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3.5. Asse IV – Sistemi Locali di Sviluppo

Analisi dei bisogni e delle potenzialità

La struttura produttiva del Mezzogiorno assume caratteristiche e presenta esigenze diverse a seconda della specifica connotazione settoriale e territoriale.

Nell’industria, a un tessuto poco denso e fatto in gran parte di imprese di piccole dimensioni, debolmente integrate in una logica di filiera, ancora scarsamente orientate all'esportazione e poco inserite nelle reti di relazione internazionale, si contrappongono segnali incoraggianti: un aumento della propensione al rischio e all’imprenditorialità, il crescente orientamento ai mercati esteri, l'affermarsi di sistemi locali della manifattura leggera al cui interno si registrano tendenze all’emersione.

Nel commercio emergono segnali positivi: a fronte di un ancora faticoso percorso di concentrazione e razionalizzazione intrapreso dalle strutture distributive del Sud, si rilevano risultati positivi di chi ha già affrontato il processo di ammodernamento della propria azienda.

I servizi reali alle imprese si inseriscono in questo contesto: ad una struttura debole dell'offerta si contrappone, a partire dagli anni ottanta, una graduale riduzione dei divari con le aree del Centro-Nord. Cresce, quindi, l'offerta di servizi rilevanti soprattutto per le piccole e medie imprese, quali quelli informatici, professionali e finanziari.

Sul versante creditizio e finanziario si segnalano diverse criticità, riconducibili sia alla bassa capacità del sistema finanziario di cogliere le esigenze dell’imprenditoria locale, sia all’onerosità relativa del tasso di interesse, testimoniata dalla differenza di oltre due punti percentuali rispetto ai valori medi applicati nel Centro Nord, con un costo sull’indebitamento per l’impresa che è mediamente superiore del 20/30% al resto del paese.

Anche le imprese artigiane presentano segnali incoraggianti: se da un lato i loro risultati in termini di produttività sono inferiori di circa il 14% rispetto a quelli del Centro-Nord, dall'altro vi sono molte realtà che presentano un dinamismo sorprendente in termini di esportazioni sia verso altri mercati nazionali che internazionali

Il turismo è caratterizzato da ampie potenzialità di sviluppo che non hanno potuto ancora esprimersi. I dati riguardanti gli arrivi e le presenze turistiche sul territorio meridionale mostrano che solo una quota esigua delle presenze registrate sul territorio nazionale - affluisce nel Mezzogiorno. Scarsa ricettività alberghiera, bassi livelli qualitativi di offerta turistica spesso non integrata, difficoltà di accesso alle destinazioni turistiche: sono questi alcuni dei fattori negativi che contraddistinguono l'offerta meridionale. A questi effetti si contrappone l’esistenza di un patrimonio ambientale e culturale di grande potenziale poco valorizzato che potrà rappresentare nei prossimi anni una delle principali risorse per lo sviluppo del Sud.

Il sistema agricolo e della pesca, oltre a rappresentare una componente di rilievo del sistema economico del Mezzogiorno (con un’incidenza sul prodotto complessivo doppia rispetto alla media del paese) ha implicazioni che vanno oltre il suo rilievo economico, e riguardano importanti legami con gli aspetti occupazionali, con le relazioni sociali, con il territorio e l’ambiente.

Accanto ad alcuni sistemi locali di produzione “eccellenti”, nei quali si sono potuti instaurare legami di integrazione verticale con la nascita di veri e propri distretti agro-alimentari, vi è un ampio segmento in cui il Mezzogiorno costituisce semplice fonte di approvvigionamento per circuiti industriali o commerciali collocati in altre aree del paese o all’estero. L’industria alimentare è infatti poco sviluppata, ed orientata principalmente ai modelli di impresa di piccole e medie dimensioni, con un’ampia presenza di aziende artigiane. Permane una  ridotta capacità di realizzare in loco le fasi a maggior valore aggiunto, trasformazione e integrazione logistica con il mercato di sbocco.

Accanto a tale componente del sistema agro-alimentare, nuova e crescente importanza viene attribuita allo sviluppo dei “sistemi rurali”. L’agricoltura e la pesca possono essere cioè intese come erogatrici di una pluralità di servizi (salvaguardia idro-geologica del territorio, gestione del paesaggio, mantenimento della biodiversità, tutela dell’ambiente ecc.), interagendo ed integrandosi con altre funzioni produttive (turismo, artigianato, ecc.).

I ritardi del settore “pesca” nelle acque mediterranee non si discostano da quelli medi registrati a livello nazionale . La flotta ha carattere di forte originalità come si evince dalla frammentazione della struttura produttiva, dalle ridotte dimensioni e dall’elevata età media dei battelli. Debole risulta attualmente il ruolo dell'acquacoltura; solo il 10% delle aree produttive nazionali sono infatti localizzate nel Mezzogiorno. Le ampie potenzialità di crescita del settore dovranno essere utilizzate per promuovere l’adozione di sistemi produttivi di sicura compatibilità ambientale e sanitaria, la produzione di qualità certificata, nonché la diversificazione delle produzioni in favore di specie di pregio.

Complessivamente, i diversi fattori di debolezza sono riferibili sia alla singola impresa ed al complesso di relazioni tra la stessa ed il mondo esterno, sia all'insieme di fattori esterni che influiscono sulle condizioni di sviluppo e competitività.

Al contrario, il principale punto di forza riscontrato nei recenti processi di ammodernamento dei contesti produttivi meridionali riguarda l’esistenza di aspetti di vivacità del territorio, concentrati nelle aree in cui più densi appaiono i fenomeni di integrazione economica e sociale. Da qui l’esigenza di concepire gli interventi per lo sviluppo del tessuto produttivo del Mezzogiorno alla stregua di interventi integrati per la crescita dei sistemi produttivi locali.

