vigente, ma neppure assumere l'iniziativa della sua revisione, sarebbe
quantomeno incongruo (oltre che demagogico) chiamare gli elettori a pronunciarsi, attraverso un referendum preventivo di indirizzo dall'esito affatto scontato, in materia statutaria;
32. considerato che, a maggior ragione, non si vede perché dovrebbero poter essere sottoposte a referendum consultivo regionale disposizioni costituzionali, che, come vedremo, non rientrano neppure
nella disponibilità delle Regioni, il potere legislativo e di revisione costituzionale essendo di competenza esclusiva del solo parlamento nazionale; 33. considerando che
l'articolo 64, comma 1, St. Reg. Lomb. esclude peraltro dall'ambito di esperibilità del referendum abrogativo gli "atti amministrativi" di competenza del Consiglio di cui all'art. 6, comma 5,
punti da 1) a 3), 8), 10), da 13) a 16) e 19); 34. considerando che, se nell'elenco degli "atti amministrativi" che l'art. 64 St. preclude al referendum abrogativo non è contemplata
"la deliberazione di proposte di legge alle Camere a norma del secondo comma dell'articolo 121 della Costituzione", di cui all'articolo 6, comma
quinto, punto 17) St. Lomb., la mancata espressa esclusione di tali atti non implica però, per converso, la loro sottoponibilità a referendum abrogativo, in quanto le deliberazioni di proposte di legge alle Camere, ai
sensi dell'art. 56, comma 1, St., non sono "atti amministrativi"; 35. considerando dunque che, anche sulla base dell'interpretazione
logico-sistematica dello Statuto vigente, non potendosi non ritenere che i limiti posti all'esperibilità del referendum abrogativo debbano applicarsi, ratione materiae, anche ai referendum consultivi, si deve
concludere che le proposte di legge al Parlamento non possono comunque formare oggetto di referendum consultivo regionale; 36. rilevando come faccia quantomeno specie che l'espressione degli
elettori lombardi sull'ipotetico esercizio, da parte del consiglio regionale, dell'iniziativa legislativa nei confronti del Parlamento in materia di
carattere costituzionale possa essere ritenuta "indispensabile", proprio da un Consiglio regionale che in dieci anni non è neppure riuscito a esprimere -nelle forme di cui all'art. 121, comma 2, Cost.-, una
posizione determinata sulle riforme costituzionali; Sulla legge regionale di attuazione dello Statuto 37. considerando che
la legge regionale n. 34/1983 è stata adottata in base all'art. 66 St., che le affida il compito di disciplinare "le modalità e i limiti per l'esercizio del potere di richiesta di referendum, gli effetti
preclusivi derivanti dalla mancata approvazione, nonché le ulteriori modalità di attuazione del referendum"; 38. considerando che l'art. 25, comma 2, della l. 34/1983, così recita:
"La deliberazione del Consiglio regionale che determina l'effettuazione del referendum consultivo deve indicare il quesito da rivolgere agli elettori, nonché l'ambito territoriale entro il quale viene indetto il
referendum"; ai sensi del successivo art. 26, comma 3, secondo periodo, nelle schede per i referendum consultivi "sono formulati i quesiti da sottoporre alla consultazione popolare ed è riportato
integralmente il testo del provvedimento o della proposta di legge sottoposta a referendum"; 39. rilevando che pertanto, allo stato, il testo da sottoporre a
referendum consultivo difetta comunque di un elemento considerato come essenziale dalla legge regionale, ovvero: il testo del "provvedimento" o della "proposta di legge" che necessariamente
devono accompagnare il quesito; 40. considerando che, in base al combinato disposto degli artt. 38, comma 2, e 44, comma 1, St. Lomb., l'iniziativa delle leggi regionali, dei
regolamenti e delle altre deliberazioni di competenza del Consiglio è esercitata mediante presentazione di progetti "redatti in articoli"; 41. considerando che
nessuna delle proposte di deliberazione di indizione di referendum consultivo esaminate è stata formulata in conformità a questo criterio;
Sul difetto dei requisiti di univocità e chiarezza 42. considerando che, con riferimento alla formulazione dei quesiti
