PROGETTO DI LEGGE - N. 6956 (Vai al testo - Vai alla relazione tecnica)

Onorevoli Deputati! - L'istituto giuridico del bene mobile registrato, applicato ai veicoli stradali, non trova riscontro in alcun Paese dell'Unione europea, né di conseguenza esiste, nei Paesi europei, un pubblico registro automobilistico appositamente costituito per l'iscrizione di tali beni. Esistono, invece, archivi in cui sono registrati i dati tecnici e di proprietà, allo scopo di potere rapidamente individuare il responsabile della circolazione di ciascun veicolo, abbinando alla targa di immatricolazione il numero del telaio del veicolo e l'identità del relativo proprietario.
Anche in Italia, esiste, come negli altri Paesi europei, un archivio del tipo indicato, l'Archivio nazionale dei veicoli, istituito ai sensi degli articoli 225 e 226 del codice della strada, che svolge le identiche funzioni, annotando in capo a ciascun veicolo, identificato dalla targa fin dall'immatricolazione, tutti i trasferimenti di proprietà, la residenza dei proprietari, le revisioni effettuate dal veicolo, gli incidenti in cui è incorso, la data di cessazione della circolazione. E' altresì indicata l'identità dell'eventuale usufruttuario, del locatario e dell'eventuale venditore con patto di riservato dominio, al precipuo fine di consentire l'identificazione, in ogni momento, del soggetto responsabile della circolazione del veicolo, tant'è vero che lo stesso Archivio è in costante collegamento telematico con le Forze di polizia.
Nel nostro Paese, peraltro, esiste anche il pubblico registro automobilistico, dove i veicoli, pur già registrati nell'Archivio nazionale dei veicoli, devono essere nuovamente registrati a cura dei proprietari, in conformità alla disciplina civilistica dei beni mobili registrati, che prevede la trascrizione, fra gli altri, dei contratti di trasferimento della proprietà e costitutivi o modificativi di diritti reali immobiliari, ai fini dell'opponibilità nei confronti dei terzi, per dirimere i possibili conflitti fra gli interessati al medesimo bene, secondo una complessa disciplina giuridica.
L'inclusione degli autoveicoli fra i beni mobili registrati (ai sensi dell'articolo 2683, primo comma, numero 3), del codice civile del 1942), con il conseguente obbligo di iscrizione nel pubblico registro automobilistico previsto dal regio decreto n. 1814 del 1927, sembra peraltro poter essere rivisitata in considerazione dei notevoli mutamenti che hanno caratterizzato il ruolo e la diffusione degli autoveicoli, che si sono moltiplicati e che hanno visto vertiginosamente aumentare la velocità di circolazione giuridica (più di sei milioni di immatricolazioni e di trasferimenti di proprietà successivi, nell'ultimo anno), amplificando enormemente i problemi di tutela della sicurezza della circolazione, anche sotto il profilo della identificabilità del responsabile della circolazione di ogni singolo veicolo. Parallelamente, è venuta scemando, nell'attuale società, la rilevanza dei medesimi veicoli sotto il profilo della garanzia dei crediti e l'istituto dell'iscrizione immobiliare è divenuto del tutto desueto. Il fatto è che, ormai, quasi più nessuno iscrive ipoteche sui veicoli e quasi tutti, invece, preferiscono più moderni ed efficienti sistemi di finanziamento all'acquisto.
Il regime della trascrizione dei contratti e degli atti indicati nel pubblico registro automobilistico e dell'iscrizione dei veicoli in entrambi i registri ha evidenziato, nel corso degli anni, gravissimi problemi quanto alla inammissibile durata delle procedure, alla complessità e onerosità degli adempimenti per gli interessati ed alla sostanziale inefficacia rispetto alla tutela degli interessi pubblici tutelati.
Il Governo ha quindi dato avvio, nell'ambito del processo di semplificazione dei procedimenti amministrativi innescato dall'articolo 20 della legge n. 59 del 1997, ad una incisiva riforma dei profili procedimentali della descritta disciplina, al fine di garantire la celerità e razionalità del procedimento, limitando allo stretto necessario gli adempimenti dei privati e potenziando l'efficacia dell'attività degli uffici periferici del Ministero dei trasporti e della navigazione. In particolare, sono stati recentemente licenziati dal Governo due regolamenti di semplificazione, di prossima pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, concernenti il diretto invio a casa dell'interessato del duplicato della patente o della carta di circolazione smarrita, sottratta o distrutta. Un ulteriore e più impegnativo regolamento del Governo, peraltro ancora in fase di studio, istituirà lo "sportello telematico dell'automobilista", collegando telematicamente in rete circa 4100 sportelli sparsi sull'intero territorio nazionale, di cui 3900 presso studi di consulenza automobilistica, 103 (uno per provincia) presso gli uffici provinciali del Ministero dei trasporti e della navigazione e 103 presso gli uffici provinciali del pubblico registro automobilistico. La possibilità di istituire sportelli anche presso i concessionari delle case automobilistiche consentirà di istituire più di altri 1000 punti di erogazione del servizio sull'intero territorio. A seguito dell'entrata in vigore del nuovo regolamento, gli utenti potranno recarsi al più vicino sportello telematico ed ottenere in tempo reale i certificati di proprietà e le carte di circolazione.