Strategia di asse  

Favorire l’avvio e il consolidamento dei processi di sviluppo locale rappresenta un elemento chiave della strategia complessiva del QCS. I punti fondamentali della strategia riguardano:

·        lo sviluppo dei fattori di contesto economico e sociale che assicurano  condizioni stabili di competitività nel lungo periodo, ivi compresa la crescita della qualità del capitale umano, come ad esempio il miglioramento (in termini di dotazione e funzionalità) delle infrastrutture per la localizzazione delle imprese e relative facilities, la crescita dell’efficienza della Pubblica Amministrazione (con particolare riferimento agli adempimenti che influiscono sulle scelte di localizzazione), l’accesso alle risorse finanziarie, anche mediante azioni di semplificazione e razionalizzazione dei sistemi d’incentivazione e di promozione e sviluppo di strumenti finanziari innovativi, il miglioramento della qualità dell’ambiente, nonché lo sviluppo e il consolidamento di forme di partenariato locale e tra i territori, quale presupposto per affermare la logica di interventi integrati e dell’organizzazione di filiera;

·        la promozione di sistemi produttivi locali, distretti e sistemi esportatori, attraverso la valorizzazione dei fattori di competitività territoriale e settoriale e la creazione di nuova impresa, ad esempio:

-                l’integrazione tra i diversi settori produttivi, sviluppando connessioni di filiera e di distretto anche a livello transnazionale, in special modo nei comparti dell’agroindustria e del turismo, favorendo anche formule di cooperazione e partenariato imprenditoriale con il Centro-Nord;

-                lo sviluppo di settori trainanti caratterizzati dall’impiego di qualificati processi tecnologici;

-                la crescita del tessuto produttivo e la promozione degli investimenti diretti, privilegiando quelli che si inseriscono in un contesto di filiera;

-                l’emersione delle attività economiche sommerse;

·        la qualificazione dei prodotti, dei processi aziendali e dell’innovazione tecnologica, finalizzati al miglioramento del posizionamento competitivo delle imprese in un’ottica di contemporanea crescita di efficienza e protezione dell’ambiente, ad esempio:

-                il migliore inserimento delle imprese all’interno dei processi di internazionalizzazione mediante lo sviluppo di un orientamento strategico maggiormente legato all’ampliamento dei mercati internazionali, facendo leva sugli aspetti della qualità e della tipicità delle produzioni;

-                l’aumento della dotazione e della qualità dei servizi alla produzione ed in particolare dei servizi di promozione, allo sviluppo e al trasferimento dei risultati scientifici e delle innovazioni, sia tecnologiche che di mercato. In questo contesto si inserisce la nascita e la promozione di nuove attività locali nel campo del turismo e della valorizzazione dei prodotti agricoli e artigianali, che utilizzino come esplicito vantaggio competitivo la certificazione della qualità e della tipicità delle risorse impiegate;

-                l’adeguamento tecnologico degli impianti a fini della riduzione dell’inquinamento e di una maggiore sostenibilità ambientale dei cicli produttivi, alla promozione della certificazione ambientale, al risanamento delle “aree a rischio di crisi ambientale”;

-                il supporto e l’assistenza a favore delle imprese sommerse al fine di costruire percorsi di emersione in grado di spostare il vantaggio competitivo dal prezzo alla qualità del processo produttivo.

Questi punti fondamentali della strategia fanno riferimento prioritario al territorio. Poiché la strategia di sviluppo locale non può ricondursi alla sommatoria di interventi indifferenziati, occorre un’attenta e precisa focalizzazione dell’impiego delle risorse finanziarie disponibili in ambiti ben delimitati, attraverso:

·        azioni integrate, ossia che utilizzino il complesso degli strumenti messi a disposizione dalle politiche di sviluppo e facciano leva su di un mix di strumenti reali e finanziari, pubblici e privati;

·        scelte selettive, che puntino prioritariamente su alcuni ambiti d’intervento definiti attraverso la selezione dei destinatari e degli strumenti d’intervento.

Nel quadro della strategia delineata le risorse finanziarie dell’asse saranno assegnate ai diversi macro-settori beneficiari secondo le seguenti indicazioni di massima:

·        agricoltura e settore agroalimentare       33%;

·        pesca e acquacoltura                            4%;

·        industria e artigianato                          48%;

·        commercio                                           2%;

·        turismo                                                 11%;

·        servizi                                                  2%.

Le indicazioni di massima sopra riportate vengono verificate, a livello di QCS, dal Comitato di Sorveglianza del QCS in due fasi successive, rispettivamente entro il 31.12.2003 e il 31.12.2005. Se in occasione delle verifiche i dati reali dovessero discostarsi dalle indicazioni in maniera non superiore al 10% in più o in meno per ciascun macro-settore, tale scostamento non comporterà modifica del QCS.

Il QCS attribuisce una forte priorità agli interventi a favore delle piccole e medie imprese (PMI), che va applicata all’interno di ciascun programma operativo. In particolare, nel contesto del programma operativo nazionale « Sviluppo imprenditoriale locale » (vedi capitoli successivi) almeno il 70% degli interventi sarà a favore delle PMI.

Gli aiuti diretti alle grandi imprese possono essere concessi solamente attraverso specifici meccanismi di selezione, con l’utilizzo di criteri che considerino in via prioritaria gli effetti dell’investimento sullo sviluppo economico locale (in modo da far sì che l'investimento esogeno costituisca un reale impegno da parte dell’investitore a partecipare all’economia locale e ad integrare la propria attività a livello locale, apportando un reale valore aggiunto, ad esempio in termini di attività di subfornitura o acquisto di materie prime/semilavorati).

Gli strumenti di aiuto alle attività economiche dovranno adeguatamente integrare gli aspetti ambientali in una prospettiva di promozione dello sviluppo sostenibile.

Specifica attenzione verrà dedicata all’impatto di “genere” nella promozione e sviluppo delle attività economiche, prevedendo eventuali iniziative complementari (sul versante informativo, dei servizi di supporto, ecc.) volte a favorire l’ampliamento dell’accesso delle donne al sistema produttivo.

