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3.3. Asse II – Risorse Culturali

Analisi dei bisogni e delle potenzialità

Il patrimonio storico-culturale – non solo quello rappresentato dai grandi poli di eccellenza ma anche quello più diffuso sul territorio - rappresenta per il Mezzogiorno una delle grandi risorse immobili e quindi un fattore di potenziale vantaggio competitivo in grado di innescare e alimentare processi di sviluppo basati sulla piena valorizzazione delle ricchezze del suo territorio e sul miglioramento della qualità della vita delle popolazioni che vi risiedono, anche attraverso il miglioramento dell’offerta di servizi e attività culturali e al contributo di tali servizi ad un migliore accesso alla società dell’informazione.

Lo sviluppo di tali potenzialità può infatti costituire uno degli elementi di rottura ai fini della diversificazione e della specializzazione produttiva delle regioni meridionali: il Mezzogiorno è infatti dotato di risorse potenziali per lo sviluppo delle filiere produttive legate al turismo culturale, alle attività culturali e all’intera industria culturale in senso lato.

Tuttavia, molte risorse restano ancora sottoutilizzate o inutilizzate, in assenza di un’adeguata attività di tutela, conservazione e loro valorizzazione. Poiché le istituzioni del Mezzogiorno che gestiscono le risorse culturali vivono storicamente una situazione di debolezza e di disagio organizzativo e finanziario, il quadro dei divari fra il Mezzogiorno e il Centro Nord sulle dotazioni territoriali di infrastrutture culturali appare particolarmente accentuato.

Strategia di asse  

La strategia di asse è finalizzata alla valorizzazione delle risorse culturali del Mezzogiorno come elemento in grado di determinare sviluppo economico e produttivo, attraverso i seguenti principali canali di intervento:

·        creazione di condizioni favorevoli all’iniziativa imprenditoriale collegata direttamente o indirettamente alla valorizzazione del patrimonio culturale, con particolare riferimento al settore turistico;

·        predisposizione di condizioni atte a rendere una regione più attraente nei confronti degli investitori provenienti dall’esterno;

·        predisposizione di condizioni favorevoli alla progressiva attenuazione di situazioni di degrado territoriale o sociale;

·        sviluppo di un’identità culturale e regionale.

In questo ambito i fattori da considerare per un’efficace politica di intervento sono:

·        un processo di programmazione efficiente;

·        meccanismi di selezione in grado di individuare le iniziative progettuali maggiormente in grado di incidere in modo permanente sullo sviluppo;

·        la concentrazione degli interventi sul territorio attraverso l’identificazione dei nodi prioritari;

·        l’integrazione degli interventi sulla base delle caratteristiche e delle vocazioni del patrimonio culturale di ciascuna regione (o territorio sub-regionale).

La maggiore disponibilità rispetto al passato di fondi nazionali per investimenti sulle risorse culturali garantisce la capacità di far fronte autonomamente alle situazioni di “emergenza”. Le risorse del QCS sono così concentrate su interventi fortemente collegati a obiettivi di sviluppo.

Sotto il profilo programmatico, gli interventi dell’asse sono attuati all’interno dei programmi operativi regionali, secondo un approccio caratterizzato da forte partenariato istituzionale fra l’Amministrazione centrale competente le regioni e le altre amministrazioni e soggetti interessati a livello nazionale e locale.

Dovranno essere privilegiati progetti integrati per lo sviluppo delle risorse culturali, che risultino composti da un complesso di interventi tra loro articolati e coerenti in grado di attirare le componenti di capitale umano e finanziario necessari a valorizzare nel tempo il patrimonio culturale del Mezzogiorno. Ad esempio, un modello di riferimento può essere rappresentato da quei progetti che riescono a focalizzare intorno a una risorsa culturale, un sito archeologico piuttosto che un museo o iniziative di accesso all’informazione, le azioni imprenditoriali e sociali della zona con riferimento all’artigianato locale, al miglioramento della capacità ricettiva e del turismo in genere, alla formazione degli addetti, alla creazione o al potenziamento delle strutture e delle associazioni culturali per la promozione e lo sviluppo del territorio e del progetto.

* * *

L’obiettivo globale assunto come riferimento per la strategia specifica di Asse mira quindi ad evidenziare e a stabilire programmaticamente il legame stretto fra tutela e valorizzazione del patrimonio e occasioni di sviluppo di attività produttive sul territorio:

« Stabilire condizioni per nuove opportunità imprenditoriali nel settore della cultura e delle attività culturali; accrescere la qualità della vita dei cittadini, la fiducia e il benessere sociale; valorizzare, tutelare e rendere maggiormente fruibili le risorse culturali del Mezzogiorno. »

Al di là degli interventi d’investimento, e dei pur importanti impatti di cantiere, l’obiettivo globale punta ad incidere su alcune delle variabili di rottura come evidenziato nella tabella seguente.

Quantificazione degli obiettivi specifici  

Il sistema di obiettivi specifici dell’Asse è così articolato:

Sviluppare l’imprenditorialità e la crescita delle organizzazioni legate alla valorizzazione e alla diffusione della conoscenza del patrimonio culturale. Creare le condizioni e favorire la creazione di strutture ad alta specializzazione per la gestione degli interventi di restauro e valorizzazione. Sviluppare attività di formazione per la riqualificazione e la creazione di competenze legate al patrimonio e alle attività culturali.

Consolidare, estendere e qualificare le azioni di salvaguardia e valorizzazione del patrimonio archeologico, architettonico, storico-artistico e paesaggistico del Mezzogiorno nonché quelle relative alle attività di spettacolo e di animazione culturale, quale strumento di sviluppo economico del territorio.

Migliorare la qualità dei servizi culturali e dei servizi per la valorizzazione del patrimonio, compresa la promozione della conoscenza e della divulgazione, anche ai fini dell’innalzamento della qualità della vita.

