Indice

2. - La Strategia di Sviluppo

2.1. - Condizioni di elaborazione del programma

2.1.1. - Processo di valutazione ex ante

Il POR Sardegna per individuare le proprie strategie di sviluppo, secondo quanto viene richiesto dall’articolo 41 del Regolamento 1260/1999, prende in considerazione i principali risultati dell’analisi di valutazione ex ante predisposta, a cura dal Centro Regionale di Programmazione della Regione sarda, sulla base delle indicazioni fornite dal Ministero del Tesoro. L’analisi ha riguardato, in particolare:

§         il quadro conoscitivo del fabbisogno, settoriale e territoriale, espresso in sede di concertazione dalle Parti economiche e sociali ed istituzionali;

§         i risultati emersi dalla valutazione dei nodi e dei problemi, nonché delle opportunità da valorizzare che caratterizzano l’attuale contesto socioeconomico ed ambientale della Sardegna (analisi SWOT) e il relativo impatto della strategia in termini di sviluppo sostenibile;

§         le indicazioni emerse dall’analisi dei risultati conseguiti nel precedente periodo di programmazione ed evidenziati dai rapporti predisposti dal Valutatore indipendente del POP Sardegna 1994 - 1999.

§         le tendenze del mercato del lavoro;

§         la situazione, in termini di parità, tra donne e uomini;

§         l’impatto previsto sul contesto socioeconomico del miglioramento delle condizioni dal lato dell’offerta e della domanda;

§         la verifica in termini di coerenza interna del programma tra le indicazioni emerse dall’analisi SWOT e gli obiettivi specifici prescelti.

2.1.2. - Coinvolgimento dei partner socio-economici e istituzionali

La nuova strategia di programmazione del POR Sardegna è stata definita e concordata in sede di partenariato istituzionale ed economico e sociale e del Terzo settore nel corso di riunioni periodiche del Tavolo Regionale.

Il partenariato ha riguardato tutte le fasi che hanno preceduto la stesura dei documenti programmatici della Regione preliminari al POR. Nell’ambito del partenariato, un ruolo importante è svolto dalle Province che, oltre a concorrere alla programmazione di livello regionale, hanno svolto una propria concertazione con soggetti di livello subregionale.

Questa complessa attività ha consentito di effettuare un’analisi conoscitiva delle diverse aree dell’Isola e del territorio regionale nel suo complesso sulla cui base è stato possibile elaborare proposte programmatiche orientate a soddisfare le istanze espresse, anche in ambito locale, dagli operatori pubblici e privati.

Particolarmente preziosi sono stati i contributi forniti, dalle Province, dai Comuni e dalle Parti economiche e sociali. Da essi è stato possibile desumere una sostanziale condivisione delle analisi, degli obiettivi di sviluppo e delle azioni previste per il loro conseguimento. In alcuni casi sono state fornite puntuali indicazioni di intervento che costituiscono un utile riferimento per la formulazione del Complemento di Programmazione che darà attuazione al Programma Operativo della Regione Sardegna.

2.2. - Strategia di intervento e obiettivi globali del programma

La difficile situazione socio economica evidenziata dagli indicatori sulla disparità regionale richiede una strategia di “rottura” con il passato che sarà perseguita attraverso l’azione concertata delle politiche complementari a livello regionale, nazionale e comunitario.

In linea con le indicazioni del QCS e dei documenti di programmazione regionale, l’intervento pubblico nell’economia sarda viene considerato come un unico ciclo di programmazione che comprenda, in un unicum organico, tutti gli strumenti programmatici finalizzati allo sviluppo dell’isola: il Quadro Comunitario di Sostegno 2000/2006, l’Intesa Istituzionale di Programma, i fondi CIPE per le aree depresse, le politiche regionali di bilancio, il nuovo e specifico strumento per l’attuazione dell’art.13 dello Statuto e, appena ciò diventi praticabile, gli stanziamenti e gli interventi del bilancio dello Stato territorializzato su base regionale. Sarà così possibile stimare l’aggiuntività delle risorse derivanti dall’Unione Europea.

La nuova metodologia di programmazione che si sta realizzando in modo coordinato a livello regionale, nazionale e comunitario implica un modello di crescita fondato non su politiche di compensazione ma sulle convenienze alle localizzazioni produttive determinate sia dalle risorse mobili, capitale e lavoro specializzato ed imprenditoriale, sia sulle risorse immobili, patrimonio naturale e culturale, specificità della posizione geografica, radicamento del capitale umano in sistemi produttivi locali.