Il principio dell’integrazione degli interventi rende indispensabile il ricorso a una strumentazione trasversale che, agendo sul complesso del sistema imprenditoriale, concorre alla realizzazione della complessiva strategia di sviluppo. Quest’ultima, del resto, non si esaurisce nelle azioni previste in questo Asse ma comporta la forte integrazione con azioni ed iniziative previste anche in altri Assi, con conseguente amplificazione dei risultati previsti rispetto alle risorse impiegate. A tale proposito, per quanto riguarda le risorse umane, l'essenziale degli interventi in quest'Asse riguarda l'adattabilità del sistema tanto in relazione alle imprese pubbliche e private che alla Pubblica Amministrazione attraverso azioni che riguardano principalmente gli occupati.

Le linee di intervento possono altresì favorire l’emersione tramite interventi che possono creare un contesto favorevole all’emersione o agire indirettamente sui motivi che spingono le imprese a nascondere parte della loro attività. Tali interventi possono inserirsi in percorsi di filiera e territoriali, nel cui ambito potranno definirsi percorsi di emersione individuali e processi di regolarizzazione graduali. L’efficacia di tali interventi dipenderà dalle modalità di implementazione della strategia e dal grado di integrazione fra assi e misure diverse.

Il collegamento con l'Asse III risulterà particolarmente stretto per gli interventi in favore dell'emersione delle imprese sommerse e del lavoro irregolare. Le grandi potenzialità offerte dal serbatoio di produttività dell'emersione rendono questi interventi particolarmente importanti in vista del raggiungimento dell'obiettivo globale del QCS di crescita e di riduzione del disagio sociale.

* * *

L’analisi dei punti di forza e di debolezza e gli scenari di opportunità, alla luce delle considerazioni precedenti, consente di individuare un obiettivo globale di sviluppo del sistema produttivo del Mezzogiorno, che sinteticamente riassume gli indirizzi strategici e le priorità d’intervento:

“Creare le condizioni economiche per lo sviluppo imprenditoriale e la crescita produttiva; aumentare la competitività, la produttività, la coesione e la cooperazione sociale in aree concentrate del territorio, irrobustendo, anche attraverso l’innovazione tecnologica, le filiere produttive (specie in agricoltura e nello sviluppo rurale); promuovere la localizzazione di nuove iniziative imprenditoriali, ivi incluse quelle nel settore turistico, e l’emersione di imprese dall'area del sommerso; assicurare la sostenibilità ambientale dello sviluppo del sistema produttivo, anche utilizzando le migliori tecnologie disponibili e rispettando nel medio e lungo periodo la capacità di carico dell’ambiente.”

Il perseguimento di questo obiettivo globale è in grado di generare un impatto diretto e deciso sulle variabili di rottura. L’indicazione dei canali di impatto e l’intensità è riportata nella seguente tabella.

Quantificazione degli obiettivi specifici  

La strategia dell’Asse si articola nel seguente complesso di obiettivi specifici, raggruppati in alcune “tipologie strategiche” (o macro aree)

Sviluppo dei fattori di contesto economico e sociale

Migliorare la dotazione e la funzionalità delle infrastrutture per la localizzazione e la logistica delle imprese e delle infrastrutture di servizio e supporto per la forza lavoro, in particolare per il lavoro femminile.

Potenziare il ruolo dei mercati finanziari e degli operatori finanziari; migliorare il coordinamento del sistema degli incentivi, l’informazione e l’assistenza tecnica alle imprese; sviluppare pacchetti integrati di agevolazione (PIA) per il contestuale finanziamento di investimenti, sviluppo pre-competitivo e innovazione tecnologica dal punto di vista produttivo e ambientale.

Migliorare la qualificazione degli operatori, anche attraverso il sistema di formazione, con particolare riguardo alle tematiche ambientali.

Questi obiettivi specifici sono legati al miglioramento dell’efficienza della Pubblica Amministrazione, da perseguire attraverso un mix di attività di riorganizzazione e di crescita professionale delle risorse umane.

Promozione di sistemi produttivi locali, distretti e sistemi esportatori

Favorire la nascita e la localizzazione di nuove attività e nuove imprese, specie in iniziative che assicurino buone prospettive di crescita e di integrazione con il territorio e l’ambiente, in un’ottica di valorizzazione dei cluster e delle filiere produttive, anche attraverso attività di animazione permanente.

Favorire lo sviluppo, l’aumento di competitività e di produttività, di iniziative imprenditoriali nei settori già presenti che hanno dimostrato buone capacità di sviluppo (anche agendo sul completamento e irrobustimento di filiere e distretti e sulle attività produttive connesse con l’uso di risorse naturali e culturali locali), favorendo la promozione delle migliori tecnologie disponibili dal punto di vista ambientale, degli schemi EMAS e Ecolabel, di innovazioni di processo/prodotto, prevenendo la formazione, riducendo le quantità e la pericolosità dei rifiuti generati dal ciclo produttivo nonché la possibilità di riutilizzo, riciclaggio e recupero dei prodotti.

Migliorare la competitività dei sistemi agricoli e agro-industriali in un contesto di filiera.

Qualificazione dei prodotti, dei processi aziendali e dell’innovazione tecnologica

Sviluppo rurale: Sostenere lo sviluppo dei territori rurali e valorizzare le risorse agricole, forestali, ambientali e storico-culturali.

Pesca: Rafforzare la competitività dei sistemi locali della pesca in un’ottica di sviluppo sostenibile, valorizzando in particolare la produzione ittica di allevamento in acqua marina, salmastra e dolce (anche attraverso attività di riconversione degli addetti al settore, con il sostegno della ricerca, di strutture di servizio e di assistenza). Prevenire i danni derivanti da uno sfruttamento non equilibrato delle risorse biologiche. Ridurre il differenziale socioeconomico nel settore della pesca.