Agli obiettivi specifici dell’Asse sono associati gli indicatori di contesto presentati nella tabella inserita al termine della descrizione dell’Asse. Tra i possibili indicatori rappresentativi degli effetti della strategia dell’Asse, quelli individuati sono quelli che, allo stato attuale, meglio soddisfano i requisiti di disponibilità da fonti ufficiali, aggiornabilità su base annuale e disaggregabilità a livello regionale, requisiti necessari per assicurare un monitoraggio sistematico degli effetti del QCS. Per ogni indicatore si forniscono indicazioni relative alla fonte, all’anno di riferimento e ai valori dei più recenti dati disponibili e, per una buona parte di essi, al target che si prevede di raggiungere entro il 2006. La quantificazione dei target è coerente con l’impatto macroeconomico del piano, così come rappresentato dalle simulazioni relative al percorso di crescita, contenute nel documento di valutazione ex-ante.

Linee di intervento  

L’asse viene attuato prioritariamente attraverso progetti integrati, come strumento maggiormente in grado di coniugare gli aspetti di valorizzazione delle risorse culturali allo sviluppo di un territorio e di raggiungere un’adeguata “massa critica” (in termini ad esempio di mobilitazione della domanda) indispensabile all’attivazione di processi di crescita. I progetti integrati potranno essere concepiti a partire da un’area territoriale definita o da un campo settoriale di intervento a livello regionale.

A tale proposito, l’identificazione delle aree deve privilegiare i territori che evidenziano, sotto questo profilo, una forte vocazione e specializzazione, data dalle caratteristiche, dall'intensità di presenza, dalla tipologia del patrimonio culturale di cui è dotata e che può costituire leva di un processo di sviluppo locale, con l’obiettivo di proporre potenziali “distretti culturali e ambientali” sui quali promuovere un approccio di sviluppo integrato.

Un posto di rilievo dovrà assumere la tutela, la valorizzazione e il restauro del paesaggio, potenziale obiettivo da conseguire attraverso forme di integrazione finanziaria fra diversi Fondi Strutturali (in particolare FESR e FEOGA). In particolare la tutela del paesaggio dovrà divenire una politica attiva di valorizzazione del territorio, intervenendo con azioni di recupero nelle aree di pregio degradate e definendo le condizioni perché interventi in altri settori siano compatibili con le conservazione e la valorizzazione del paesaggio.

I progetti integrati potranno essere costruiti sulla base degli obiettivi specifici sopra riportati, definendo l’elemento cardine di valorizzazione delle risorse culturali sul quale basare l’integrazione degli interventi.

A titolo di esempio, si riportano alcuni degli elementi attorno ai quali possono essere concepiti progetti integrati di intervento sul territorio:

·        interventi conservativi e di ristrutturazione funzionale dei complessi architettonici anche originariamente adibiti a funzioni diverse per lo svolgimento di attività culturali, nonché dei villaggi rurali;

·        realizzazione di sistemi a rete e di circuiti territoriali in grado di ottimizzare l’efficacia del servizio;

·        attività di formazione specialistica per la tutela e la valorizzazione del patrimonio, per lo sviluppo delle attività culturali e per la diffusione delle competenze necessarie allo sfruttamento del potenziale della società dell'informazione nel settore;

·        integrazione tra l’imprenditorialità turistica di un determinato territorio e le relative risorse culturali;

·        qualificazione delle filiere dell’indotto locale attivate dagli interventi sulle infrastrutture culturali e rafforzamento del tessuto imprenditoriale e delle reti di imprese collegate.

·        sostegno allo sviluppo delle piccole e medie imprese e dell’artigianato locali, dediti ad attività caratteristiche della zona che possono avere e ricevere impatto dalla valorizzazione delle risorse ambientali e culturali attraverso la tipizzazione delle lavorazioni e prodotti.

Gli interventi relativi al patrimonio archivio-bibliotecario possono essere finanziati solo all’interno di progetti integrati e se riguardano contestualmente la valorizzazione del patrimonio archeologico, architettonico e storico-artistico.

Criteri e indirizzi per l’attuazione  

I criteri di scelta degli interventi devono basarsi sulle specifiche caratteristiche settoriali in grado di amplificare l’impatto positivo dei progetti sullo sviluppo economico e territoriale delle aree di intervento.

Nell’ambito dei programmi operativi regionali, i progetti di intervento nell’asse sono selezionati sulla base di criteri idonei a garantire la qualità dei progetti stessi e la massimizzazione dell’impatto sullo sviluppo. Gli elementi di riferimento per la definizione dei criteri di selezione sono i seguenti:

·        impatto sullo sviluppo locale, e in particolare su quello turistico della regione (attraverso, ad esempio, l’impatto sul bacino di domanda territoriale, l’allungamento della stagione turistica, il riequilibrio dei flussi turistici su più aree);

·        miglioramento del capitale umano locale (attraverso, ad esempio, l’aumento dei consumi culturali dei residenti, l’aumento delle produzioni culturali, la ricomposizione della struttura dell’offerta dei servizi);

·        partenariato e cofinanziamento (in relazione, ad esempio, alla condivisione fra un certo numero di soggetti locali, al cofinanziamento privato non limitato alla fase di investimento, ma anche alla gestione delle attività);

·        piano di gestione (in relazione, ad esempio, al grado di definizione degli aspetti di carattere amministrativo, societario, economico e finanziario della gestione). L’inclusione di questo criterio deriva dalla necessità di garantire l’analisi ex-ante della fattibilità operativa del progetto, in termini di economicità di gestione e di capacità del progetto di “stare sul mercato”. L’analisi di fattibilità della gestione comprende indicazioni di programmazione culturale, ipotesi organizzative e logistiche, valutazione dei fabbisogni professionali, analisi dei mercati e degli strumenti di promozione, scelte in merito alle questioni economiche, finanziarie, giuridiche e istituzionali.

Le autorità di gestione dei programmi operativi regionali, tenuto conto degli indirizzi del Ministero per Beni e le Attività Culturali, sono tenute ad assicurare che la scelta dei progetti di attuazione dell’asse sia coerente con gli indirizzi del QCS e con l’applicazione del principio di concentrazione degli interventi.