È una strategia di sviluppo che sposta l’accento dal potenziamento della domanda al potenziamento dell’offerta: offerta di lavoro qualificato, di servizi competitivi e qualità della vita, di localizzazioni convenienti, quale precondizione per attivare la domanda. La sfida della competitività, che emerge dalle politiche sopra richiamate, chiama in causa l’efficienza complessiva del sistema, e quindi la modernizzazione delle istituzioni e della pubblica amministrazione che dovrà realizzarsi contestualmente all’evoluzione del ciclo. Da ciò dovrebbe conseguire un miglioramento permanente del contesto economico, sociale e ambientale e generare una discontinuità nei comportamenti e negli atteggiamenti degli operatori economici.

Per evidenziare la dinamica dei cambiamenti che si realizzeranno nel sistema socioeconomico regionale sono state utilizzate le “variabili di rottura” e i relativi indicatori, già adottati dal QCS e richiamati al paragrafo 1.2 di questo programma..

Coerentemente con quanto previsto dal QCS, la strategia e tutte le azioni attivate dal POR saranno finalizzate al raggiungimento di un obiettivo generale prioritario consistente nell’assicurare alla Sardegna un tasso di crescita superiore a quello medio dell’Unione Europea, entro il quarto anno del settennio 2000 - 2006, nonché, il perseguimento della coesione economica e sociale delle aree interne dell’isola che si dovrà realizzare, soprattutto, attraverso una valorizzazione delle risorse locali in chiave produttiva, un forte aumento dell’occupazione e della dotazione infrastrutturale.

Per conseguire l’obiettivo primario del POR si tenderà a sviluppare la competitività del sistema economico dell’isola, potenziando sia la base produttiva regionale, sia la capacità di attrazione di iniziative imprenditoriali e risorse esterne. In quest’ottica, un obiettivo cruciale è quello di sviluppare la capacità di innovazione delle imprese isolane, favorendo l’ingresso in nuovi mercati, l’esportazione dei beni prodotti, attraverso la concessione di aiuti, privilegiando settori e iniziative con elevato contenuto tecnologico, e riorientando le produzioni verso segmenti di mercato meno minacciati dalla concorrenza dei nuovi paesi europei. Parallelamente occorrerà rimuovere gli ostacoli che scoraggiano la localizzazione di iniziative produttive nell’Isola, agendo sia su fattori materiali (infrastrutture di supporto, aree di insediamento industriale) sia immateriali (disponibilità di capitale umano qualificato, servizi alle imprese, innovazione tecnologica, procedure amministrative semplificate). Nel perseguimento di questo obiettivo, un ruolo determinante è offerto dal potenziamento delle reti di comunicazione fisiche e immateriali, volte da un lato a garantire la continuità territoriale dell’isola con il continente e una maggior accessibilità delle aree interne, e dall’altro a cogliere le opportunità offerte dalla società dell’informazione per abbattere le distanze fisiche legate alla condizione di insularità.

Il conseguimento di tale obiettivo non potrà comunque prescindere da politiche di accompagnamento a livello nazionale, tese da un lato a calmierare le tariffe ed incrementare l’operatività dei vettori aerei, e dall’altro ad abbattere i costi energetici, attraverso eventuali provvedimenti di defiscalizzazione di combustibili alternativi, in assenza di una rete di distribuzione del metano sull’isola.

La realizzazione di tale obiettivo può essere conseguita in maniera efficace attivando i valori propri della Sardegna, come la qualità ambientale e culturale, e gli aspetti positivi della natura insulare. È evidente l’influenza positiva di queste componenti in particolare sul settore turistico, le cui potenzialità non sono state ancora sufficientemente esplorate in termini di diversificazione del prodotto e di allungamento della stagione. L’insularità, in questa ottica, è intesa come opportunità da sviluppare, non più quale penalizzazione, riconosciuta nell’art.130a del Trattato di Amsterdam, ma anche come prospettiva di sviluppo.

Il secondo obiettivo della riduzione del disagio delle aree interne dell’isola sarà perseguito attraverso la valorizzazione delle risorse locali, principalmente legate all’agricoltura, alla pastorizia e all’ambiente, alla forestazione e al turismo, nonché col miglioramento della dotazione infrastrutturale e di servizi del territorio. Una funzione preminente nel perseguimento di questo obiettivo è legata alla valorizzazione delle risorse umane, specialmente della componente femminile, delle risorse culturali, alla promozione del lavoro e dell’imprenditorialità e alla riqualificazione delle strutture urbane.