Industria: Sostenere le imprese in modo organico e articolato, rispondendo ai loro bisogni reali, con particolare riguardo all’innovazione tecnologica, all’accesso al credito, alla compatibilità ambientale, all’information technology, alla formazione professionale.

Commercio: Valorizzare lo sviluppo del settore del commercio in un’ottica di sviluppo territoriale integrato e di reti.

Turismo: Accrescere l’articolazione, l’efficienza e la compatibilità ambientale delle imprese turistiche (attraverso la promozione dell’innovazione di prodotto, di processo ed organizzativa, nonché agendo sulle condizioni di base, disponibilità di infrastrutture, quali reti di approdi, servizi, tecnologie, informazione del territorio); accrescere l’integrazione produttiva del sistema del turismo in un’ottica di filiera (anche al fine di ridurre il quantitativo di rifiuti prodotti, l'uso delle risorse naturali e il potenziale inquinante); favorire la crescita di nuove realtà produttive locali intorno alla valorizzazione innovativa di risorse e prodotti turistici tradizionali ed al recupero di identità e culture locali, nonché la diversificazione e la destagionalizzazione di prodotti turistici maturi in aree già sviluppate.

Turismo: Accrescere e qualificare le presenze turistiche nel Mezzogiorno (attraverso azioni di marketing dei sistemi turistici, rafforzando gli strumenti di pianificazione territoriale, in un’ottica di sostenibilità ambientale e diversificazione produttiva).

Servizi: Favorire la creazione e il rafforzamento dei servizi alle imprese ed in particolare la loro connessione all’interno delle logiche di filiera, focalizzando gli interventi sul lato della domanda (anche al fine di ridurre il potenziale inquinante, il quantitativo di rifiuti da smaltire, l'uso delle risorse naturali).

Agli obiettivi specifici dell’Asse sono associati gli indicatori di contesto presentati nella tabella inserita al termine della descrizione dell’Asse. Tra i possibili indicatori rappresentativi degli effetti della strategia dell’Asse, quelli individuati sono quelli che, allo stato attuale, meglio soddisfano i requisiti di disponibilità da fonti ufficiali, aggiornabilità su base annuale e disaggregabilità a livello regionale, requisiti necessari per assicurare un monitoraggio sistematico degli effetti del QCS. Per ogni indicatore si forniscono indicazioni relative alla fonte, all’anno di riferimento e ai valori dei più recenti dati disponibili e, per una buona parte di essi, al target che si prevede di raggiungere entro il 2006. La quantificazione dei target è coerente con l’impatto macroeconomico del piano, così come rappresentato dalle simulazioni relative al percorso di crescita, contenute nel documento di valutazione ex-ante.

Linee di intervento  

Sviluppo dei fattori di contesto economico e sociale

Quest’area riguarda azioni che si collegano agli obiettivi specifici volti ad agire sul contesto, per promuovere lo sviluppo produttivo ed imprenditoriale nell’ambito della sostenibilità. Tali obiettivi si conseguono attraverso misure rivolte prioritariamente a:

·        migliorare l’efficienza della Pubblica Amministrazione, con particolare riferimento alla riorganizzazione e razionalizzazione del sistema dei regimi di aiuto operanti a livello centrale e regionale, al fine di evitare sovrapposizioni, e alla creazione di una rete di sportelli unici finalizzati alla semplificazione del procedimento amministrativo. Tali interventi possono essere accompagnati da iniziative di valorizzazione delle risorse umane, in collegamento con l’asse III;

·        migliorare la dotazione e la funzionalità delle attuali infrastrutture per la localizzazione delle attività produttive. In questo ambito si deve evitare, per quanto possibile, la creazione di nuove aree industriali attribuendo priorità al recupero delle aree dismesse e alla riqualificazione di quelle esistenti;

·        promuovere il trasferimento della ricerca e dell’innovazione tecnologica, in stretta connessione con le iniziative previste nell’asse III e in coerenza con la domanda (esplicita e implicita) delle imprese;

·        migliorare la qualità del processo di istruzione e formazione e adeguarlo alle esigenze complessive del sistema produttivo, in stretto raccordo con gli interventi dell’asse III;

·        migliorare la dotazione di infrastrutture di supporto, in particolare quelle dirette a conciliare gli aspetti della vita familiare con le esigenze del lavoro;

·        migliorare la qualificazione degli operatori dei settori produttivi sulle tematiche della riduzione delle emissioni inquinanti (aria, acqua, suolo, rumore), della quantità e pericolosità dei rifiuti prodotti, sull'utilizzo sostenibile delle risorse naturali e ambientali;

·        sviluppare metodologie e strumenti per la valutazione ed il monitoraggio dell'impatto ambientale degli insediamenti e delle attività produttive.

Nell’ambito dei programmi operativi regionali le azioni integrate sul contesto, correlate ai bisogni e alle potenzialità specifiche del territorio, sono realizzate attraverso un mix appropriato di interventi strutturali e incentivi a valenza regionale (attuati, ove opportuno, con progetti integrati territoriali che possono comprendere gli strumenti della programmazione negoziata come i patti territoriali e i contratti d’area). Un ulteriore strumento per la realizzazione delle azioni sul contesto è rappresentato dai pacchetti integrati di agevolazione (PIA).

Promozione di sistemi produttivi locali, distretti e sistemi esportatori

Le linee di azione relative a quest’area sono volte:

·        al rafforzamento dei sistemi produttivi esistenti ed in via di formazione localizzati sul territorio meridionale, intervenendo per il miglioramento della competitività e a favore della creazione di nuova impresa e nuovi insediamenti produttivi, a partire dai fenomeni di vivacità imprenditoriale che si sono riscontrati negli ultimi anni;

·        all’integrazione di filiera, da realizzarsi con interventi sia a monte (con riferimento al sistema della ricerca, dell’innovazione dei servizi) sia a valle (in particolare con il sistema della distribuzione e commercializzazione, attraverso azioni di collegamento tra realtà produttive di territori diversi, anche in una logica di integrazione transnazionale).