La semplificazione in via regolamentare, peraltro, si è finora arrestata di fronte al particolare regime giuridico civilistico degli autoveicoli ed al conseguente obbligo di iscrizione contemporanea dei veicoli in due registri e di trascrizione dei relativi atti. In particolare, l'attuale doppia iscrizione determina l'esistenza in vita di due archivi e di due strutture organizzative di gestione, aventi compiti differenziati (l'uno prevalentemente relativo alla circolazione, l'altro al regime della proprietà), ma implicanti i medesimi oneri organizzativi e di comunicazione, anche con riguardo ai passaggi di proprietà. Si impone pertanto l'unificazione dei due archivi, al fine di far venire meno un inutile dispendio di risorse a carico dell'erario, finanziato in entrambi i casi anche con la previsione di oneri posti a carico dei singoli utenti privati, oltreché con il ricorso alla fiscalità generale. Solo così, inoltre, sarà possibile consentire l'ulteriore snellimento degli adempimenti dei cittadini.
In particolare, la scelta che si impone è quella dell'abolizione dell'obbligo di iscrizione e trascrizione nel pubblico registro automobilistico, disposta dal codice civile, che si sovrappone all'altra secondo una complessa disciplina, non più attuale, afferendo ad un regime di circolazione giuridica e di garanzia dei crediti non rispondente alle odierne esigenze del commercio giuridico, e neppure idonea a garantire la perseguita tutela delle parti contraenti e dei terzi alla luce dei numerosissimi episodi di truffa in danno dei consumatori, connessi alla ripetuta vendita del veicolo prima della trascrizione, o di intestazione di decine di veicoli a cittadini ignari, talvolta ad opera della criminalità organizzata per dissimulare il proprio patrimonio, nonché alla luce degli altri innumerevoli ulteriori inconvenienti riscontrati, ad esempio, in caso di fallimento del concessionario dopo la vendita e il pagamento del prezzo, ma prima della relativa trascrizione. Tutti gli episodi descritti, in realtà, trovano una matrice comune nella stessa natura dell'istituto giuridico derivante dalla qualificazione di "bene mobile registrato" che si va ad eliminare, che impone la successiva trascrizione, a fini di opponibilità ai terzi, di un atto contrattuale già perfetto ed efficace fra le parti, oltretutto oggi sottoposto a verifica notarile, con i conseguenti relativi oneri finanziari, ma limitatamente all'accertamento dell'identità del solo venditore. Risultano, pertanto, ampiamente superati sia il regime giuridico di circolazione, già venuto meno, ad esempio, per le imbarcazioni di minore dimensione, sia il pubblico registro automobilistico, a cui va peraltro riconosciuto di avere svolto a decorrere dagli "anni venti", un ruolo fondamentale nel tentativo, poi ampiamente riuscito, di far diventare l'auto un bene di massa attraverso la rateizzazione del prezzo di acquisto con garanzia ipotecaria.
La descritta anomalia dell'attuale assetto giuridico, organizzativo e procedimentale produce lungaggini burocratiche a costi elevati, colpisce le operazioni di compravendita dei veicoli, ostacola la naturale espansione del mercato dell'auto, crea difficoltà all'industria ed agli operatori.
Un ulteriore grave ostacolo alla circolazione giuridica degli autoveicoli è costituito dai pesanti oneri economici connessi, causati dall'apposizione delle marche da bollo sugli atti afferenti ad entrambi i registri e sulle relative domande, nonché dagli onorari notarili e dalle tariffe amministrative applicate. Ciò appare particolarmente grave rispetto all'attuale esigenza di un rapido ricambio del parco auto circolante, al fine di limitare l'inquinamento ambientale e di garantire la sicurezza stradale, in conformità alle prescrizioni comunitarie. Solo attraverso una maggiore facilità e fluidità della compravendita dei vecchi veicoli già a norma sarà, infatti, possibile innescare un circuito economico in grado di favorire anche l'acquisto dei veicoli di nuova fabbricazione, con indubitabili vantaggi ambientali ed economico-occupazionali.
Sotto entrambi i profili, è quindi apparso necessario intervenire con lo strumento legislativo, per completare ed integrare il processo di semplificazione regolamentare in corso, eliminando radicalmente il regime giuridico di bene mobile registrato relativamente agli autoveicoli, mediante l'abrogazione delle relative disposizioni del codice civile, e quindi del citato articolo 2683 del codice civile e delle altre disposizioni di legge che fino ad oggi impongono l'iscrizione e la trascrizione nel pubblico registro automobilistico, facendo venire meno, conseguentemente, le relative imposte di bollo, che oggi gravano pesantemente sulla compravendita degli autoveicoli. Conseguentemente, il provvedimento riconduce la disciplina degli autoveicoli al comune regime dei beni mobili, concentrando sull'archivio nazionale dei veicoli, che ha già dimostrato di assolvere egregiamente le proprie funzioni in materia di circolazione, anche le attuali ineludibili esigenze di certezza circa la titolarità dei diritti relativi: lo stesso archivio, in particolare, include già i dati relativi ai trasferimenti di proprietà ed alle principali vicende giuridiche del bene; risulta pertanto sufficiente prevedere l'annotazione di talune ulteriori vicende giuridiche, quali il sequestro conservativo e il pignoramento.
La nuova disciplina, al contrario del precedente sistema, sancisce la predetta esigenza di pubblicità sanzionando la mancata annotazione sulla carta di circolazione e la mancata registrazione dei relativi dati nell'Archivio nazionale dei veicoli in via amministrativa e attribuendo ai precedenti dati, in sintonia con la nuova qualifica del bene, un mero valore di pubblicità a fini di sola notizia sotto il profilo civilistico.
Il presente disegno di legge, in sintesi, si prefigge di innovare radicalmente il sistema speciale in esame e di ricondurlo ai più generali istituti civilistici nonché alle previsioni già presenti in tutti i Paesi europei:

eliminando, per i veicoli stradali, il regime giuridico del bene mobile registrato;

abolendo, di conseguenza, il pubblico registro automobilistico;

attribuendo al già esistente Archivio nazionale dei veicoli valore analogo a quello ricoperto dai corrispondenti archivi degli altri Stati europei;

riducendo, in definitiva, i tempi ed i costi delle pratiche automobilistiche, per riportarle a livelli di efficienza confrontabili con quelli degli altri Paesi.

Il provvedimento, in particolare, si compone di sette articoli.
L'articolo l dispone, in relazione ai veicoli stradali, il superamento del regime giuridico previsto dal codice civile per i beni mobili registrati; conseguentemente è abolito il pubblico registro automobilistico presso l'Automobile Club d'Italia, che è sostituito in tutti i riferimenti normativi dall'Archivio nazionale dei veicoli già esistente presso il Ministero dei trasporti e della navigazione con analoghe funzioni.
L'articolo 2 salvaguarda il mantenimento del rapporto di pubblico impiego del personale dell'Automobile Club d'Italia addetto al pubblico registro automobilistico, che potrà anche avvalersi del vigente regime della mobilità.
L'articolo 3 disciplina l'applicazione dell'imposta provinciale di trascrizione alle nuove fattispecie.
L'articolo 4 rinvia ad uno o più regolamenti ad efficacia delegificante da adottare, anche ai sensi dell'articolo 20 della citata legge n. 59 del 1997, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, per procedere all'adeguamento della disciplina di settore in conseguenza della soppressione dell'obbligo di trascrizione dei veicoli stradali presso il pubblico registro automobilistico e per disciplinare la necessaria fase transitoria.
L'articolo 5 stabilisce le sanzioni pecuniarie e accessorie, in caso di violazione della nuova disciplina basata sull'iscrizione all'Archivio nazionale dei veicoli, in conformità alle disposizioni del codice della strada e al recente decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507, recante la depenalizzazione dei reati minori e la riforma del sistema sanzionatorio.
L'articolo 6 dispone l'abrogazione delle norme del codice civile che prevedono l'applicazione dell'istituto giuridico del bene mobile registrato ai veicoli stradali, l'abrogazione del regio decreto-legge 15 marzo 1927, n. 436, convertito dalla legge 19 febbraio 1928, n. 510, e delle relative norme di attuazione, nonché l'abrogazione delle norme del codice della strada e del relativo regolamento di esecuzione che disciplinano l'immatricolazione, il trasferimento di proprietà e la cessazione della circolazione dei veicoli stradali.
L'articolo 7 prevede la copertura finanziaria delle minori entrate derivanti dall'applicazione della legge.

