Associazione "ASTRID" Comitato "QUELLI DEL 118"

L’ARTICOLO 118, ULTIMO COMMA
UN MODELLO PER LA SUSSIDIARIETÀ*

1. LA NORMA

L'art.118, u.c. della Costituzione dispone che: "Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà".

Questa formula introduce il principio di sussidiarietà orizzontale nella Costituzione (ma non si tratta dell'unica formulazione possibile di tale principio).

IL 118? UN GRAN BEL...NUMERO CIVICO
"Stato, Regioni, Province, Città metropolitane, Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per. lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà". Sapevi che a recitare queste parole è la Costituzione italiana? Si tratta dell'articolo 118, comma IV, introdotto in modo definitivo dal referendum del 7 ottobre 2001. Il valore civico di questo articolo è incommensurabile: esso rappresenta il raggiungimento di un grande traguardo, a lungo atteso, oltreché un importante strumento di lavoro per tutti i cittadini che si impegnano per cambiare la realtà e vogliono giocare un ruolo attivo nella gestione delle cose pubbliche

2. CHE COSA CAMBIA NEL RAPPORTO TRA P.A. E CITTADINI

2.1 Com’era

Il rapporto fra amministrazione e cittadini ruotava intorno alla contrapposizione fra soggetti attivi e soggetti passivi della potestà amministrativa

Il conflitto fra Stato e cittadini poteva essere risolto soltanto dall'intervento di un soggetto esterno al conflitto, il giudice amministrativo, chiamato dai privati a difesa contro lo Stato

La teoria tradizionale riconosce alla pubblica amministrazione una posizione preminente nei confronti degli amministrati

La distinzione gerarchica tra stato e cittadini era giustificata dal fatto che l'amministrazione pubblica persegue per definizione un interesse altrui (l’interesse pubblico), mentre il privato persegue il proprio interesse

L'amministrazione aveva di fronte un privato che si limita a difendere i propri interessi e spazi di libertà

2.2 Come sarà

I cittadini che autonomamente si attivano nell'interesse generale, in quanto co-amministratori, vanno posti su un piano paritario con l'amministrazione stessa

Una pluralità di cittadini si attivano di propria iniziativa per collaborare con l'amministrazione alla cura di quell'interesse altrui di cui quest'ultima aveva finora il monopolio

Una pluralità di autonome iniziative si affiancano a quelle che l'amministrazione pubblica deve realizzare per legge e tutte insieme mirano al raggiungimento di risultati che sono nell'interesse generale

Il nuovo rapporto fra amministrazioni pubbliche e cittadini è di tipo reticolare, fondato su una pluralità di rapporti fra amministrazioni pubbliche e cittadini singoli e associati che da punti di partenza diversi e con motivazioni e strumenti diversi convergono nella stessa direzione, quell'interesse generale che alla fine si identifica con il pieno sviluppo delle capacità di ogni persona e con la tutela della sua dignità e dei suoi diritti (art.3, 2° c. Cost.)

Si crea una rete di soggetti pubblici e privati, una rete di autonomie e di responsabilità che dovrebbe offrire maggiori possibilità di realizzazione dei valori costituzionali di quanto non possa fare un'amministrazione pubblica operante secondo gli schemi tradizionali.

IL 118? PRONTO INTERVENTO A FAVORE DEI CITTADINI
Come servizio di pronto intervento omonimo, l'articolo 118, comma IV, della Costituzione "agisce prontamente" a favore dei cittadini e li sostiene quando operano per la tutela di diritti fondamentali, come salute, ambiente, giustizia, informazione, accesso ed efficienza dei servizi, sicurezza e qualità dei beni di consumo, quando svolgono attività volontarie, quando desiderano usare il loro tempo, le loro competenze, il loro impegno per la collettività e le cose comuni. Alcuni esempi.
Barriere architettoniche all'entrata della metropolitana, di un museo, di. un ospedale, di un tribunale che le amministrazioni competenti non provvedono a eliminare? Decidono di farlo i cittadini, in nome dell'articolo 118.
La palestra di una scuota è da tempo inagibile o pericolante, e i ragazzi non possono fare attività sportiva? I genitori intervengono per riattivarla, in nome dell'articolo 118
In un comune manca il difensore civico, nonostante la logge obblighi a istituirlo? I cittadini si organizzano e lo eleggono autonomamente, in nome dell'articolo 118.
Queste possibilità non erano garantite prima dell'introduzione dell'articolo 118: tanto è vero che non sono mancati casi di Imputati per eccesso di cittadinanza, cioè di cittadini puniti - anziché premiati - dalla pubblica amministrazione per aver svolto attività di interesse generale al posto dello stesse amministrazioni inadempienti.