Si tratta di azioni complesse, che dovrebbero essere attuate in via prioritaria nei territori che già mostrano segni di vitalità imprenditoriale, che possono essere ulteriormente sviluppate attraverso progetti integrati. Tali linee di azione potranno essere altresì attuate mediante l’applicazione « mirata » della Legge 488/92, previa la scelta da parte delle Regioni di idonei criteri per l’identificazione di specifici territori e/o settori di intervento.

Aumento della competitività dei settori

Quest’area tratta delle iniziative, a forte valenza settoriale, il cui obiettivo è di rafforzare la competitività del tessuto di imprese esistenti, attraverso interventi di crescita quali-quantitativa della base produttiva.

Agricoltura e settore agro-alimentare[1]

In questo ambito si inseriscono gli interventi di tipo “sviluppo rurale” finalizzati all’innalzamento della competitività, modernizzazione e diversificazione delle aziende agricole e dell’industria agro-alimentare, in stretta connessione con la protezione dell’ambiente e nel quadro della politica di sviluppo rurale integrato dell’Unione Europea, così come definita nei Regolamenti n. 1257/1999 e 1260/1999 del Consiglio.

Nel caso specifico dell’agricoltura, le tipologie di investimento e la platea dei potenziali beneficiari sono rese di particolare rilievo in relazione alla trasversalità degli interventi attinenti lo sviluppo rurale, alla riduzione dei prezzi agricoli previsti dalla riforma della PAC e al processo di liberalizzazione dei prodotti agricoli, che richiederanno un percorso di aggiustamento strutturale e uno sforzo importante di investimento per gli operatori privati. Le linee di intervento previste in questo settore sono definite nel capitolo 3.8 del QCS.

Pesca e acquacoltura

In coerenza con quanto indicato nel capitolo 3.9 del QCS, gli interventi nel settore della pesca sono finalizzati principalmente ad accelerare la razionalizzazione e l’ammodernamento del settore in un’ottica di sviluppo sostenibile .

Per gli interventi di competenza nazionale riguardanti la flotta di pesca, da attuarsi attraverso un programma operativo nazionale, le principali priorità sono le seguenti:

·        l’efficace attuazione del programma di orientamento pluriennale (POP), quale riferimento normativo per perseguire l’equilibrio durevole tra capacità di pesca e risorse ittiche marine;

·        il rinnovamento e l’ammodernamento della flotta, tenuto conto sia dello stato di invecchiamento generale delle imbarcazioni, e delle condizioni di sicurezza e della qualità di vita a bordo, sia degli obiettivi del programma di orientamento pluriennale (POP) riguardanti lo sforzo di pesca;

·        l’impiego di attrezzature e metodi di pesca più selettivi e sostenibili; il miglioramento della qualità dei prodotti pescati e conservati a bordo, nonché delle condizioni di lavoro e degli standard di sicurezza a bordo dei pescherecci.

Riguardo alle categorie d’intervento di competenza regionale relative all’acquacoltura e alla trasformazione[2], sarà dato rilievo agli aspetti ambientali e alle misure collettive a favore dei settori nel loro insieme. Riguardo alla commercializzazione, saranno privilegiate le azioni rivolte all’affermazione della qualità dei prodotti e allo smercio delle specie eccedentarie o sottoutilizzate.

Inoltre, gli interventi dovrebbero comprendere misure volte a stimolare opportunità alternative di occupazione all’interno e all’esterno del settore e a sostenere azioni collettive organizzate dall’industria stessa (in particolare riguardo alla piccola pesca), nel quadro di interventi integrati volti a risolvere i problemi socioeconomici delle zone costiere causati dalla ristrutturazione del settore.

Industria

Gli interventi a favore dell’industria e dell’artigianato vengono realizzati mediante un mix appropriato di incentivi a valenza nazionale e regionale, che possono riguardare gli investimenti e i servizi reali e finanziari (cfr. anche la sezione relativa ai servizi). In questo ambito rientrano prioritariamente:

-         incentivi per il consolidamento e la crescita del tessuto industriale, con particolare riferimento alle micro e piccole imprese - in particolare per interventi a favore dell’integrazione delle fasi di produzione e di commercializzazione - e alle categorie specifiche quali l’imprenditoria femminile e giovanile e gli imprenditori appartenenti a categorie svantaggiate;

-         incentivi per la realizzazione di programmi integrati di investimento in grado di sostenere lo sviluppo dell’impresa in modo organico e articolato (ad esempio, attività di ricerca e innovazione tecnologica, investimenti fissi, servizi reali, accesso al mercato del credito,  e connessa attività di formazione del personale);

-         promozione di forme associative tra imprese e tra gruppi di imprese;

-         azioni di formazione mirate allo sviluppo di professionalità funzionali alle esigenze (anche di emersione) del settore;

-         interventi finalizzati allo sviluppo dell’information technology e della società dell’informazione, avendo particolare riguardo alle ricadute sul territorio;

-         interventi per migliorare la compatibilità ambientale del sistema industriale delle regioni meridionali, sia sotto il profilo dell’efficienza ambientale dei processi (minimizzazione dei rifiuti e della loro pericolosità, riduzione delle emissioni inquinanti, trattamento e recupero dei rifiuti), che sotto il profilo dell’implementazione di sistemi di gestione ambientale, colmando il divario esistente o promuovendo l’adeguamento delle imprese alla domanda di certificazione e qualità ambientale crescente sui mercati esteri (EMAS e Ecolabel);

-         interventi finalizzati alla delocalizzazione di attività industriali a rischio dal punto di vista dell’impatto ambientale.

