REGIONE  PUGLIA

Conferenza dei servizi - 4 febbraio 2002

 

 

 

DETERMINAZIONE DEI SERVIZI MINIMI

E  

PIANO TRIENNALE DEI SERVIZI

 

   

INDICE

1.     PIANO TRIENNALE DEI SERVIZI E SERVIZI MINIMI  

1.1       Inquadramento legislativo ed ambito di applicazione.  

1.2       Procedura e proposta operativa.  

1.3       Settore automobilistico extraurbano.  

1.4       Settore ferroviario.  

1.5       Settore urbano.  

1.6       Altri settori del trasporto.  

2.     ULTERIORI INDICAZIONI DEL PTS PER IL PIANO REGIONALE DEI TRASPORTI  

3.     QUESTIONI DI CARATTERE PROGRAMMATICO E CRITICITÀ’    

REGIONE  PUGLIA

Conferenza dei servizi - 4 febbraio 2002

PIANO TRIENNALE DEI SERVIZI E DETERMINAZIONE DEI SERVIZI MINIMI

1.          PIANO TRIENNALE DEI SERVIZI E SERVIZI MINIMI

1.1      Inquadramento legislativo ed ambito di applicazione

La prima attività del Programma Triennale dei Servizi [P.T.S.] riguarda la individuazione dei cosiddetti (v. D.L.vo 422/97 e L.R. 13/99) “Servizi Minimi”.

La Legge Regionale prevede che la Giunta regionale determini, con le modalità di cui al comma 2, i servizi minimi di T.P.R.L. [Trasporto Pubblico Regionale Locale], come definiti all'articolo 16 del D.L.vo 422/1997, con l'obiettivo di realizzare livelli di servizio coerenti alla effettiva domanda di trasporto. In particolare la Legge Regionale impone che i servizi minimi di trasporto interurbano non possano comprendere servizi per i quali sia accertata una utilizzazione media inferiore a dieci viaggiatori per corsa se trattasi di servizi automobilistici di linea e trenta viaggiatori per corsa se trattasi di servizi ferroviari; i servizi minimi di trasporto urbano possono riguardare esclusivamente i Comuni con popolazione superiore a quindicimila abitanti risultanti dall'ultimo censimento ufficiale, fatti salvi i Comuni minori già dotati di servizi di trasporto urbano alla data di entrata in vigore della legge [1].

In termini programmatori e funzionali, la definizione dei servizi minimi significa determinare il livello qualitativo e quantitativo (frequenze - orari - qualità del servizio e dei veicoli) dell’offerta di trasporto da garantire all’utenza, sulla base delle specifiche necessità e prestazioni, richieste dalla struttura socio economica dei territori serviti.

In termini amministrativi il livello dei servizi da offrire deve anche tener conto da una parte dei vincoli economici e normativi imposti dalla legislazione nazionale in merito al rapporto ricavi/costi e dall’altra dal vincolo delle risorse finanziarie disponibili.

Si tratta dunque sia di un processo ordinario di pianificazione (identificazione del rapporto ottimale tra domanda ed offerta) sia di una programmazione operativa in condizioni vincolate. I vincoli sono di varia natura ed insieme concorrono a determinare la complessità del problema.

Si citano fra gli altri:

▪              Vincoli di natura tariffaria (le tariffe sono regolate dall’ente pubblico non solo in relazione ad obiettivi di efficienza ma anche per questioni di natura sociale);

▪              Vincoli di natura organizzativa, sindacale ed aziendale (la struttura dell’offerta è storicamente determinata e l’equilibrio “politico” del settore non consente in tempi rapidi trasformazioni radicali a favore dell’efficienza);

▪              Vincoli di natura finanziaria (le risorse a disposizione sono storicamente date e difficilmente incrementabili nel breve  periodo; pertanto interventi di potenziamento o miglioramento della qualità di alcuni servizi scontano la necessità di determinare riduzioni di costi per altri).