Il POR, pertanto, tende a conseguire gli obiettivi prioritari attraverso la valorizzazione delle risorse naturali, culturali ed umane, nonché, dei sistemi di sviluppo locale, delle città e delle reti e nodi di servizio, concentrando le iniziative in quelle aree che possono attivare un processo di sviluppo accelerato, senza peraltro penalizzare le aree interne dell’isola.

Per quanto attiene, infine, la metodologia adottata, il POR, in coerenza col QCS, assume i seguenti principi base: la concentrazione, con l’attivazione di un numero limitato di obiettivi specifici e di misure; l’integrazione, con l’attivazione di azioni integrate nel territorio; il decentramento e l’individuazione delle responsabilità di attuazione degli interventi; la verificabilità dei risultati, attraverso una sistematica attività di monitoraggio strettamente raccordata alla valutazione in itinere.

In stretto raccordo con la strategia e gli obiettivi generali del QCS, la strategia si organizza intorno a sei assi prioritari:

I)            Valorizzazione delle risorse naturali ed ambientali

II)          Valorizzazione delle risorse culturali

III)       Valorizzazione delle risorse umane

IV)       Sistemi locali di sviluppo

V)         Miglioramento della qualità delle città, delle istituzioni locali e della vita associata

VI)       Reti e nodi di servizio

Ad ognuno degli assi prioritari sopra richiamati sono associati gli “obiettivi globali” prescelti dalla programmazione regionale che sono sostanzialmente coincidenti, per finalità e struttura, con quelli identificati nel QCS e con la batteria di indicatori capace di misurare l’impatto degli interventi su tali obiettivi e di poter effettuare una comparazione tra i Programmi Operativi Regionali e Nazionali ex ante, in itinere ed ex post.

Ovviamente, nel predisporre il P.O.R. sono stati individuati, tra i possibili, gli obiettivi specifici e sono stati selezionati quelli che con maggior intensità consentono di incidere sulle variabili di rottura più significative per lo sviluppo socio-economico dell’isola.

2.3. - Coerenza con le priorità della Commissione

Il POR Sardegna tiene conto delle priorità e delle indicazioni contenute negli orientamenti formulati dalla Commissione UE per i programmi relativi al periodo 2000-2006.

Con riferimento alle indicazioni di carattere generale contenute nel mandato del QCS, nel POR sono stati ulteriormente rafforzati i collegamenti tra la strategia, le misure e sono state individuate le azioni prioritarie. Nell’impostazione del documento un ruolo notevole è stato assunto, in particolare dall’Autorità ambientale regionale che ha contribuito alla predisposizione del programma.

Nell’individuazione delle opzioni di carattere strategico del POR, volte a migliorare la competitività regionale, sono state recepite le priorità e le indicazioni operative di attuazione indicate nell’allegato tecnico del mandato del QCS. Ciò è stato fatto, in particolare, per le scelte in materia di infrastrutture di trasporto, di infrastrutture ambientali, della società dell’informazione, della ricerca, sviluppo e innovazione tecnologica, del rafforzamento delle piccole e medie imprese e del turismo.

Per i regimi di aiuto è stata prevista una graduale riduzione delle quote contributive e criteri di accesso che tengono conto della componente ambientale e dell’azione integrata, per territori delimitanti con altre tipologie d’intervento.

Con riferimento alla “Società dell’informazione” il POR affronta le problematiche connesse in varie parti del documento; gli interventi più significativi, peraltro, sono ricompresi nell’Asse VI con l’individuazione di due misure in favore del settore telematico e della formazione finalizzata alla diffusione della “new economy”.

Infine, per quanto riguarda il principio “chi inquina paga”, le disposizioni attuative contenute nel QCS sono ovviamente di applicazione per il P.O.R. Sardegna.

2.4. - Analisi dell’integrazione del principio di sostenibilità ambientale

Sulla base delle indicazioni contenute nelle linee guida per la valutazione ambientale strategica dei piani di sviluppo regionale e dei programmi dei fondi comunitari, predisposte dal Ministero dell’Ambiente – Direzione Generale VIA – l’Autorità Ambientale della Regione Sardegna, avvalendosi dei funzionari dell’Assessorato della Difesa dell’Ambiente, ha proceduto alla redazione  di una valutazione ex ante ambientale a partire dai dati più aggiornati disponibili. Tali dati, seppure talora limitati o incompleti, consentono comunque di costituire un primo riferimento sul quale ipotizzare e i potenziali impatti derivanti dagli interventi che verranno programmati.