Artigianato

Le iniziative in questo campo sono prioritariamente rivolte:

·        incentivi, assistenza e supporto tecnico per l’acquisizione di innovazioni di processo e lo sviluppo di innovazioni di prodotto;

·        valorizzazione delle produzioni locali, in connessione con gli interventi in campo turistico, ambientale e culturale;

·        formazione mirata allo sviluppo di professionalità funzionali alle esigenze del settore, anche attraverso l’utilizzo dello strumento dell’apprendistato e la valorizzazione di percorsi in alternanza scuola/bottega (in collegamento con le iniziative dell’Asse III);

·        costituzione di forme di aggregazione tra imprese (per esempio consorzi di ricerca, di marchio, di commercializzazione con progetti di investimento a ricaduta su tutti i consorziati);

·        emersione dal sommerso.

Commercio

Le iniziative in questo campo si inseriscono nella logica di interventi integrati e di sistema, e sono inquadrate nell’ambito della riqualificazione delle funzioni commerciali e distributive in contesti territoriali specifici e della valorizzazione e miglioramento degli interventi di messa in rete, traducendosi in:

·        interventi integrati in aree con problemi specifici (ad esempio desertificazione in zone rurali e zone urbane svantaggiate);

·        creazione o miglioramento di reti, in particolare attraverso azioni che puntino all’ammodernamento strutturale e all’introduzione di innovazioni sul versante distributivo (ad esempio il cosiddetto “e-business” e “e-commerce”), segnatamente fra piccole imprese commerciali e per il miglioramento dei collegamenti cliente/fornitore.

Gli interventi a favore del commercio sono realizzati anche mediante incentivi « mirati » in relazione alle caratteristiche del territorio o al sostegno di reti.

Turismo

Per quanto riguarda il settore turistico, i principi di base degli interventi sono la concentrazione su priorità definite e l’integrazione delle azioni intorno a un territorio secondo un approccio « di sistema » basato sulla valorizzazione di contesti turistici omogenei, comprendenti territori appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche o dalla presenza diffusa di imprese turistiche. Un particolare riferimento in questo ambito va alla promozione di una stagione turistica più lunga, allo scopo di ridurre la pressione turistica e ambientale sulle aree che risentono dei periodi di massimo afflusso, come ad esempio le zone costiere.

Gli interventi possono riguardare, a titolo di esempio:

·        il miglioramento della qualità e della sostenibilità del sistema turistico (in questo ambito la creazione di nuova ricettività è finanziata solamente in casi specifici debitamente giustificati);

·        la fornitura di servizi complementari all’offerta di ricettività;

·        il marketing territoriale a fini turistici;

·        la crescita di attività di collaborazione tra operatori turistici e messa in rete delle informazioni, anche attraverso l’utilizzo di strumenti telematici;

·        la concezione e promozione di pacchetti e itinerari turistici integrati legati alle caratteristiche del territorio (ad esempio, percorsi culturali, parchi naturali naturali e aree marine protette, luoghi storici, aree rurali ecc.).

Lo strumento prevalente di intervento è il progetto integrato, finalizzato a promuovere lo sviluppo produttivo ed economico di aree nelle quali la presenza di risorse rilevanti (ad esempio culturali, ambientali, naturalistiche) può diventare elemento determinante per la crescita di attività turistiche (e non solo) collegate.

Interventi a favore del settore turistico di tipo « orizzontale », non inseriti nel contesto di un progetto integrato o di azioni di sistema, dovranno essere adeguatamente motivati nei programmi operativi in relazione ad esigenze specifiche di sviluppo territoriale.

Servizi

L’approccio si concentra sull’individuazione delle esigenze delle imprese (e in particolare delle PMI[3]), realizzando interventi e incentivi a favore della  domanda di servizi con particolare focalizzazione su:

·        innovazione e certificazione di qualità;

·        diffusione di tecnologie più pulite e dell'informazione ambientale (normativa, standard, piani di settore, offerta di servizi);

·        sistemi di gestione ambientale, procedure di certificazione e audit ambientale (EMAS), etichettatura ecologica (Ecolabel), mirati a diffondere la consapevolezza che la qualità ambientale costituisce un fattore di competitività delle imprese;

·        promozione, internazionalizzazione e penetrazione organizzata su nuovi mercati.

In generale si devono evitare gli incentivi all’offerta, all’infuori di casi specificamente identificati che rispondono contemporaneamente a tutti i criteri di seguito elencati:

·        capacità di colmare deficit effettivi di offerta, valutati in relazione al bacino potenziale di offerta dei servizi e alle esigenze attuali e prospettiche della domanda non solo locale (in tale contesto si deve tenere in considerazione l’esigenza di promuovere il coordinamento delle attività dei centri di servizi sul territorio, evitando così l’esistenza di doppioni e un’eccessiva frammentazione delle competenze);

·        coerenza con i fabbisogni d’intervento (espliciti e impliciti) delle imprese di più piccole dimensioni;

·        capacità di mantenere nel medio periodo la maggiore offerta di servizi sul mercato senza sostegno pubblico.

In questo specifico contesto – e fatti salvi i criteri sopra elencati - viene riconosciuta una priorità alle strutture di offerta capaci di inserirsi in circuiti di mercato non aventi un’esclusiva valenza locale, sviluppando collegamenti in ambito nazionale e internazionale.

Per quanto riguarda i servizi finanziari, quali i fondi di garanzia e i fondi di capitale di rischio, devono essere specificamente mirati alle reali necessità delle PMI e al potenziale dei mercati locali. L’esperienza di alcuni programmi regionali e dell’iniziativa comunitaria PMI durante il periodo 1994-1999 hanno dimostrato l’opportunità di evitare l’eccessiva proliferazione di tali strumenti e di effettuare adeguate valutazioni ex-ante. I responsabili per la gestione dei fondi vanno selezionati in modo trasparente ed efficiente, mediante gare pubbliche d’appalto.

Gli interventi di incentivo ai servizi nell’ambito di un progetto integrato volto al rafforzamento delle funzioni urbane (che implica l’attenzione a una localizzazione mirata delle strutture di offerta) fanno parte dell’asse V in coerenza con quanto ivi indicato. Tale principio si applica ai servizi alle imprese e alle persone.