referendari abrogativi di iniziativa popolare, la legge regionale n. 34/1983, all'art. 3, comma 1, punto c), stabilisce che l'Ufficio di presidenza del Consiglio regionale debba verificare "che il quesito sia
formulato in modo chiaro e univoco, al fine di garantire la consapevole scelta degli elettori"; 43. considerando che, poiché la legge regionale considera la verifica
della sussistenza, in capo al quesito, dei requisiti di chiarezza e univocità, strumento di garanzia del valore giuridico consistente nella
"consapevole scelta degli elettori", tale valore giuridico deve informare anche i referendum consultivi; 44. considerando che, invero, se così non fosse, la previsione di
siffatto controllo nei confronti dei soli referendum di iniziativa popolare si tradurrebbe in un irragionevole onere vessatorio imposto ai soli referendum di iniziativa popolare; 45. considerando che
i quesiti di cui alla proposta REF 0001 e a quelle successivamente presentate, sono carenti anche sotto il profilo dell'univocità e della chiarezza, tali requisiti non potendosi invero
riconoscere in capo al conferimento di una vaga delega in bianco alla "Regione" a trattare in non si sa quali forme con non si sa chi;
Sull'illegittimità costituzionale di referendum consultivi regionali 46. considerando che la procedura di modifica costituzionale,
disciplinata dall'art. 138 Cost, è esaustiva ed esclusiva di qualunque altro passaggio; che infatti l'eventuale partecipazione del corpo elettorale (nazionale) alla revisione costituzionale è contemplata nel
secondo comma, e soltanto in ordine a leggi costituzionali già deliberate in doppia lettura dalle due Camere, e, comunque, prima della loro promulgazione; 47. considerando che,
parimenti, l'art. 70 Cost. attribuisce al Parlamento la funzione legislativa nazionale; 48. considerando altresì che il successivo art. 75, disciplina i casi in
cui le sole leggi nazionali ordinarie possano essere sottoposte a referendum abrogativo; 49. considerando che, ai sensi dell'art. 115 Cost., infine, le Regioni
hanno poteri e funzioni conferiti dalla Costituzione, mentre, ai sensi dell'art. 121, comma 2, secondo periodo, il consiglio regionale "può fare proposte di legge alle Camere";
50. considerando che l'iniziativa legislativa nei confronti del Parlamento è invece una funzione di partecipazione all'esercizio del potere legislativo e di revisione costituzionale, che non rientrano nella
disponibilità dei titolari dell'iniziativa (Regioni o altri soggetti), solo titolare del potere essendo infatti il solo parlamento, nel rispetto delle procedure previste dalla Costituzione;
51. considerando che, peraltro, la Corte costituzionale si è comunque già espressa sul punto con le sentenze (16 maggio) 18 maggio 1989, n. 256, e 10 novembre 1992, n. 470; 52. considerando che,
nella citata sent. 470/1992, la Corte ha così efficacemente riassunto la questione: "Ai sensi dell'art. 121, secondo comma, Cost., il Consiglio
regionale "può fare proposte di legge alle Camere": tali proposte - pur caratterizzandosi come atti propri della Regione - assumono natura strumentale rispetto all'attivazione di un procedimento
che è e resta di competenza statale e che, ove giunga ad una conclusione positiva, è destinato a sfociare, attraverso l'approvazione della legge da parte del Parlamento, in una
espressione di volontà statuale. Ora, un referendum consultivo quale quello previsto dalla delibera in esame - per quanto sprovvisto di efficacia vincolante - non può non esercitare la sua
influenza, di indirizzo e di orientamento, oltre che nei confronti del potere di iniziativa spettante al Consiglio regionale, anche nei confronti delle successive fasi del procedimento di formazione
della legge statale, fino a condizionare scelte discrezionali affidate alla esclusiva competenza di organi centrali dello Stato: con la conseguente violazione di quel limite già indicato da questa Corte
come proprio dei referendum consultivi regionali e riferito all'esigenza di evitare "il rischio di influire negativamente sull'ordine costituzionale e politico dello Stato" (sent. 256 del 1989, n. 5)."