3. I CONTENUTI DELLA NORMA

3.1. L’autonoma iniziativa
La novità contenuta nell'art.118, ultimo comma, riguarda non il fatto che dei cittadini possano attivarsi nell'interesse generale, ma che possano farlo "autonomamente", di propria iniziativa, senza aspettare che la pubblica amministrazione li autorizzi a farlo o gli chieda di farlo.

Siamo fuori dal modello amministrativo dei "programmi e controlli", ovvero da un modello di rapporti fra amministrazioni e privati in cui i pubblici poteri affidano a privati attività o parti di attività di interesse pubblico, nell'ambito di un rapporto appunto di programmazione e di controllo di tali attività (per esempio, i servizi pubblici).

Siamo fuori dalla logica propria del mercato, in quanto non c'è una gara, non c'è un confronto fra offerte e non c'è quindi nemmeno da parte delle amministrazioni una remunerazione per attività svolte nell'interesse pubblico da parte di soggetti privati.

Caratteristiche dell’autonoma iniziativa

I cittadini si attivano sulla base di una propria autonoma valutazione di ciò che può essere nell'interesse generale, utilizzando risorse proprie, senza attendere sollecitazioni o autorizzazioni da parte delle amministrazioni pubbliche.

Le iniziative autonome dei cittadini conoscono limiti quanto agli ambiti d’intervento?
No. L’unica eccezione riguarda l'utilizzo di poteri pubblici di coercizione, di autorizzazione, di certificazione, di proibizione (è quindi da escludere, per es., la possibilità di organizzare forme di controllo dell'ordine e della sicurezza pubblici invocando l'applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale).

Le iniziative autonome dei cittadini conoscono limiti quanto alle modalità?
No. Vanno fatte salve evidentemente l'efficacia e la qualità dell'intervento ai fini del perseguimento dell'interesse generale.

Le iniziative autonome dei cittadini possono riguardare:

settori della vita sociale in cui l'intervento dei pubblici poteri non è obbligatorio per legge (per esempio, la valorizzazione di una strada)

settori in cui tale intervento è obbligatorio ma carente (per esempio, abbattimento delle barriere architettoniche, pulizia delle spiagge, etc.).

Le iniziative autonome dei cittadini possono integrarsi con il ruolo della pubblica amministrazione?
Sì. La nuova norma si deve interpretare nel senso della valorizzazione del principio di cooperazione tra cittadini e istituzioni. E’ possibile utilizzare, in tal senso, l’espressione di "coamministrazione".

L'ARTICOLO 118 NON TUTELA I LAVORATORI
O, meglio, non soltanto loro. L'articolo 118 sostiene tutti i cittadini e la loro capacità di incidere nella gestione delle cose pubbliche Grazie a esso non soltanto possiamo continuare a prendere iniziative autonome per la tutela dei diritti - questa volta con l'avallo costituzionale -, ma abbiamo dalla nostra un'arma vincente per vincolare le istituzioni al rispetto delle leggi esistenti e sostituirci alle autorità preposte quando queste sono inadempienti.

3.2. Le amministrazioni pubbliche favoriscono...
L'altra novità del 118, u.c. è che se i cittadini si attivano per la cura dell’interesse generale le pubbliche amministrazioni devono aiutarli, non possono limitarsi a stare a guardare né tantomeno possono ostacolarli.

Le amministrazioni potranno sanzionare i cittadini che esercitano funzioni pubbliche?
No. I pubblici poteri non potranno più, come in passato, sanzionare i cittadini che, senza attendere il riconoscimento costituzionale del principio di sussidiarietà orizzontale, si erano attivati autonomamente nell'interesse generale. Oggi le amministrazioni non possono più, come in passato, irrogare sanzioni per "eccesso di cittadinanza" e se lo facessero i relativi provvedimenti sarebbero illegittimi.