Criteri e indirizzi per l’attuazione  

Criteri e indirizzi generali

Le modalità di attuazione dell’asse privilegiano:

·        la valorizzazione a scopi produttivi delle risorse immobili locali, da realizzarsi attraverso interventi integrati sulle risorse naturali e su quelle culturali, in una logica sia di valorizzazione turistica sia di crescita di settori di produzione innovativi;

·        la valorizzazione della partecipazione del settore privato, sia alla elaborazione delle strategie e programmi d’intervento, mediante azioni di sviluppo del partenariato, sia al finanziamento degli interventi;

·        la riqualificazione dell’esistente piuttosto che la creazione di nuove strutture, laddove il problema di un’offerta considerata carente sia prioritariamente attribuibile a standard qualitativi particolarmente bassi;

·        il completamento delle filiere settoriali/territoriali “aperte”, in una logica di aumento del valore complessivo generato dal sistema produttivo così realizzato;

·        la tutela dell’ambiente e delle risorse naturali, in una prospettiva di sviluppo sostenibile;

·        l’emersione delle attività produttive, in stretto collegamento con gli indirizzi che provengono dal Comitato nazionale per l’emersione del lavoro non regolare anche avvalendosi delle Commissioni regionali e provinciali per l’emersione.

Inoltre, si sottolinea la necessità di accompagnare ogni processo attuativo con un coerente sistema di monitoraggio e valutazione dell’implementazione delle misure, delle azioni e dei relativi effetti, ivi compresi quelli sulla situazione ambientale, anche ricorrendo alle informazioni al riguardo disponibili presso enti e Autonomie funzionali operanti sul territorio.

Gli interventi nel settore turismo devono essere coerenti con gli strumenti di pianificazione delle destinazioni e degli usi del territorio, che tengano conto del livello di tolleranza delle diverse zone in termini di impatto ambientale, economico e sociale.

Programmi operativi regionali e nazionali

In coerenza con la logica di fondo dell’intero processo di programmazione delle iniziative sullo sviluppo locale, che parte dalla valorizzazione delle risorse endogene e del ruolo del territorio, la responsabilità prima del complesso degli interventi è attribuita alle Regioni e la relativa strategia di sviluppo è quindi contenuta nei programmi operativi regionali (POR).

Esistono tuttavia alcuni aspetti specifici per i quali si rende opportuno un approccio unitario a livello nazionale che, pur strettamente concordato secondo i principi del partenariato con le Regioni giustifica, in termini di efficienza e di efficacia, programmi a valenza nazionale (PON), in coerenza con gli assetti istituzionali della riforma Bassanini, o iniziative specifiche che richiedono un forte livello di coordinamento tra azioni che interessano territori di più regioni.

Queste condizioni si verificano in particolare per le azioni relative allo sviluppo della ricerca scientifica e tecnologica, al sistema degli incentivi e alla pesca.

Nel primo caso le forti esternalità positive (di sistema) che si collegano all’azione di sviluppo, la necessità di realizzare interventi aventi una decisa circolabilità in contesti più ampi di quelli regionali, la necessità di raccordi e connessioni a livello internazionale, fanno si che una quota della politica di sviluppo descritta nel presente Asse trovi collocazione nell’ambito del PON “Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico e alta formazione” e sia raccordata con le priorità dello sviluppo locale attraverso le modalità partenariali definite in quella sede.

Per quanto concerne il sistema degli incentivi (fatta salva l’esigenza di assicurare una piena regionalizzazione dell’intervento) la necessità di avvalersi delle economie di scala collegate alla gestione delle agevolazioni, all’erogazione finanziaria dei finanziamenti e al loro monitoraggio e controllo, fa si che una quota delle politiche di sviluppo di questo Asse, con specifico riferimento all’industria (attuata tramite la Legge 488/92 ed i pacchetti integrati di agevolazione – PIA) rientri all’interno del PON “Sviluppo imprenditoriale locale” a titolarità del Ministero dell’Industria.

Per quanto riguarda la Legge 488/92, la regionalizzazione si manifesta:

·        nell’individuare un parametro regionale per la graduatoria delle domande di contributo;

·        nel prevedere un cofinanziamento nazionale, mediante il progressivo utilizzo di risorse aggiuntive rispetto ad altri fondi;

·        nel realizzare una ripartizione delle risorse sul territorio in base ai criteri di assegnazione definiti dalla Conferenza Stato-Regioni del 6 maggio 1999 e riportati nel PON citato;

·        nel prevedere una quota significativa (e comunque non inferiore al 10% e fino a un massimo del 50%) da destinare su indicazione di ciascuna Regione a specifiche aree del territorio regionale e/o a specifici ambiti (settoriali e/o di filiera), in base alle priorità programmatorie regionali.

Con riferimento alle iniziative di programmazione negoziata le nuove modalità della legge 488/92 prevedono anche la possibilità di corrispondere, attraverso la formazione di graduatorie separate, alle esigenze di sviluppo dei programmi regionali per quanto riguarda specifiche aree, cluster e settori.

Nel caso della pesca, l'attribuzione al Ministero per le Politiche Agricole (MIPA) attraverso il PON « Pesca » della gestione delle risorse ittiche marine di interesse nazionale e dello “sforzo” di pesca si lega alla natura specifica dell'ambito di intervento che, non essendo "regionalizzabile" (con particolare riferimento alle caratteristiche della flotta), necessita di una serie coordinata di azioni ad impatto multiregionale.