TABELLA DI QUANTIFICAZIONE DEGLI INDICATORI - ASSE II

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3.4. Asse III – Risorse Umane

Analisi dei bisogni e delle potenzialità  

Le risorse umane costituiscono nella logica dell’intero programma da un lato una risorsa, largamente sottoutilizzata, da valorizzare e dall’altro un destinatario dell’intervento complessivo di sviluppo, da rendere pienamente capace di coglierne le opportunità. Le dimensioni dei differenziali nei tassi di disoccupazione tra le due grandi aree del Paese (con un tasso nel Mezzogiorno pari a circa tre volte quello del Centro-Nord dall’inizio degli anni 70) hanno a lungo nel passato recente polarizzato il dibattito sulla questione dell’adeguatezza del differenziale salariale, lasciando in ombra le motivazioni sottostanti all’inferiore produttività osservata per l’area e il possibile ruolo e/o responsabilità dell’intervento pubblico nel determinare le condizioni e le modalità affinché questa circostanza potesse essere nel tempo superata. Tuttavia è in gran parte verso questa seconda questione, aumentare la produttività delle risorse dell’area, ivi incluso il lavoro, che si dirige l'intervento.

Vi è un’effettiva carenza di opportunità di lavoro segnalata, oltreché dai più elevati tassi di disoccupazione medi, dai tassi di disoccupazione elevati anche per gli individui più qualificati e da una notevole mobilità verso l’esterno dell’area per gli individui più scolarizzati; in un’inferiore partecipazione al mercato della componente femminile che soffre maggiormente di fenomeni di scoraggiamento e risulta largamente impegnata nell’attività di produzione di servizi di autoconsumo (in particolare servizi di cura dell’infanzia e anziani) scarsamente disponibili al di fuori dell’organizzazione familiare; in una larghissima fascia di lavoro sommerso, espressione dell’assenza di adeguate convenienze a emergere in termini di accesso a servizi rari, finanziari e ai mercati esteri, che include largamente i lavoratori meno qualificati, ma dove sussistono anche larghe fasce di lavoro altamente specializzato.

Vi sono minori servizi offerti alla forza lavoro nell’attività di ricerca di lavoro (che aumenta i fenomeni di scoraggiamento, in particolare per le donne); insufficiente capacità del sistema di fornire qualificazioni assorbibili dal mercato e una gamma di competenze adeguate al mutamento scientifico-tecnologico e delle professioni; scarsa sensibilità dell’amministrazione per la promozione di politiche di inclusione sociale e di parità. In quest’ambito un elemento particolarmente critico è costituito dalla debolezza del sistema della formazione professionale e quindi dalle qualifiche insufficienti e inadeguate dei lavoratori. Il pur notevolissimo progresso compiuto nel sistema dell’istruzione non ha ancora annullato il ritardo di scolarizzazione che ancora si manifesta per le fasce giovanili con più ampi fenomeni di dispersione. Gli interventi a favore dei disoccupati meridionali sono stati spesso realizzati sotto la spinta dell’emergenza, in assenza di un disegno di medio-lungo termine, risultando in un’ulteriore diminuzione della capacità di funzionamento del mercato del lavoro (e generando sacche di dipendenza di difficile gestione). Per la creazione di politiche innovative, dal trasferimento tecnologico ai servizi socio-assistenziali, l’operatore pubblico si è limitato occasionalmente a rispondere alle rarefatte domande provenienti dal privato.

Il Mezzogiorno soffre di una situazione di particolare debolezza nel settore della ricerca e sviluppo tecnologico, soprattutto per quanto riguarda gli investimenti delle imprese, la loro capacità di migliorare il contenuto innovativo delle produzioni/processi e il numero di ricercatori in rapporto agli occupati. Il capitale umano prodotto dalle Università del Mezzogiorno è anch’esso significativamente inutilizzato, sia per la generale debolezza qualitativa della domanda espressa dalle imprese, sia anche a causa degli scarsi collegamenti delle Università con il mondo produttivo non dispone delle qualifiche richieste. Tale chiusura delle Università provoca difficoltà di autofinanziamento rendendo quelle del Mezzogiorno estremamente fragili e non competitive rispetto a quelle del Centro-Nord.

Tale debolezza, che dipende dalla peculiarità del sistema produttivo meridionale, dall’inadeguatezza dei servizi avanzati alle imprese e dalla scarsità di rapporti tra il sistema scientifico e il sistema dalle imprese, richiede una forte politica d’intervento coordinata ed esplicita – in primo luogo – fra MURST, MICA e Regioni per produrre:

·        una strategia di attivazione della domanda di innovazione;

·        una metodologia operativa di diffusione dell’innovazione;

·        un più proficuo rapporto e interazione tra sistema della ricerca e sistema produttivo.

Sui segnali positivi, peraltro è possibile innestare cambiamenti o perseguire linee di intervento che rafforzino le tendenze in atto. Le indagini Istat segnalano infatti che sotto il profilo dell’andamento dell’occupazione, il Mezzogiorno appare nell’ultimo biennio più dinamico, indicando che la vivacità di alcuni segmenti dell’economia meridionale si è di fatto riflessa in incremento di occupazione.  Il moltiplicarsi di istanze da parte del privato sociale che esprime una notevole capacità progettuale e il riaccendersi di interesse per strategie imprenditoriali di alto profilo suggeriscono spazi per una strategia più ambiziosa che può partire da alcune condizioni di favore: in particolare sulla presenza di risorse umane a elevata formazione, centri di ricerca e università e sulla disponibilità di una forza lavoro ampia e più di un tempo disponibile a nuove modalità di rapporti di lavoro.

Strategia di asse  

La definizione della strategia per le risorse umane si collega alla generale riflessione sul ruolo delle politiche nazionali e comunitarie derivante dall’esperienza dell’elevata disoccupazione europea. Questa riflessione si è orientata ad accettare un maggiore ruolo delle dinamiche di “mercato” anche per il funzionamento del mercato del lavoro, contemperata da politiche di rafforzamento della posizione degli individui sul mercato e dall’accentuarsi del ruolo strategico dell’intervento pubblico sulla formazione del capitale umano. E' da questa riflessione più ampia che arriva la consapevolezza della priorità che nell'azione di politica economica va data alle politiche attive del lavoro, destinate a rafforzare la capacità delle persone di inserirsi nel mercato, e a prevenirne la disoccupazione di lunga durata, e alle politiche dell’istruzione e della formazione, destinate a rafforzare la capacità della forza lavoro di mantenere il ruolo di fattore strategico della crescita. Queste priorità informano le recenti tendenze delle politiche nazionali. Accanto alla realizzazione di queste linee generali, l’esperienza della passata programmazione e il rinnovato impegno del QCS a favore dello sviluppo, suggeriscono di prevedere politiche per le risorse umane in forte collegamento e integrazione con il complesso della strategia di sviluppo.