La normativa nazionale e regionale identifica nell’introduzione di un regime liberalizzato concorrenziale la soluzione principale al superamento della crisi del settore  e degli stessi vincoli sopra indicati. Tuttavia, nel breve periodo i vincoli esistenti continueranno ad operare e pertanto la soluzione ottima non potrà che caratterizzarsi come “soluzione realistica”.

In base al quadro delineato, nei limiti delle risorse temporali a disposizione e sulla base dei dati disponibili , la determinazione tecnica dei servizi minimi ha utilizzato la seguente procedura, che tiene da una parte conto dell’obiettivo del risanamento finanziario del settore e dall’altra introduce elementi di valutazione più articolati e legati alle specifiche realtà della Regione Puglia.

1.2      Procedura e proposta operativa

L’obiettivo generale del piano è quello di recuperare “risorse” per migliorare l’offerta di trasporto regionale a parità di spesa[3]. Pertanto, nell’ambito delle reti da mettere a gara vengono attribuiti tutti i km (compresi quelli considerati inefficienti) ma si richiede, in fase di espletamento delle gare, che l’offerente proponga il piano di esercizio da svolgere, con l’obiettivo di ricondurre ad efficienza dette sovrapposizioni di percorso e servizi (quelle di aziende sono automaticamente risolte dalla gara nell’ambito della rete in esame) e quindi poter incrementare l’offerta di trasporto sulle direttrici che lo richiedono o inserire nuovi collegamenti oggi non serviti.

1.3      Settore automobilistico extraurbano

Il Piano identifica alcuni possibili nuovi servizi (aree scoperte; aree poco servite), quantificandone le percorrenze, che verranno inserite nei servizi minimi e potranno essere realizzate nell’ambito delle procedure di gara, in quanto incluse nelle reti, in base ai risparmi conseguenti all’ottimizzazione dei programmi di esercizio offerti dai partecipanti o dai ribassi d’asta (sui costi medi messi a gara per ciascuna rete).

Pertanto il Piano Triennale dei Servizi definisce le reti di servizi da mettere a gara (e le relative risorse attribuite) sulla base degli attuali servizi erogati ed ogni rete avrà in allegato:

▪              l’elenco dei servizi da svolgere, che coincidono con gli attuali servizi minimi;

▪              una indicazione di possibili ristrutturazioni degli attuali servizi (eliminazione sovrapposizioni di servizi, ottimizzazione di orari e percorrenze), ottimizzabili nei nuovi programmi di esercizio offerti dai concorrenti;

▪              gli eventuali servizi aggiuntivi proposti dai soggetti istituzionali a carico dei propri bilanci;

▪              Gli eventuali nuovi servizi da realizzare come servizi minimi nell’ambito delle risorse attribuite a ciascuna rete, attraverso le efficienze ottenibili dall’espletamento delle gare;

▪              le indicazioni degli obiettivi di integrazione tra servizi svolti su modalità differenti incluse nella stessa rete o in altre reti  (intermodalità ed intersettorialità);

▪              le forme di integrazione tariffaria che i gestori dei servizi dovranno ottemperare (in termini sia di forme di bigliettazione sia di unitarietà dei titoli di viaggio per l’utenza che utilizza più mezzi fra loro integrati ed in particolare tra servizi automobilistici e ferroviari).

La proposta di ristrutturazione dei servizi, nei casi di inefficienze riscontrate (o possibili miglioramenti di organizzazione dei servizi) segue la proposta operativa sopra indicata, risolvendo nella fase delle gare i problemi ed i miglioramenti di offerta.

Le reti, articolate in base alle competenze regionali e provinciali, sono definite in termini di collegamenti (grafo dei servizi), servizi da svolgere, dimensione delle percorrenze e delle risorse sulla base dell’attuale organizzazione e costo dei servizi. Sarà rinviata alle gare la finalizzazione ed il miglioramento operativo dei programmi di esercizio (corse, orari).    

