I provvedimenti dell’Unione Europea, suscettibili di creare norme giuridiche che entrano, come tali, nel diritto interno degli Stati membri, sono principalmente i seguenti:
I Regolamenti comunitari
I regolamenti emanati dai competenti organi dell’Unione Europea hanno carattere generale, cioè
si rivolgono alla generalità degli individui, e sono una raccolta di norme giuridiche aventi
forza di legge ordinaria negli Stati partecipanti all’Unione Europea.
L’aspetto più importante di questi provvedimenti comunitari è che non necessitano,
per avere efficacia di legge all’interno dei singoli ordinamenti di ciascun Paese, di un atto
interno di ricezione, cioè di una legge che li recepisca e dia loro la forma di Legge nazionale
o di altro atto di pari valore giuridico. Essi entrano direttamente in vigore negli ordinamenti interni,
dopo l’emanazione da parte dell’organo competente dell’Unione Europea (Comitato
dei Ministri o Parlamento), senza nessun’altra formalità.
Quindi, per questo loro aspetto, i Regolamenti si pongono in Italia sullo stesso piano (con pari rango)
delle Leggi ordinarie e degli altri atti aventi valore di Legge (Decreti Legge, Decreti Legislativi,
Leggi regionali, ecc.).
Le Decisioni dell’Unione Europea
Per le Decisioni comunitarie valgono le stesse argomentazioni dette a proposito dei Regolamenti, anche
per quanto riguarda la loro efficacia all’interno degli Stati membri dell’Unione Europea.
Da essi si discostano perché le Decisioni sono atti a contenuto particolare e non generale
come i Regolamenti, cioè sono indirizzati non verso tutta la comunità, ma verso un singolo
individuo o verso una categoria definita o definibile di individui.
E’ molto interessante sapere che le remore alla totale integrazione europea, espresse da alcuni
Paesi e da qualche osservatore politico, sono dovute proprie al procedimento comunitario di formazione
di questi 2 provvedimenti (Regolamenti e Decisioni) e si sintetizzano in due ordini di motivi:
1) Il potere legislativo in ambito europeo è attribuito, tranne
poche eccezioni, non al Parlamento europeo (che ha sostanzialmente funzioni
consultive), come avviene in tutte le Nazioni democratiche del mondo, bensì
al Consiglio dell’Unione Europea, espressione degli esecutivi (Consigli dei Ministri) dei Paesi
partecipanti.
Questa particolarità del procedimento comunitario di formazione degli
atti presenta, in effetti, molte perplessità se si pensa che in questo
modo vengono “scavalcati” i Parlamenti nazionali nella formazione
delle Leggi, perché essi non hanno nessun potere in ambito comunitario, in quanto il Consiglio
dell’Unione Europea è formato da rappresentanti, non dei Parlamenti, ma dei Gabinetti
di governo (sono i Ministri dei vari Paesi). Entrano quindi in vigore automaticamente,
negli ordinamenti interni degli Stati membri, norme giuridiche sulle quali
non sono potuti intervenire i rappresentanti eletti dal popolo, bensì
solo gli uomini che sono espressione della maggioranza di governo. Di fatto, in ambito
comunitario, la funzione legislativa passa dall’organo parlamentare, al quale è sempre
istituzionalmente attribuita nei Paesi democratici, all’organo amministrativo.
2) Non sempre le deliberazioni nel Consiglio dell’Unione Europea
sono prese all’unanimità, qualche volta (poche in verità)
è prevista la regola della maggioranza. Ciò comporta che una norma giuridica, contenuta
per es. in un Regolamento europeo, agisce automaticamente nell’ordinamento di una Nazione,
anche se questa Nazione non l’abbia voluta in sede di Consiglio dell’Unione Europea (perché
ha votato contro). La paura nazionale di essere costretti ad accettare norme
“non desiderate” e perlopiù decise da altri (dagli altri
Paesi dell’Unione Europea), è chiaramente un grosso deterrente all’accelerazione
dell’unione politica europea.
Le Direttive comunitarie
Le Direttive sono provvedimenti a carattere generale che, nell’ambito di un serto settore, fissano
i risultati da raggiungere, lasciando però liberi i Paesi di decidere la strada da percorrere
(cioè le norme di dettaglio) per ottenere l’obiettivo voluto.
Per esempio, nel campo delle contabilità nazionali, una Direttiva comunitaria ha fissato lo
schema del Bilancio delle società, in modo che tutti i rendiconti delle società europee
siano fra loro confrontabili. Lo schema di Bilancio è il risultato finale che la Direttiva
ha stabilito ed imposto agli Stati, lasciando poi alle varie legislazioni nazionali la decisione sul
modo (cioè nel nostro caso i criteri contabili) con il quale raggiungere il risultato voluto
dalla direttiva (il Bilancio comunitario).
Dal punto di vista strettamente formale anche la Direttiva non necessita di un atto interno di ricezione,
ma per quello che abbiamo detto sopra si comprende come da un punto di vista sostanziale la Direttiva
non può fare a meno, per la sua operatività interna, di un atto che indichi le norme
di dettaglio di cui essa è carente e che invece sono necessarie per darle la piena efficacia
funzionale.
Dunque, la Direttiva, pur non avendo bisogno di un atto di ricezione formale, non può di fatto
operare automaticamente all’interno degli Stati membri dell’Unione Europea, perché
priva delle norme disciplinanti le modalità da osservare per il conseguimento del risultato
fissato dalla stessa Direttiva. Questa situazione di non operatività permane finché
non interviene un provvedimento nazionale che stabilisca appunto le norme di dettaglio necessarie
per l’applicazione della Direttiva.
Le Raccomandazioni
Le raccomandazioni dell’Unione Europea non sono altro che degli atti contenenti una mera esortazione
ai Paesi membri dell’Unione Europea, assolutamente non obbligatoria, a tenere un certo comportamento.
In virtù di questa definizione e, soprattutto, della mancanza della coattività, molti
studiosi di diritto internazionale e comunitario considerano le raccomandazioni dei provvedimenti
non giuridici e, quindi, degli atti che non hanno caratteristiche tali da essere studiati dal diritto.
Da queste affermazioni si dissocia il Conforti, secondo il quale anche le raccomandazioni hanno una
conseguenza giuridica: l’effetto di liceità.
Esso si può definire in questo modo: quando uno Stato, per eseguire una raccomandazione, è
costretto a non adempiere ad un obbligo internazionale (cioè un obbligo verso un altro Stato),
derivante per es. da un trattato, il suo comportamento non concretizza una violazione del diritto
internazionale in quanto tale condotta è giustificata appunto dall’esecuzione della raccomandazione.
In altre parole, l’effetto di liceità delle raccomandazioni giustifica la violazione
dei trattati quando tale inosservanza delle norme pattizie è dovuta all’applicazione
di una raccomandazione.