RELAZIONE TECNICO-NORMATIVA

A) Analisi dell'impatto normativo delle norme proposte sulla legislazione vigente.

Il disegno di legge abolisce il regime giuridico del bene mobile registrato per quanto riguarda i veicoli stradali e, conseguentemente, il pubblico registro automobilistico.

Nel testo sono abrogate esplicitamente:

le disposizioni del codice civile di cui alla rubrica della sezione I del capo III del titolo I del libro sesto, e agli articoli 2683, 2695 e 2810, nella sola parte relativa all'obbligo di trascrizione dei veicoli stradali, quali beni mobili da registrare;

il regio decreto-legge 15 marzo 1927, n. 436, convertito dalla legge 19 febbraio 1928, n. 510, ad eccezione dell'articolo 29, istitutivo del pubblico registro automobilistico;

il regio decreto 29 luglio 1927, n. 1814, recante disposizioni di attuazione del regio decreto-legge n. 436 del 1927, convertito dalla legge n. 510 del 1928;

l'articolo 7 della legge 9 luglio 1990, n. 187, e successive modificazioni, recante l'istituzione dell'archivio magnetico centrale del pubblico registro automobilistico.

Infine, sono abrogati l'articolo 78, comma 1, ultimo periodo, l'articolo 93, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 12, l'articolo 94, l'articolo 95, l'articolo 101, commi 2, 3, 4, 5 e 6, e l'articolo 103 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), e successive modificazioni, nonché l'articolo 245 e l'articolo 247 del regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495, e successive modificazioni. E' fatto conseguentemente rinvio ad uno o più regolamenti ministeriali di attuazione per l'adeguamento della relativa disciplina, in conseguenza della soppressione dell'obbligo di trascrizione dei veicoli stradali presso il pubblico registro automobilistico.

B) Analisi del quadro normativo e delle situazioni di fatto che giustificano l'innovazione della legislazione vigente.

Il presente disegno di legge si prefigge di mettere in linea il nostro Paese con gli altri Stati europei dove non esiste un pubblico registro automobilistico appositamente costituito per l'iscrizione dei veicoli stradali, ma un unico archivio in cui sono registrati dati tecnici e proprietà, al fine di individuare rapidamente il responsabile della circolazione di ciascun veicolo.

Le modifiche apportate all'ordinamento vigente sono volte, pertanto, ad eliminare le duplicazioni di funzioni fra il pubblico registro automobilistico e l'Archivio nazionale dei veicoli del Ministero dei trasporti e della navigazione, con notevole risparmio di tempo e di costi che incidono sugli operatori del settore e sugli utenti, nell'effettuazione delle operazioni di compravendita, di immatricolazione e di passaggio di proprietà dei veicoli stradali.

C) Analisi della compatibilità dell'intervento con l'ordinamento comunitario.

La norma proposta attua un'armonizzazione con gli altri ordinamenti nazionali in ambito comunitario, dove non è previsto l'istituto giuridico del bene mobile registrato applicato ai veicoli stradali.

D) Analisi della compatibilità con le competenze costituzionali delle regioni ordinarie e a statuto speciale.

La norma è compatibile con le competenze costituzionali delle regioni ordinarie e a statuto speciale, non incidendo su materie riservate alla legislazione regionale.

E) Verifica della coerenza con le fonti legislative primarie che dispongono il trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali.

I singoli interventi previsti in materia non sono interessati dal trasferimento in atto.

F) Valutazione dell'impatto amministrativo.

Scopo della norma è quello di eliminare l'anomalia dell'attuale assetto organizzativo che prevede lo svolgimento di analoghe funzioni in capo a soggetti diversi (pubblico registro automobilistico e uffici del Dipartimento dei trasporti terrestri del Ministero dei trasporti e della navigazione) con duplicazione dei tempi burocratici e aumento dei costi per i cittadini, per quanto concerne l'immatricolazione e i passaggi di proprietà dei veicoli stradali. L'abolizione del pubblico registro automobilistico e l'attribuzione al già esistente Archivio nazionale dei veicoli delle funzioni di valore analogo a quello ricoperto dai corrispondenti archivi degli altri Stati europei consentiranno di ridurre i tempi e i costi delle pratiche automobilistiche e di aumentare l'efficienza delle strutture amministrative interessate senza creare ulteriori oneri organizzativi per le medesime.