La definizione operativa delle reti è effettuata in base a:   

▪              ad una soglia minima di percorrenze (2-3 milioni di km) equivalente ad una “soglia di efficienza” capace quindi di includere sia economie di scala sia le potenzialità di riorganizzazione dei servizi per migliorare l’offerta (da ristrutturare nelle direttrici deboli e da potenziare in quelle forti o innovative);   

▪              la continuità geografica (minima dispersione territoriale ovvero per corridoio di domanda), al fine da consentire una ottimizzazione dei costi di gestione (migliore gestione dei depositi, delle officine, dei percorsi a vuoto).

I costi medi di riferimento di ciascuna rete (ed i relativi contributi valutati nella misura massima del 65% dei costi) sono definiti sulla base del valore ponderale degli attuali costi di espletamento dei servizi in ciascun bacino o rete di appartenenza.

sostanzialmente omogenee. La situazione, dipendente dalla situazione storica nel tempo determinatasi, confermata dalla Deliberazione del Dirigente del Settore del 14 novembre 2000 (n. 162) e quindi ratificata nei contratti di servizio, risulta quella riportata nelle tabelle seguenti.

Sebbene i valori medi ponderali siano tutti nell’ambito di valori medi di riferimento congruenti con la situazione del settore, la dispersione dei valori tra i gruppi e nell’ambito di ciascun gruppo risulta abbastanza elevata.

La contribuzione chilometrica regionale oscilla tra un minimo di 0,38 EURO (Sagittario) e un massimo di 1,623 EURO per la STP di Brindisi; quella provinciale tra un minimo di 0,069 EURO (Travels - Bari) e un massimo di 2,15 EURO (AMAT - Taranto).

I valori medi, suddivisi per competenze, sono riportati nella tabella seguente:

La questione sarà risolta con lo svolgimento delle gare di attribuzione dei servizi, attribuendo a ciascuna rete un costo dei servizi di base per la gara omogeneo per ciascuna rete, ma in linea di principio diverso in ciascuna di esse. Infatti i costi (o contributi) a base del confronto concorrenziale dovranno tenere conto, da una parte, della dimensione dei servizi da effettuare (rete) e delle sue caratteristiche orografiche e topologiche e, dall’altra, della situazione di riferimento, ossia della struttura e dei costi dell’organizzazione di servizi esistenti.

La situazione è abbastanza variegata in termini di costi e contributi ma anche in termini di articolazione delle percorrenze per bacino e della stessa dimensione dei servizi attribuiti alle diverse aziende (ovvero della relativa dimensione aziendale), come dimostrano i grafici seguenti.

1.4      Settore ferroviario

Nel primo Piano Triennale dei Servizi (1° PTS) gli attuali servizi ferroviari ed automobilistici gestiti da aziende ferroviarie vengono inseriti nei servizi minimi e quindi mantenuti a contribuzione regionale.

Il settore ferroviario (in particolare le 4 gestioni regionali) richiede infatti profonde ristrutturazioni che non consentono un’immediata e generalizzata apertura al mercato.

Per il settore automobilistico in gestione ferroviaria sono state identificate sovrapposizioni con altri servizi in gestione ad altre aziende, la cui soluzione viene demandata al Piano Regionale dei Trasporti ed al 2° PTS. Una prima verifica sarà comunque effettuata nell’ambito delle gare di affidamento delle reti dei servizi automobilistici extraurbani.

In termini di indirizzo strategico ulteriori modifiche rispetto alla situazione attuale sono indispensabili  per il settore ferroviario.      

è            In primo luogo, l’esercizio ferroviario deve rinunciare alla componente stradale, se non per la parte realmente necessaria all’integrazione con il territorio ed all’accessibilità ai servizi ferroviari ed anche quest’ultima, in prospettiva, potrebbe essere affidata ad altri operatori; questa questione è impossibile da attuare per il primo piano triennale dei servizi, in quanto tutte le aziende ferroviarie presentano:         

־               Mancanza di materiale rotabile per integrare i servizi nelle ore di più alta domanda (oltre la vetustà e la bassa qualità dei convogli disponibili), anche se alcuni ordini sono già stati fatti (in questo senso una unificazione delle reti potrebbe meglio utilizzare il materiale che sarà disponibile);  

־               Situazioni finanziarie che oggi si reggono sui servizi automobilistici e che quindi vanno gradualmente ristrutturate.