L'approccio strategico dell'asse è strettamente correlato e coerente con la Strategia europea per l’occupazione (SEE), con le Raccomandazioni della Commissione sulle politiche per l’impiego, con il PAN e con il Quadro di riferimento dell’Obiettivo 3. L'articolazione dell'asse in base ai « Policy field » previsti dal Regolamento del FSE permette che le priorità politiche della SEE siano "calate" nel contesto del Mezzogiorno.

Tale articolazione inoltre consente, grazie ad una chiara indicazione delle risorse allocate ad ogni specifico policy field, di verificare la coerenza della strategia del QCS con la SEE (Strategia Europea per l’Occupazione) e con gli strumenti che discendono da questa. Le risorse finanziarie FSE dell'asse, al netto delle risorse dedicate esplicitamente agli interventi integrati in altri assi, saranno assegnate ai « policy field » secondo le seguenti percentuali globali indicative per il QCS:

             Globale                                    Nazionali           Regionali

·        Policy field A         29,4%                                      41,5%

·        Policy field B           4,8%                                        6,8%

·        Policy field C         37,3%              71,6%              23,1%

·        Policy field D         18,6%              18,4%              18,6%

·        Policy field E          10%                 10%                 10%

Così come meglio specificato nel punto "Criteri e indirizzi per l'attuazione", l'integrazione dell'elemento "Risorse umane" nella strategia di sviluppo degli altri assi è ottenuta principalmente grazie alla previsione, in tali assi, di interventi del FSE dotati di adeguate risorse finanziarie

Le percentuali sopra riportate vengono verificate, a livello di QCS, dal Comitato di Sorveglianza in due fasi successive, rispettivamente entro il 31.12.2003 e il 31.12.2005. Se in occasione delle verifiche, i dati reali dovessero discostarsi dalle indicazioni in maniera non superiore al 10% in più o in meno di ogni « policy field », tale scostamento non comporterà modifica del QCS.

L'approccio strategico privilegia le politiche attive del lavoro previste dal Policy field A. La scomposizione della ripartizione percentuale tra i programmi operativi regionali e gli interventi nazionali rende ancora più evidente l'importanza di questo policy field nel QCS e permette di verificare la coerenza della strategia scelta a livello di Paese, che ha riservato i finanziamenti più elevati agli interventi in materia di occupabilità. Particolare significato assume anche l'importanza del Policy field C che indica anche il rilievo delle azioni sui sistemi di formazione e istruzione in questo periodo di programmazione. Il 10% riservato al Policy field E traduce l’attenzione particolare attribuita alla disparità di genere che nel Mezzogiorno assume connotati particolarmente gravi.

Alcuni elementi strategici assumono un'importanza particolare. Si tratta principalmente delle politiche attive e preventive della disoccupazione di lunga durata. In particolare si tratta di costruire o potenziare la rete di servizi all’impiego, prevista dalla riforma delle funzioni in materia di collocamento e politiche attive del lavoro, per estendere l’ambito degli individui che possiedono le necessarie informazioni e possibilità per fruire delle occasioni lavorative esistenti e future, anche attraverso il sostegno a scelte di mobilità e con un’attenzione a che gli interventi (di servizio alla ricerca di lavoro, di orientamento, di ampliamento dei servizi di contesto, di indirizzo e specifici momenti formativi) siano mirati sulle specifiche esigenze degli individui, con particolare riguardo per la differenza di “genere” e di età.

Tale riforma permetterà il passaggio da un sistema che tratta lo stock di disoccupati di lunga durata a uno che attui un approccio preventivo alla disoccupazione di lunga durata assicurando il trattamento prima dei 12 mesi dall'inizio della disoccupazione nel caso degli adulti e prima dei sei mesi nel caso dei giovani con meno di 25 anni. L'approccio generale di politica attiva e preventiva terrà evidentemente conto della situazione peculiare del Mezzogiorno indirizzandosi con efficacia allo  stock di disoccupati di lunga durata di grandi dimensioni. Al fine di assicurare il cambiamento di strategia in favore dell'approccio preventivo, una percentuale di risorse pari al 35% del policy field A è riservata agli interventi preventivi della disoccupazione di lunga durata. Tale percentuale costituisce una quota minima che si spera di superare alla fine del periodo di programmazione.

Interventi ugualmente di estrema importanza saranno quelli relativi al sistema di formazione professionale, alla Società dell’Informazione, al sostegno alla creazione di impresa (con una particolare attenzione ai giovani e alle donne), alla riduzione del tasso di « drop out » e all’applicazione del principio di pari opportunità tra uomini e donne.

Alla luce dell’esperienza passata, le politiche di formazione per risultare efficaci devono trovare una diretta finalizzazione alle necessità della domanda attuale o prospettica. Ciò richiede in primo luogo sia il rafforzamento di strumenti e interventi che riducano il fenomeno della dispersione e dell’esclusione socio-culturale, sia il rafforzamento e lo sviluppo della qualità dell’istruzione e della formazione attraverso interventi di sostegno all’innovazione dei contenuti didattici che tengano anche conto dell’accresciuta necessità di competenze trasversali (linguistiche, informatiche e computazionali) collegata al tendenziale incremento dei settori terziari e di rafforzamento della funzionalità dei sistemi dal punto di vista delle risorse sia umane che strutturali. I due sistemi (dell’istruzione e della formazione) necessitano di un coordinato intervento di integrazione finalizzato in primo luogo a un più ampio ed efficace raggiungimento dell’utenza e a migliorarne il collegamento con il mondo del lavoro. A questo riguardo è possibile intervenire attraverso l’effettiva implementazione di percorsi di alternanza tra istruzione o formazione e lavoro utilizzando l’occasione fornita dalla recente introduzione dell’obbligo formativo a 18 anni e del rafforzamento dei contenuti formativi del canale dell’apprendistato, uno strumento che potrebbe essere progressivamente ampliato nelle regioni meridionali contestualmente all’emersione dell’occupazione sommersa. Il potenziamento della filiera della formazione integrata superiore è un’ulteriore occasione di indirizzare l’intervento formativo alla creazione di qualifiche medio-alte dirette al sistema delle imprese.