Sistema degli incentivi

Gli strumenti prioritari per realizzare le azioni proposte si basano su di un mix appropriato di incentivi. Criteri guida per la definizione del sistema degli incentivi sono:

·        l’individuazione di prodotti mirati in relazione alle diversificate esigenze di sostegno delle singole imprese;

·        il miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza degli strumenti di incentivazione pubblica, in particolare attraverso l’elaborazione di pacchetti integrati di agevolazione (PIA), che consentono il finanziamento congiunto di investimenti fissi, di azioni di ricerca e sviluppo, di accesso al credito e servizi reali (specialmente per l’internazionalizzazione e la formazione), creando un unico punto di riferimento per la ricezione e valutazione delle domande ed il coordinamento della fase di valutazione;

·        una forte regionalizzazione del sistema degli incentivi, sia con riferimento all’attuazione del processo di decentramento, sia mediante l’introduzione, all’interno di provvedimenti a valenza nazionale, di un più deciso riferimento alle priorità di sviluppo del territorio individuate dalle Regioni;

·        la definizione di un profilo decrescente dell’intensità di aiuto, che permetterà anche di ampliare la numerosità degli interventi e quindi di estendere gli incentivi ad un pubblico più vasto;

·        l'utilizzo di meccanismi premiali atti a promuovere le iniziative che nel loro piani di investimento dimostrino una tangibile attenzione al miglioramento delle performance ambientali.

Alla luce delle criticità riscontrate nel precedente periodo di programmazione, occorre evitare il rischio di sovrapposizione e duplicazione degli incentivi, in particolare tra quelli previsti nei PON “Sviluppo imprenditoriale locale” e “ Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico e alta formazione” e quelli inseriti nei POR. In particolare vanno perseguite:

·        la complementarietà tra gli interventi di competenza nazionale e regionale, evitando ogni sovrapposizione;

·        la semplificazione dei regimi, evitandone la proliferazione (tendenzialmente si dovrebbe prevedere un regime di aiuto per ogni grande categoria di beneficiari, valutando la possibilità di ulteriori raggruppamenti) e favorendo la standardizzazione delle procedure, con particolare attenzione alla trasparenza e alla rapidità attuativa;

·        la specializzazione degli incentivi regionali con particolare riguardo ai fenomeni di filiera e cluster.

Allo scopo di dare attuazione all’esigenza di coordinamento tra i vari livelli istituzionali, nella fase di redazione dei Programmi Operativi Regionali e del PON « Sviluppo imprenditoriale locale », il Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica e il Ministero dell’Industria, Commercio e Artigianato hanno proceduto alla costituzione di una task-force (ai cui lavori sarà associato il Ministero dell’Università, Ricerca Scientifica e Tecnologica per le attività svolte a valere sul PON “Ricerca scientifica, sviluppo tecnologico e alta formazione”) di coordinamento e dialogo con le Regioni, che resterà attiva per tutto il periodo di programmazione ed ha come compito quello di analizzare gli aspetti e le modalità operative in grado di assicurare al sistema complessivo degli incentivi i caratteri sopra ricordati.

Inoltre l'azione della task-force è volta a prestare assistenza tecnica alle amministrazioni regionali per l’individuazione dei passaggi operativi più appropriati per promuovere azioni integrate in materia di sviluppo locale, anche con riguardo alle modalità di "applicazione mirata" della Legge 488/92, come strumento di incentivazione a supporto delle iniziative di programmazione negoziata.

Coinvolgimento del settore bancario

Al fine di rafforzare il ruolo del mercato e coinvolgere maggiormente la finanza privata nelle decisioni di investimento e nella fornitura di capitali alle imprese, le autorità italiane percorreranno due linee di intervento:

·        individuazione di strumenti volti a rafforzare il ruolo delle banche e del mercato dei capitali nella fornitura di credito, capitale di rischio e consulenza/assistenza alle PMI. In questo ambito il Comitato di Sorveglianza del QCS viene informato periodicamente dal gruppo di lavoro “Ricerca, innovazione e sviluppo locale” (cfr. capitolo 6) sui progressi registrati nel coinvolgimento del settore bancario, in particolare per quanto concerne una possibile partecipazione delle banche nel sostegno finanziario dei progetti agevolati (specialmente nel contesto dei PIA) e la realizzazione di attività di aggiornamento e specializzazione del personale degli istituti bancari impegnato nella valutazione istruttoria dei progetti di investimento;

·        sviluppo di strumenti che consentono di finanziare la creazione di imprese e l’espansione di attività ad alto contenuto innovativo e di superare le fasi di discontinuità nella vita delle imprese (venture capital e altri strumenti di partecipazione al rischio d’impresa come, ad esempio, l’istituzione di fondi chiusi a sottoscrizione mista pubblico-privata in grado di effettuare interventi a sostegno della nascita e dello sviluppo delle PMI con elevate prospettive di crescita e programmi di investimento innovativi).

Interventi nel settore della commercializzazione e della trasformazione agricola

Alla luce di quanto emerso nella descrizione della strategia e considerando la rilevante importanza che viene assegnata ai progetti che consentono di realizzare un’integrazione tanto settoriale quanto territoriale, per gli investimenti da realizzare nel settore della trasformazione e commercializzazione agricola, al fine di garantire un approccio unitario e coerente a livello nazionale, vanno considerate:

·        le strategie da perseguire;

·        la rilevanza sovraregionale di alcune filiere regionali o di specifici prodotti di qualità riconosciuta e della localizzazione in più regioni di componenti di una stessa filiera produttiva;

·        la valenza sovraregionale di interventi ritenuti prioritari, quali la riduzione di costi di produzione, il miglioramento della qualità dei prodotti e dei processi.

Pertanto, le azioni finanziabili nella filiera integrata della trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli possono essere realizzate previa definizione, in partenariato MIPA-Regioni, nell’ambito di un quadro di riferimento nazionale in particolare per:

·        definire i comparti produttivi prioritari;

·        rendere omogenei i criteri di valutazione e di selezione degli interventi, tenuto conto del regolamento (CE) 1257/99;

·        rendere omogenei gli indicatori di sorveglianza che consentono di riscontrare in itinere il rispetto degli obiettivi prioritari.

Le linee di intervento previste in questo settore sono definite nel capitolo 3.8 del QCS.

TABELLA DI QUANTIFICAZIONE DEGLI INDICATORI - ASSE IV

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