Le amministrazioni dovranno astenersi dallo svolgimento delle proprie funzioni?
No. Dire che i soggetti pubblici devono favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini non vuol dire che tali soggetti devono astenersi dall'agire perché si attivano i cittadini; nella Costituzione non c'è nulla che giustifichi una simile interpretazione. Anzi, è auspicabile che soggetti pubblici e soggetti privati collaborino per realizzare insieme l’interesse generale.

Che cosa si intende per "favorire"?
La questione è ancora aperta. Favorire potrebbe significare:

mettere a disposizione strumenti e mezzi materiali per la realizzazione dell'autonoma iniziativa dei cittadini;

rimborsare le spese vive sostenute per la realizzazione di tale iniziativa (nel qual caso però sarebbe necessario che venisse approvato previamente un regolamento per disciplinare l'erogazione di tali rimborsi);

altre ipotesi ancora.

3.3 L’interesse generale secondo la norma
Nell’ottica dell’art.118, ult. comma, l'interesse generale è:

la giustificazione dell'autonomo attivarsi dei cittadini;

la motivazione del sostegno che i pubblici poteri devono fornire ai cittadini che si attivano, considerato che lo fanno appunto non nel proprio interesse (o almeno non soltanto nel proprio), ma nell'interesse di tutti.

L’interesse generale per le amministrazioni e per i cittadini

Per le amministrazioni pubbliche l'interesse pubblico che esse devono perseguire è indicato dalle leggi (principio di legalità).

Per i cittadini non esiste un simile vincolo, quindi essi possono individuare e risolvere problemi che essi ritengano di interesse generale, benché non previsti da norme di legge o di regolamento. Tuttavia, in questa prima fase di applicazione del principio di sussidiarietà, può forse essere utile, anche per facilitare il rapporto con le amministrazioni e con gli altri cittadini fare riferimento a previsioni normative come fondamento di iniziative autonomamente assunte

L’interesse generale... a vantaggio di un gruppo?
Rimane ancora da approfondire il contenuto del concetto di "interesse generale" nel contesto della disposizione in esame. Si può dire fin d'ora, però, che rientra in tale definizione anche un'iniziativa che in primo luogo va a vantaggio di un gruppo o di una comunità ben individuata, ma che porta vantaggi anche a gruppi più ampi di cittadini se non addirittura all'intera comunità.

4. ALCUNI ESEMPI

4.1 Esempi di iniziative che riguardano prima di tutto un gruppo e poi la comunità più in generale:

un'associazione di commercianti che svolge una manifestazione promozionale di un settore commerciale o che interviene per abbellire e valorizzare una strada o una zona della città;

un'associazione o un sindacato che svolge una funzione di assistenza ai propri iscritti ma anche ai non iscritti;

un gruppo di cittadini che organizza la manutenzione di uno spazio verde nel proprio quartiere, purché aperto a tutti;

un'associazione di portatori di handicap che si attiva per abbattere le barriere architettoniche (una città senza barriere è più comoda per tutti);

un gruppo di utenti di un servizio pubblico locale (per es. di trasporto, sanitario, etc.) che svolga un'azione di monitoraggio sulla qualità di quel servizio.

4.2 Esempi di iniziative che riguardano l'intera comunità e non avvantaggiano direttamente un singolo gruppo (anche se spesso la distinzione fra le due fattispecie non è facile):

il monitoraggio della qualità delle acque da parte di Goletta Verde o dei servizi sanitari da parte del Tribunale per i diritti del malato;

un'associazione di famiglie che gestisce l'accoglienza alle puerpere in un ospedale pediatrico;

un'associazione di volontari che svolge l'assistenza domiciliare ai malati terminali;

un'iniziativa di comunicazione pubblica svolta da un gruppo di cittadini su temi di interesse generale.

5. I cittadini come "risorse" della Pubblica Amministrazione

L'attivarsi dei cittadini singoli e associati nell'interesse generale può rappresentare per le amministrazioni una preziosa forma di collaborazione, da sostenere e favorire sia per le ricadute positive che essa ha nella soluzione pratica di problemi che riguardano la collettività, sia per il suo valore dal punto di vista civile, in quanto espressione dell'impegno di cittadini volto a soddisfare interessi non individuali ma collettivi.