Nel breve periodo, gli interventi diretti alla rivalutazione del potenziale produttivo delle risorse umane potranno accrescere la propria efficacia raccordandosi direttamente agli interventi volti alla promozione di sviluppo locale, mediante dei veri e propri patti formativi territoriali anche nel quadro di interventi di programmazione negoziata, e attraverso azioni finalizzate ad attrarre progressivamente verso il mercato regolare quote significative del lavoro sommerso. L’attrazione del lavoro sommerso verso condizioni di regolarità dipende in misura determinante dalle prospettive di profitto delle imprese, tuttavia il processo può essere rafforzato da un’attenta disseminazione di conoscenza degli strumenti per l’emersione, dalla promozione di programmi per la valorizzazione professionale ed integrazione degli immigrati, di iniziative per la creazione d’impresa, dalla disponibilità di risorse per la qualificazione dei lavoratori e dei piccoli imprenditori.

Elemento cruciale per l’effettiva implementazione di questi interventi è una linea di azione volta a dotare le risorse umane impiegate nelle Amministrazioni centrali, regionali e locali delle competenze, della flessibilità di interazione, della capacità di programmazione, progettazione, implementazione, monitoraggio e valutazione delle proprie attività al fine di fornire servizi rispondenti alle necessità di cittadini, imprese e altre amministrazioni.

Un ambito privilegiato è dedicato agli interventi tesi a valorizzare e incrementare l’occupazione femminile, sia attraverso la costituzione di punti preferenziali per l’indirizzo delle donne, di azioni dirette a facilitare l’entrata e la permanenza sul mercato del lavoro e iniziative  per la consulenza alle imprese nell’utilizzo di modalità organizzative compatibili con la conciliazione tra lavoro e vita familiare, sia mediante la creazione di una rete di servizi a sostegno della famiglia, in particolare per la cura dell’infanzia e l’assistenza agli anziani.

Ulteriori interventi mirano a contrastare le aree di emarginazione e di esclusione sociale e culturale attraverso iniziative (oltreché di riduzione della dispersione scolastica e formativa, di lotta all’analfabetismo di ritorno, di offerta di percorsi integrati di orientamento, di capacità di autopromozione, di creazione di nuove opportunità di impiego, di promozione di imprese sociali, ecc.) a favore degli individui che attualmente risultano emarginati o esclusi e di quelli, soprattutto giovani e giovanissimi, che vivono in contesti o in condizioni che ne potrebbero determinare l’emarginazione o l’esclusione futura. In questo ambito appare utile promuovere e consolidare all’interno del tessuto locale nuove iniziative imprenditoriali nell’area dell’economia sociale, attraverso l’integrazione tra pubblico, privato e privato sociale.

Per quanto riguarda il settore della ricerca, il QCS mira a esplicitare la funzione strategica di connessione e integrazione fra il sistema nazionale e il sistema regionale, anche con riguardo ai collegamenti internazionali, non solo valorizzando le eccellenze, ma sostenendo, precipuamente, la crescita armonica del sistema nazionale della RS&T e delle Regioni del Mezzogiorno.

La strategia di sviluppo punta quindi, in via prioritaria, a promuovere, stimolare e soddisfare la domanda di innovazione delle imprese e dei sistemi produttivi locali, a espandere la dotazione e la qualità delle risorse umane, attivando reali processi di valorizzazione, trasferimento e diffusione delle conoscenze. Centrale quindi diviene una duplice funzione di raccordo: tra ambiente socioeconomico e impresa e tra questa e sistema scientifico e tecnologico.

La strategia di trasferimento/sviluppo dell’innovazione non si limita ai soli aspetti tecnologici (sul prodotto e sul processo), ma si propone anche di sviluppare standard adeguati di innovazione di mercato e organizzativa, con specifico riferimento alla situazione delle PMI del Mezzogiorno, attraverso tutti gli interventi (inclusi quelli di natura incrementale) che consentono di accrescere e migliorare la produttività e la competitività sui mercati.

Si tratta quindi di sviluppare capacità autonoma di domanda di innovazione e di ricerca nonché di  attivare e/o consolidare iniziative di trasferimento e diffusione della ricerca scientifica e tecnologica verso il sistema delle imprese meridionali.

* * *

Obiettivo globale dell’Asse è:

« Indurre nuove occasioni di sviluppo espandendo la dotazione, la disponibilità e la qualità delle risorse umane. Far crescere il contenuto scientifico-tecnologico delle produzioni meridionali; rafforzare la rete dei centri di competenza del Mezzogiorno e valorizzare i collegamenti tra sottosistema scientifico ed imprenditoriale. Ridurre i tassi di disoccupazione, accrescere la partecipazione al mercato del lavoro e l’emersione delle attività informali (e quindi la loro produttività), valorizzare le risorse femminili, favorire i processi di recupero della fiducia e benessere sociale e ridurre la marginalità sociale. »

La capacità della strategia relativa all’Asse delle risorse umane di incidere (più o meno intensamente) sulle “variabili di rottura” identificate nell’ambito della nuova programmazione, viene riportata nel prospetto che segue. In esso vengono inoltre identificati i canali sia diretti, che  indiretti, attraverso i quali la strategia d’intervento delineata nell’ambito di quest’Asse appare in grado di produrre un impatto sulle “variabili di rottura”.