è            In secondo luogo, non tutti i servizi ferroviari attuali possono essere considerati servizi minimi (tenendo conto del vincolo della rispondenza alla domanda di mobilità);

è            In terzo luogo, i costi dei diversi servizi ferroviari ovvero la copertura dei ricavi rispetto ai costi risultano non solo in genere lontani dagli obiettivi di efficienza richiesti sia dalla normativa vigente sia dal mercato ma anche fortemente differenziati, evidenziando un peso sulla collettività regionale non sempre giustificato e che comunque richiede un profondo processo di ristrutturazione. Infatti, la situazione del settore può essere sintetizzata dai dati riportati nel seguente prospetto.

Ipotizzando che il contributo regionale per tutte le aziende copra il 65% dei costi (ma così non è, perché i ricavi sono per molte aziende lontani dal raggiungere la soglia del 35%),  sarebbe possibile calcolare il costo complessivo di ciascuna azienda, ottenendo il quadro seguente.

Se il prospetto non evidenzia i reali costi / km delle diverse aziende, per i motivi sopra indicati, tuttavia può essere assunto a rappresentare un indicatore di efficienza. Infatti , se si assume il valore minimo (rappresentato dal costo delle FS, che risulta in linea con gli indicatori nazionali) come riferimento di una condizione di efficienza accettabile, le altre aziende si troverebbero nella situazione comparativa seguente.

Nella situazione brevemente descritta, il 1° Piano Triennale dei Servizi non può che prendere atto della criticità del settore, rinviando al Piano Regionale dei Trasporti la proposta delle soluzioni operative, che potranno quindi essere attuate con il 2° Piano Triennale dei servizi; in particolare il P.R.T.:

־               indica le necessità minime di nuovo M.R. che dovrà essere urgentemente acquisito per lo svolgimento dei servizi minimi;

־               svolge la diagnosi dello stato finanziario delle aziende ferroviarie indicando le possibili soluzioni;

־               identifica le nuove reti e servizi che potranno essere inclusi nel secondo PTS, con evidenziazione dei risparmi conseguibili, del possibile impiego di tali risparmi e con la proposta di possibile nuova organizzazione di gestione della rete e servizi ferroviari regionali;

־               definisce contenuti e metodologia per l’avvio urgente di un “piano di risanamento e ristrutturazione del settore ferroviario”, con indicazione di procedure, metodi, obiettivi.

Il settore ferroviario richiede in ogni caso:  

▪              In primo luogo, la separazione tra gestore delle infrastrutture e gestore dei servizi; 

▪              In secondo luogo la definizione del numero di gestori dei servizi, che si ritiene debba essere ridotto rispetto alla articolazione aziendale attuale;    

▪              In terzo luogo ed in conseguenza, la struttura societaria del gestore dei servizi ferroviari e le forme di inserimento nel mercato (date e procedure di gara).     

Il PRT fornirà le indicazioni strategiche per risolvere le questioni sopra indicate, che saranno compiute con il “piano di risanamento” sopra indicato.

In termini generali l’obiettivo della riduzione del numero di gestori dei servizi ferroviari richiede, preliminarmente, di risolvere le seguenti questioni:

a.           Nodo ferroviario di Bari (integrazione linee diverse);           

b.           Scartamento della linea FAL Matera - Bari (che può rimanere l’attuale al fine di realizzare una sorta di metropolitana regionale (scartamento ridotto) oppure viene dato seguito all’Accordo di Programma con FS e Regione Basilicata per l’adeguamento allo scartamento standard e quindi inserita nell’ambito del sistema complessivo e nel nodo di Bari].

Nella situazione descritta, il 1° Piano Triennale dei Servizi, come indicato, mantiene l’attuale organizzazione dei servizi minimi gestiti dalle aziende ferroviarie (ferroviari ed automobilistici), in quanto non può risolvere le questioni sopra indicate, tuttavia rinvia al PRT la soluzione dei problemi riscontrati, ponendo le premesse per il 2° Piano Triennale.