La migliore individuazione degli impatti ed una prima stima sarà possibile con il progredire della programmazione, quando, in fasi successive, verranno approfonditi i contenuti delle misure, esplicitandone le linee di intervento e le azioni. Ulteriore e decisivo contributo verrà inoltre dall’attivazione delle varie reti di monitoraggio, previste nelle misure del POR, le quali avranno la funzione di colmare le carenza dei dati e di aggiornare altresì i dati comunque presenti all’attualità.  Sarà in quel momento possibile anche completare e definire in maniera migliore il set di indicatori ambientali, con i quali poter poi formulare compiutamente la valutazione intermedia e la valutazione ex-post.

Fin da ora, comunque, in accordo con quanto previsto nel QCS, è stato possibile compiere una prima stima dell’integrazione ambientale delle misure, in particolare riferendosi prioritariamente agli Assi I, IV, V e VI. Dalle analisi effettuate, risulta immediatamente evidente, come d’altronde ampiamente prevedibile, la forte integrazione e la forte vocazione ambientale di tutte le misure contenute nell’Asse I.  Anche nelle analisi svolte per gli Assi IV, V e VI, però, è notevolmente evidente il tentativo di integrazione ambientale delle politiche di sostegno delle attività produttive. Le misure relative, infatti,   in linea di massima, partono dal concetto basilare di minimizzare gli impatti sulle componenti ambientali interessate, anche adottando i migliori sistemi e  tecnologie disponibili al fine di uno sviluppo sostenibile. Ulteriore attenzione è stata posta nel favorire le azioni di formazione, quali presupposto soprattutto delle azioni volte alla produzione o al turismo. Questa componente diventa fondamentale in quanto nella nozione di formazione si intende anche e soprattutto quella di tipo ambientale, con il conseguente accrescimento della dovuta sensibilità alle problematiche relative.

È stato inoltre possibile redigere una  matrice delle stime delle interazioni delle misure del Programma Operativo Regionale con le componenti ambientali.

La matrice rappresenta  i possibili impatti delle misure del programma operativo, intesi come opportunità migliorative  o  eventuali rischi ai quali l’ambiente può essere esposto. La graduazione delle interazioni, espressa con uno, due o tre segni circolari in caso di positività e con il segno  “r” in caso di rischio, inoltre, esprime allo stato attuale della fase programmatoria, essenzialmente l’andamento ipotizzabile, senza avere in ogni caso la pretesa di misurarlo rigorosamente. Tale impostazione è il presupposto per il successivo lavoro di approfondimento e di analisi che dovrà essere fatto nel momento in cui le misure verranno maggiormente dettagliate tramite l’esplicitazione progressiva delle linee di intervento e delle azioni. In tale fase, che coinciderà con l’elaborazione del complemento di programmazione, potranno essere stimate con un maggiore rigore analitico e con il supporto di maggiori elementi di valutazione, le possibili ricadute sulle tematiche ambientali al fine di massimizzare le opportunità ambientali nonché di eliminare o attenuare i possibili rischi.

Dalla matrice delle interazioni si rileva, in particolare, come nelle misure dell’Asse I - Risorse Naturali sia presente la maggiore concentrazione di opportunità ambientali, e che la maggior parte delle misure tenga in positiva considerazione la tematica “risorse umane”. Tale risultato, come d’altronde quello della già accennata grande integrazione ambientale  delle misure dell’Asse I, era ampiamente ipotizzabile e la matrice proposta ne da conferma.

In generale sono state  stimate  molte opportunità ambientali e pochi rischi anche per le attività produttive. Tale conclusione, anche essa concorde con quanto evidenziato nella analisi dell’integrazione ambientale degli Assi IV, V e VI, è coerente con le considerazioni precedentemente svolte, in quanto dovranno essere essenzialmente promossi interventi che raccordino la salvaguardia ambientale con le attività economiche e l’occupazione, nell’ottica dello sviluppo sostenibile. In tali interventi, pertanto, la tutela dell’ambiente nell’ottica dello sviluppo sostenibile sarà assunta quale criterio irrinunciabile.

La matrice delle prevedibili interazioni delle misure del POR sulle componenti ambientali evidenzia in sintesi:

§         che la maggior parte delle interazioni sono interpretabili come opportunità ambientali, con una bassa frequenza complessiva dei rischi;

§         la significativa incidenza delle opportunità sulla tematica “Risorse umane”;

§         che le tematiche relative alla qualità delle acque e dell’ambiente marino e costiero sono quelle più interessate a possibili rischi.

vedi tabelle