Quantificazione degli obiettivi specifici  

La struttura della strategia dell'Asse adotta l’articolazione in obiettivi specifici per i cinque « policy field » del FSE, definita nel Quadro di riferimento per le Risorse Umane, anche al fine di favorire il confronto e il monitoraggio di linee di intervento comuni all’intero territorio nazionale e ulteriori obiettivi specifici per il settore della ricerca. Nella definizione delle linee di intervento e delle motivazioni degli obiettivi comuni del quadro di riferimento per le risorse umane vengono tuttavia esplicitate anche alcune specificità ed esigenze dell’obiettivo 1 emerse dall’analisi e dal confronto con il partenariato. I « policy field » e i rispettivi obiettivi specifici sono:

A.1. Prevenzione della disoccupazione di giovani e adulti

A.2. Inserimento e reinserimento dei disoccupati di lunga durata

B.1. Favorire il primo inserimento lavorativo o il reinserimento di soggetti a rischio di esclusione sociale

C.1. Adeguare il sistema della formazione professionale e dell’istruzione

C.2. Promuovere un'offerta adeguata di formazione superiore e universitaria

C.3. Promuovere l'istruzione e la formazione permanente

D.1 Sostenere le politiche di rimodulazione degli orari e di flessibilizzazione del mercato del lavoro  e sviluppare  la formazione continua con priorità alle PMI

D.2 Sostenere l’imprenditorialità in particolare nei nuovi bacini di impiego e l'emersione del lavoro non regolare

D.3 Sviluppare il potenziale umano nei settori della ricerca e dello sviluppo tecnologico

E.1 Accrescere la partecipazione e rafforzare la posizione delle donne nel mercato del lavoro

Rafforzare il sistema della ricerca scientifico-tecnologica del Mezzogiorno, migliorando i collegamenti tra i sottosistemi scientifici ed il sistema imprenditoriale, anche con la finalità di promuovere il trasferimento tecnologico, la nascita di imprese sulla “frontiera” e l’attrazione di insediamenti high-tech.

Rafforzare e migliorare il sistema dell’alta formazione meridionale, generare nuovo capitale umano qualificato, anche per rafforzare le relazioni con i Paesi del Mediterraneo.

Accrescere la propensione all’innovazione di prodotto, di processo ed organizzativa delle imprese meridionali.

Inserire la comunità scientifica meridionale in reti di cooperazione internazionale.

Promuovere la ricerca e l’innovazione in settori strategici del Mezzogiorno (beni culturali, ambientali, agro-industria e trasporti).

Promuovere e soddisfare la domanda di innovazione dei soggetti collettivi (enti locali, sovrintendenze, Camere di Commercio, ecc.) del Mezzogiorno.

Agli obiettivi specifici dell’Asse sono associati gli indicatori di contesto presentati nella tabella inserita al termine della descrizione dell’Asse. Tra i possibili indicatori rappresentativi degli effetti della strategia dell’Asse, quelli individuati sono quelli che, allo stato attuale, meglio soddisfano i requisiti di disponibilità da fonti ufficiali, aggiornabilità su base annuale e disaggregabilità a livello regionale, requisiti necessari per assicurare un monitoraggio sistematico degli effetti del QCS. Per ogni indicatore si forniscono indicazioni relative alla fonte, all’anno di riferimento e ai valori dei più recenti dati disponibili e, per una buona parte di essi, al target che si prevede di raggiungere entro il 2006. La quantificazione dei target è coerente con l’impatto macroeconomico del piano, così come rappresentato dalle simulazioni relative al percorso di crescita, contenute nel documento di valutazione ex-ante.

Per gli indicatori III-6 (Differenza tra il tasso di occupazione maschile e tasso di occupazione femminile) e III-7 (Differenza tra tasso di attività maschile e tasso di attività femminile), i dati relativi alla situazione di partenza sono quelli delle statistiche ufficiali (riferimento alla popolazione di età superiore ai 15 anni), mentre quelli relativi ai target sono basati su simulazioni effettuate per il modello (riferimento alla popolazione di età 15-70 anni). La differenza più significativa, di circa un punto percentuale, tra i due valori si rileva per l’indicatore III-6, per il quale per il 1999 il dato (ISTAT) relativo alla popolazione con più di 15 anni è pari a 30,8, mentre il dato simulato relativo alla popolazione nella fascia di età 15-70 è pari a 31,9.

Linee di intervento  

Per quanto riguarda le azioni cofinanziate dal FSE, di seguito ne vengono indicate le principali motivazioni e le linee generali di intervento. Queste rappresentano le articolazioni tematiche degli obiettivi specifici e costituiscono l’impianto del quale i programmi operativi potranno avvalersi per l’attuazione. Esse sono numerate in modo da poter essere ricondotte facilmente all’obiettivo specifico e al « policy field » di riferimento.

Policy field A

La promozione di politiche attive del lavoro e preventive della disoccupazione si inquadra all’interno della più generale strategia europea dell’occupazione e ha ricevuto elevatissima priorità nel PAN 1999 dell’Italia, che si è impegnata ad intervenire a favore dei giovani entro i primi sei mesi di ricerca di lavoro e a favore degli adulti entro i primi dodici, ridisegnando le politiche del lavoro al fine di impedire che lo stato di disoccupazione si prolunghi comportando un deterioramento del capitale umano e un progressivo estraniamento dal mercato. Questo impegno deve trovare riscontro anche nelle Regioni del Mezzogiorno, dove tuttavia rimane necessario anche indirizzarsi verso il disegno di programmi efficaci di inserimento e reinserimento per i disoccupati di lunga durata che ancora rappresentano circa i due terzi della disoccupazione esplicita dell’area. Le politiche attive sono inoltre un meccanismo efficace per promuovere la parità di genere poiché si dirigono in particolare agli individui che hanno legami più tenui con il mercato del lavoro e quindi a un gruppo sociale composto largamente da donne.

A.1.1. Servizi per l’impiego e

A.1.2. prevenzione della disoccupazione di lunga durata

La difficoltà degli individui a muoversi sul mercato del lavoro è indirettamente documentata dal grande peso che hanno i canali informali di ricerca di lavoro che hanno lo svantaggio di funzionare solo localmente e escludere gli individui meno socializzati, in particolare le donne. I tempi di ricerca di lavoro si allungano quindi anche per carenza di informazione sulle occasioni di lavoro, sulle modalità contrattuali disponibili, sulle occasioni formative. La mancanza di servizi all’impiego per le persone in cerca di lavoro è di ostacolo a che l’area si avvantaggi pienamente delle modificazioni legislative di flessibilità introdotte negli anni recenti dalla legislazione e dalla contrattazione collettiva, indebolisce la capacità contrattuale degli individui, riduce complessivamente la trasparenza con cui i lavoratori sono allocati ai posti di lavoro, aumenta i fenomeni di scoraggiamento. L’assenza di servizi per chi è alla ricerca di lavoro inibisce anche la capacità dell’operatore pubblico nel disegnare interventi di politica attiva efficaci, poiché alla scarsa conoscenza da parte dei disoccupati del mercato del lavoro associa una scarsa conoscenza da parte dell’operatore pubblico dei disoccupati, delle loro caratteristiche e necessità. La messa in opera di servizi per l’impiego è pertanto un presupposto irrinunciabile per un contrasto precoce della disoccupazione da realizzarsi attraverso un’attenta diffusione di informazione, di attivazione di esperienze lavorative e di indirizzo a specifici percorsi formativi.