1.5      Settore urbano

Il  Piano Triennale dei Servizi conferma i servizi minimi e le risorse attribuite al settore urbano, delegando le amministrazioni di competenza di attivare procedure di razionalizzazione mirate al miglioramento della qualità e dell’entità dei servizi.

Eventuali servizi aggiuntivi, a carico degli enti proponenti, potranno essere segnalati per l’inserimento nel PTS.

1.6      Altri settori del trasporto

Analogamente al settore urbano, il Piano Triennale dei Servizi non ritiene di modificare l’attuale struttura dei servizi minimi attribuiti ai settori aereo (collegamenti elicotteristici per le Tremiti) e marittimo passeggeri.

Eventuali servizi aggiuntivi, a carico degli enti proponenti, potranno essere segnalati per l’inserimento nel PTS.

2.          ULTERIORI INDICAZIONI DEL PTS PER IL PIANO REGIONALE DEI TRASPORTI         

La linea guida del Piano è che la rete ferroviaria regionale possa rappresentare, almeno per una porzione strategica della regione, la struttura portante dei servizi di trasporto. Con questo obiettivo è necessario che questa sia:

▪              ristrutturata in termini di organizzazione dei servizi,

▪              meglio articolata in relazione alle esigenze della domanda,

▪              ridefinita in termini di reti,

▪              potenziata per le tecnologie ed il materiale rotabile.

Questa o queste nuove reti possono rappresentare, dopo aver superato gli elementi di criticità sopra indicati, la struttura portante dei servizi di trasporto regionali.

In questa logica tuttavia è necessario che:    

▪              tutti i servizi su strada concorrenziali con la ferrovia vadano gradualmente eliminati (in primo luogo quelli direttamente gestiti dalle attuali aziende ferroviarie), quando questo risulti efficiente rispetto alle esigenze della mobilità;

▪              nei casi in cui i servizi ferroviari non possono raggiungere livelli di competitività con i sistemi alternativi e con le prestazioni richieste dalla domanda, questi servizi vadano soppressi ovvero sostituiti da una nuova organizzazione più mirata, ad esempio, al servizio delle principali aree urbane;  

▪              i servizi ferroviari vadano comunque organizzati “per direttrici di domanda” cui debba integrarsi l’offerta automobilistica.

Gli elementi sopra indicati, contenuti del PRT, costituiscono la proposta di  2° piano triennale dei servizi, che dovrà contenere anche la definizione della nuova struttura organizzativa del trasporto ferroviario (reti, servizi, società di esercizio). 

Le proposte del PRT per il settore infrastrutturale sono in parte già definite in base all’aggiornamento delle proposte dello studio di fattibilità del corridoio adriatico (e quindi inserite nel PGT2000). La Giunta Regionale ha già confermato queste proposte con la delibera per gli interventi della Legge Obiettivo Nazionale (2002).  

La componente da approfondire riguarda il settore delle ferrovie regionali, anche ai fini dei finanziamenti POR, per i quali il PRT conterrà le indicazioni di priorità conseguenti alle valutazioni di efficacia ed efficienza degli interventi.          

Nell’ambito della “Misura 6.1.a  Ferrovie regionali e metropolitane leggere” è necessario graduare gli interventi, tenendo conto degli obiettivi raggiungibili e della quota di domanda servita.            L’obiettivo deve essere quello di individuare interventi indifferibili (ad esempio la soppressione dei passaggi a livello sulle linee il cui esercizio è consistente). Le Priorità del piano, sulla scorta delle analisi effettuate ed in base agli obiettivi di efficienza dei servizi,  assumono in primo luogo il completamento degli interventi in corso ed in fase avanzata di realizzazione, in tutti i casi in cui questi risultino invarianti rispetto ai possibili assetti futuri definiti dal PRT.           