53. rilevando inoltre che,a fortiori, l'art. 132, comma primo, Cost. prevede espressamente l'unico caso in cui una revisione costituzionale
possa essere preceduta da un referendum consultivo, ovvero allorché "tanti consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate" richiedano la fusione di Regioni esistenti o la
creazione di nuove Regioni; 54. considerando che i referendum consultivi ex art. 132, co. 1, Cost. sono gli unici ammessi all'interno del procedimento di revisione costituzionale;
55. considerando che l'argomento dirimente la questione è comunque dato dalla tipicità del procedimento legislativo, finalmente richiamata nella sent. N. 470/1992 della Corte costituzionale:
"A questo va aggiunto il rilievo che il procedimento di formazione delle leggi dello Stato - quale risulta fissato negli artt. 70 e ss. Costituzione - viene a caratterizzarsi per una tipicità che non
consente di introdurre, nella fase della iniziativa affidata al Consiglio regionale, elementi aggiuntivi non previsti dal testo costituzionale e suscettibili di "aggravare", mediante forme di
consultazione popolare variabili da Regione a Regione, lo stesso procedimento. Tale considerazione, se vale in relazione al potere di iniziativa delle Regioni così come configurato in generale
nell'art. 121 Cost., vale a maggior ragione nei confronti di una iniziativa regionale quale quella in esame, destinata ad attivare un procedimento di revisione costituzionale ai sensi dell'art. 138
Cost.:e questo anche in relazione al fatto che la disciplina costituzionale prevede già, al secondo comma dell'art. 138, una partecipazione popolare al procedimento, ma nella forma del
referendum confermativo, cui può essere chiamato, per il rilievo fondamentale degli interessi che entrano in gioco in sede di revisione costituzionale, solo il corpo elettorale nella sua unità."
56. considerando infine che l'indicazione delle materie di competenza regionale spetta alla Costituzione della Repubblica e non ai singoli Statuti regionali; così sarebbe anche nel caso in cui l'attuale criterio di
ripartizione, in base al quale le Regioni dispongono di competenze d'attribuzione, fosse invertito nel senso che la Federazione disponga di competenze d'attribuzione, espressamente elencate, e le Regioni
esercitino tutte le altre residuali competenze; 57. considerando peraltro che a proporre i plebisciti sulla "devolution"
sono proprio le forze politiche che maggiormente si sono opposte ai referendum, quelli sì costituzionalmente legittimi, del 21 maggio 2000; 58. considerando inoltre che,
a seguito all'abolizione di ogni controllo preventivo sugli atti amministrativi delle regioni (ex art. 17, commi 31 e 32, l. 15 maggio 1997, n. 127), l'illegittimità costituzionale di tali
referendum devolutivi potrà essere fatta valere soltanto in sede di conflitto di attribuzioni dinanzi alla Corte costituzionale, oppure attraverso un ricorso al TAR da parte di un elettore della Regione;
59. considerando infine che, nonostante quanto affermato da più parti, il processo di elaborazione degli Statuti regionali non è infatti subordinato all'eventuale riforma costituzionale in senso federale,
compito precipuo degli statuti regionali essendo, infatti, non la determinazione delle competenze delle regioni, ma l'organizzazione dei poteri nell'ambito regionale;
60. considerando conseguentemente che il ricorso sistematico a questi strumenti plebiscitari configura uno scenario di golpe potenzialmente permanente; DELIBERA 1. di dichiarare che i referendum consultivi regionali sulla cd. "devolution" sono dunque, oltre che incostituzionali, in contrasto con lo Statuto e la legislazione della Regione Lombardia; 2. di dichiarare irrilevante l'argomento per il quale il referendum non avrebbe espressamente ad oggetto un atto di iniziativa di revisione
costituzionale, le "iniziative istituzionali" necessarie alla promozione del trasferimento di funzioni statali non potendo infatti essere che quelle
previste dall'ordinamento costituzionale, in quanto il fine di tali "iniziative istituzionali", in ogni caso, non potrebbe che essere una revisione
costituzionale o quantomeno una modifica legislativa, rispetto alle quali il solo Parlamento nazionale sarebbe competente; 3. di denunciare il fatto che, in mancanza di un potere della Regione a
"provvedere" in merito all'oggetto del referendum consultivo, si sarebbe in presenza non di un referendum, inteso come strumento democratico dei cittadini per di controllo del potere, ma di un vero e proprio
plebiscito, strumento del potere per convogliare il consenso popolare; 4. di censurare il fatto che la convocazione di questi referendum
consultivi sul nulla rischi di far passare in secondo piano il dibattito sugli statuti e sulle leggi elettorali regionali, ovvero su un compito proprio dei Consigli regionali; 5.
di impegnare il Comitato ad esperire ogni iniziativa legale utile a impedire la perpetrazione di questi golpe plebiscitario. Milano-Alba Adriatica, li 13 settembre 2000 Emilio Colombo Marco Nardinocchi
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