A.2.1. Inserimento e reinserimento dei disoccupati di lunga durata

Nel Mezzogiorno i disoccupati di lunga durata costituiscono la quota prevalente della disoccupazione segnalata dalle indagini statistiche, ma non rappresentano un insieme omogeneo, poiché esso include, accanto a una più modesta quota di individui che hanno ricevuto sostegno al reddito, una larga maggioranza di individui, giovani e adulti, che non hanno mai avuto un’esperienza di lavoro significativa, né goduto di sussidi; l’incidenza della disoccupazione di lunga durata, inoltre è massima tra le donne (il 68,5 per cento delle donne in cerca di lavoro lo sono da oltre 12 mesi). Anche il contrasto della disoccupazione di lunga durata potrà essere più efficace con l’attuazione dei servizi per l’impiego, soprattutto laddove è necessario riavvicinare gli individui al mercato attraverso un orientamento personalizzato. In generale, soprattutto per gli individui più giovani, il tipo di politiche da attuare potrà essere molto simile rispetto a quelle indirizzate per la prevenzione della disoccupazione di lunga durata con una particolare attenzione, tuttavia, all’elemento motivazionale nel caso di individui che da molto tempo sono lontani dal mercato. Per quanto riguarda l'inserimento e reinserimento delle donne si dovrà prestare particolare attenzione all'individuazione delle cause che allungano i tempi di ricerca del lavoro. In generale, si dovrà operare sul piano della rimotivazione, in direzione della conciliabilità tra vita di lavoro e vita familiare e per l'accrescimento dell'occupabilità femminile attraverso strumenti di politica attiva del lavoro ripensate alla luce delle specificità di genere.

Per quanto attiene le modalità di realizzazione delle specifiche attività sia per le attività preventive, sia per quelle curative della disoccupazione (orientamento, formazione, work experience ecc.), si farà riferimento a due possibili approcci:

Percorsi integrati: nel primo caso si fa riferimento all’approccio integrato (che è quello che maggiormente caratterizza la strategia preventiva dell’asse A) e che dal punto di vista del destinatario si sostanzia in una molteplicità di azioni diverse e complementari che insieme concorrono a fornire risposte ai diversi bisogni che determinano o possono determinare il suo stato di disoccupazione. La personalizzazione del percorso conferisce alla strategia carattere di flessibilità: il destinatario sulla base di una preventiva analisi diagnostica intraprende un percorso sulla base delle sue esigenze. Ciò può significare anche prevedere l'affidamento ad un unico organismo dell'intero percorso, con il relativo finanziamento, che potrà realizzarlo attraverso la rete delle risorse esistenti al livello locale.

Attività singole: in tal caso si realizzeranno specifiche attività come risposta puntuale a specifici bisogni dei target di riferimento.

Policy field B

B.1.1. Inserimento lavorativo e reinserimento di gruppi svantaggiati

L’obiettivo di recupero della coesione sociale, che il QCS associa all’obiettivo della crescita, implica come obiettivo intermedio l’incremento dell’azione a favore dei gruppi svantaggiati (per motivi di contesto qual è la vita nelle aree degradate, per motivi economici quali la povertà, per motivi individuali quali l’handicap, la tossicodipendenza). In questo ambito vi è l’opportunità di sostenere la capacità progettuale del terzo settore che mostra una crescente vivacità. Se sfruttare le opportunità di nuova occupazione che la crescita dell’economia sociale consente non appare la condizione risolutiva della disoccupazione meridionale, il miglioramento del contesto socio-economico e l’azione contro l’area di degrado sociale che si accompagna alla marginalità appare una delle pre-condizioni per un obiettivo di sviluppo equilibrato. Altrettanto importante è il sostegno formativo alla popolazione immigrata allo scopo di attenuare il clima di contrasto interculturale generato da politiche non inclusive e per valorizzarne le potenzialità professionali.

Nell'ambito delle politiche di inclusione, un'importanza particolare va riconosciuta all'allargamento del partenariato a livello locale. A questo fine, appare essenziale riuscire a realizzare azioni avvalendosi delle ONG, imprese sociali, cooperative di solidarietà sociale operanti sul territorio. L'art.4 del Regolamento (CE) n. 1784/1999 prevede a questi fini lo strumento dei "piccoli sussidi". Il ricorso a tale strumento va previsto ove possibile e opportuno.

Policy field C

« Costruire » la qualità dell’offerta formativa e di istruzione nelle Regioni del sud costituisce un obiettivo destinato a fornire una risposta forte alle Raccomandazioni del Consiglio di Helsinki, in particolare nelle aree dove l’offerta stessa si è caratterizzata per particolari disomogeneità, disaggregazione e scarso collegamento dal mercato del lavoro, con cause dei principali fenomeni di dispersione.

C.1.1. Adeguamento del sistema della formazione professionale e dell'istruzione

E’ funzionale a interventi efficaci l’obiettivo di qualificare i sistemi dell’educazione e della formazione e di garantire la qualità dell’offerta in termini di risorse umane, processi e strutture (attraverso: l'innovazione di obiettivi, contenuti e metodologie dell'educazione e della formazione e il sostegno alla funzionalità dei sistemi; l'ampliamento e l'innovazione delle competenze, in funzione della transizione dall’educazione/formazione alla vita attiva, della adattabilità, della mobilità e della flessibilità; il miglioramento della qualità delle strutture, infrastrutture tecnologiche e servizi di sostegno ai sistemi dell'istruzione e della formazione; l’adeguamento delle sedi formative a standard predeterminati nell’ambito del costituendo sistema di accreditamento, un’attenta analisi dei fabbisogni - da realizzare attraverso la prosecuzione e la specificazione ai livelli locali e settoriali dei dispositivi nazionali sperimentati nella programmazione attuale; l’utilizzo di modalità competitive nella selezione degli operatori chiamati a soddisfare i fabbisogni individuati).