3.          QUESTIONI DI CARATTERE PROGRAMMATICO E CRITICITÀ

3.1        La Regione è totalmente priva di un sistema di raccolta, analisi ed elaborazione dei dati di domanda ed offerta di trasporto e quindi di un “sistema di supporto tecnico alle decisioni”; parte del patrimonio conoscitivo è negli “uffici”, ma non organizzato in modo da essere disponibile; è pertanto urgente ed indispensabile avviare e strutturare l’Osservatorio della mobilità, previsto all’art.27 della L.R.13/99, dotandolo di una direzione, di una segreteria tecnica e di risorse per l’espletamento di indagini e rilievi diretti sul sistema della mobilità.

3.2        La riforma del trasporto, le deleghe regionali ed una nuova politica del trasporto richiedono l’aggiornamento della L.R.13 su vari aspetti ed in particolare quelli relativi allo svolgimento ed ai criteri delle gare di affidamento dei servizi, con l’introduzione di criteri di valutazione delle proposte di organizzazione dei programmi di esercizio ed una revisione delle percentuali di ribasso ammesse; all’introduzione di parametri di qualità ed efficienza per quanto riguarda l’attribuzione dei servizi urbani; ai rapporti tra gli operatori; etc).

3.3        In prima approssimazione, a parte quelli esistenti comunque da valutare, i Piani di Bacino vengono inizialmente sostituiti, nell’orizzonte di breve periodo,  dalla Delibera sui Servizi Minimi e dal Piano Triennale dei Servizi, nella formulazione indicata ai paragrafi precedenti. In accordo all’art. 7 della L.R.13/99, sarà il Piano Regionale dei Trasporti che terrà conto dalla programmazione degli Enti Locali e dei Piani di Bacino predisposti dalle Province.

[1] La  percorrenza annua chilometrica è rapportata alla popolazione nella misura massima che si ottiene elevando al quadrato il numero degli abitanti diviso per cento. La predetta misura è maggiorata del 70 per cento per i Comuni capoluoghi di provincia e di un numero di chilometri pari al numero degli abitanti per gli altri Comuni con popolazione superiore a cinquantamila abitanti. Le eventuali eccedenze dei servizi urbani esistenti rispetto ai suddetti parametri sono assorbite in un periodo pluriennale stabilito dalla Giunta regionale.

[2] L'Assessore regionale ai trasporti elabora una proposta e indice apposita conferenza dei servizi, ai sensi degli artt. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n.241 e successive modificazioni, alla quale sono invitati, :

-               le Province, i Comuni capoluogo, le rappresentanze regionali dell'UPI, dell'ANCI e dell'UNCEM, ai fini dell'intesa con gli enti locali di cui all'articolo 16, comma 2, del d.lgs. 422/1997;

-               le associazioni dei consumatori che comunichino all'Assessorato regionale trasporti la loro presenza sul territorio regionale;

-               le organizzazioni sindacali confederali e federali del settore del trasporto;

-               le associazioni delle imprese di trasporto di persone presenti sul territorio regionale;

-               la società Ferrovie dello Stato.

I soggetti invitati fanno pervenire le proprie osservazioni e proposte entro il termine di trenta giorni dalla data della conferenza. Nei successivi novanta giorni la Giunta regionale, tenendo conto delle osservazioni e proposte pervenute per quanto compatibili con gli obiettivi della programmazione regionale e con le disponibilità del bilancio regionale, adotta provvedimento di preliminare determinazione dei servizi minimi di TPRL, che sottopone all'esame della competente Commissione consiliare permanente. La Commissione consiliare esprime il proprio parere entro il termine di quarantacinque giorni dalla formale richiesta. Il parere della Commissione consiliare è vincolante nel caso che l'intesa con gli enti locali non sia stata raggiunta con le modalità di cui all'articolo 14 bis, comma 2, della l. 241/1990.

Decorso il predetto termine di quarantacinque giorni, la Giunta regionale adotta in ogni caso il provvedimento di definitiva determinazione dei servizi minimi.

[3] In questo ambito sono in corso le  verifiche dei servizi oggi attribuiti dalle regioni contermini, in quanto possono rappresentare elementi di concorrenzialità ovvero soddisfare quote di domanda regionale, ora fuori del controllo della Regione Puglia.