L’impegno dei cittadini ha anche un valore economico?
Certamente sì. I cittadini che si attivano sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale mettono a disposizione della collettività risorse di vario genere, più o meno quantificabili (per esempio, il tempo dedicato dai cittadini ad un'iniziativa, le relazioni sociali attivate per risolvere un problema). Tali risorse si aggiungono a quelle di cui già dispone l'amministrazione e rappresentano per quest’ultima un guadagno netto. Il valore economico di tale impegno può essere anche molto significativo: motivi di più per indurre i poteri pubblici, specie quelli locali, a favorire l'attuazione dell’art.118, u.c. Cost.

In che senso le iniziative dei cittadini possono considerarsi "risorse" della pubblica amministrazione?
Esiste un nesso fra l'art. 118, u.c. e quanto dispone l'art. 119, Cost. laddove afferma che "I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni hanno risorse autonome...." (2° c.) e che "Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite" (4° c.).
Dal momento che le autonome iniziative dei cittadini singoli e associati realizzate sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale sono rivolte a realizzare l'interesse generale, esattamente come lo sono le funzioni pubbliche attribuite ai soggetti pubblici sopra elencati, le risorse che questi cittadini mettono in tal modo a disposizione della collettività sono da considerarsi a tutti gli effetti come facenti parte delle "risorse autonome" su cui possono fare affidamento comuni, province, città metropolitane e regioni (si ricordi, infatti, che i cittadini sono le medesime fonti da cui le amministrazioni traggono, direttamente o indirettamente, mediante l'imposizione fiscale, le proprie risorse finanziarie).

Come si reperiscono le risorse necessarie allo svolgimento delle funzioni pubbliche?
Comuni, province, città metropolitane e regioni hanno a disposizione due modalità per il reperimento delle risorse necessarie allo svolgimento delle funzioni pubbliche loro attribuite: la prima consiste nell'applicazione di "tributi ed entrate propri" (art. 119, 2° c.), grazie ai quali essi traggono forzatamente dai cittadini le risorse finanziarie necessarie al loro funzionamento; la seconda consiste nell'incentivare e favorire le autonome iniziative dei cittadini finalizzate alla realizzazione dell'interesse generale.
In questa seconda ipotesi non si ha un trasferimento di risorse finanziarie, bensì, più semplicemente, la realizzazione diretta dell'interesse generale da parte di quegli stessi soggetti che altrimenti sarebbero destinatari passivi dell'intervento pubblico.

Quali sono i vantaggi per l’amministrazione?
Poter contare sulle iniziative dei cittadini realizzate sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale comporta un duplice vantaggio: innanzitutto in tal modo l’amministrazione risolve problemi che interessano la collettività utilizzando non risorse proprie bensì quelle presenti nella società, altrimenti inutilizzate; in secondo luogo, potendo contare su tali risorse aggiuntive, può dare risposta ad un numero maggiore di problemi pur mantenendo il medesimo livello di imposizione fiscale.

*Tratto dalla relazione di Gregorio Arena alla Conferenza Nazionale di Cittadinanzattiva,
Roma, 28 settembre 2002
Adattamento testi di Vittorino Ferla

ANCHE NOI SIAMO... QUELLI DEL 118

Per l'attuazione e la promozione dell'articolo 118, è stato costituito un Comitato permanente, ribattezzato, un po’ scherzosamente, "Quelli del 118" Ne fanno parte singoli e organizzazioni che hanno sottoscritto il Manifesto del 118 impegnandosi a sperimentare forme concrete e condivise di applicazione di questa norma costituzionale e a consentirle di vivere nella vita quotidiana della democrazia. Finora hanno aderito al Comitato Ancst-Legacoop, Arci servizio civile, Cittadinanzattiva, Comitato Fondo Csv Lazio, Confconsumatori, Convol, Fivol, Legambiente, Movi, Movimento difesa del cittadino, Movimento consumatori, Unione nazionale consumatori, Wwf.

VUOI SAPERNE DI PIU’...

...o vuoi segnalare un'iniziativa che i cittadini possano intraprendere autonomamente con riferimento all'articolo 118 per tutelare i loro diritti e migliorare la realtà?
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