Le caratteristiche innovative delle modalità d’intervento e di sistema  possono essere sintetizzate come segue:

-         rafforzamento della dimensione preventiva degli interventi mirati a costituire le condizioni dell’occupabilità con particolare riguardo alla qualità e all’innovazione del sistema dell’istruzione, alla lotta alla dispersione scolastica ed al disagio socio-culturale, e all’integrazione tra sistemi dell’educazione e del mondo del lavoro, anche nel quadro complessivo dello sviluppo della società dell’informazione e della comunicazione. In questo quadro, nel contesto strategico delineato nella descrizione dell’Asse VI, assume particolare rilievo l’organizzazione in reti funzionali delle risorse infrastrutturali acquisite all’interno dei Programmi dai sistemi dell’educazione e della formazione;

-         sviluppo di dispositivi e modelli destinati ad innovare ed indirizzare l’offerta formativa attraverso la previsione dei fabbisogni delle imprese e dei territori (verso le esigenze specifiche dei settori e delle tipologie di impresa che più possono concorrere all’accelerazione dello sviluppo) ,  l’erogazione, il monitoraggio e la valutazione di un’offerta “di qualità” per quanto concerne i soggetti erogatori, le strategie, i contenuti, i metodi ed i sussidi della formazione;

-         estensione e rafforzamento di filiere formative integrate (scuola, formazione professionale, università, impresa), basate sugli output della rilevazione previsiva dei fabbisogni, caratterizzate dalla operatività dei dispositivi di certificazione e reciproco riconoscimento dei crediti, nonché destinate a ricondurre a sistema – anche per esigenze di leggibilità da parte degli utenti – gli attuali segmenti di formazione post-diploma di lunga durata (da 1 a 2 anni);

-         rafforzamento della formazione lungo l’intero arco della vita, attraverso la creazione di un nuovo segmento integrato (scuola e formazione regionale): l’educazione degli adulti, destinato a prendere in carico i progetti individuali dei lavoratori/cittadini , siano essi di recupero delle abilità scolari, siano essi di rafforzamento/riconversione di abilità professionali o culturali, ed a flessibilizzare profondamente le modalità di gestione e fruizione della formazione.

C.1.2. Prevenzione della dispersione scolastica e formativa

La capacità degli individui di apprendere nuove competenze e di adattarsi ai mutamenti richiesti dal mercato appare dipendere fortemente dal loro possesso di una buona istruzione di base e un sufficiente bagaglio di competenze trasversali. Le economie più sviluppate conoscono tutte elevati livelli di scolarizzazione di base. Alla maggiore scolarità sono legate maggiori opportunità per l’inserimento lavorativo o per ulteriori percorsi  formativi. Un aumento della partecipazione ad attività formative appare funzionale a contenere il fenomeno della criminalità giovanile. In considerazione della capillare presenza delle istituzioni scolastiche sul territorio, il Programma ritiene che l’utilizzo del canale scolastico e delle strutture scolastiche rappresenti uno degli strumenti più efficaci per elevare il livello del capitale umano dell’area e di garantire, in particolare ai giovani, di conseguire un adeguato livello di formazione iniziale “lunga”. Al tempo stesso, in ragione della entrata in vigore di dispositivi destinati ad innovare e qualificare l’offerta di formazione professionale (accreditamento, trasformazione degli enti in agenzie, formazione dei formatori, ecc.), è prevedibile ed auspicabile la progressiva scomparsa di alcuni effetti perversi del sistema, tra i quali la permanenza degli allievi ai corsi di formazione professionale per motivi anche estrinsechi all’apprendimento ed alla qualificazione. Tale progressiva scomparsa, al fianco della corrispettiva entrata in vigore ed a regime del nuovo obbligo formativo, prefigura il rischio, anche nei percorsi della formazione professionale, di un problema dispersione, da controllare e contrastare con opportune misure di sensibilizzazione, accompagnamento, assistenza socio-pedagogica.

C.2.1. Formazione superiore e universitaria

La moltiplicazione dei percorsi di formazione superiore e la prospettiva che a questi possano in futuro accedere, accanto ai giovani anche gli adulti che modificano i propri percorsi di carriera, suggeriscono di rafforzare l’impegno recente in questa direzione.

C.3.1. Istruzione e formazione permanente

Nell’attuale contesto nel Mezzogiorno, il ritardo nella scolarizzazione del passato si manifesta ancora in un difetto di formazione della popolazione adulta che è in molte circostanze all’origine di una scarsa partecipazione al mercato del lavoro e/o del permanere all’interno dell’occupazione irregolare, ne deriva pertanto, nel percorso di promozione della istruzione e formazione permanente, la necessità di promuovere il recupero di formazione e di istruzione, al fine di consentire, indipendentemente dalla propria condizione lavorativa, il recupero di un titolo di studio o di una qualifica.

Policy field D

D.1.1. Sviluppo della competitività delle imprese pubbliche e private con priorità alle PMI

Il Mezzogiorno mostra, come noto, un’elevata quota di lavoro autonomo, ma un’inferiore presenza di densità d’impresa (in particolare di medie dimensioni). La diffusione delle imprese e dei sistemi di impresa rappresenta uno dei più importanti punti di forza per l’Italia e uno dei principali vettori per la creazione di nuova occupazione. Il programma è complessivamente orientato a favorire l’attività e la crescita dell’impresa attraverso interventi di contesto e sostegno diretto all’attività economica, ma può fornire un contributo significativo sostenendo le imprese nel disegno dell’organizzazione del lavoro e nella conciliazione tra esigenze del lavoro e esigenze della produzione. In quest’ottica, la promozione delle qualifiche dei lavoratori attraverso interventi di formazione continua è funzionale sia ad accrescere la competitività delle imprese, sia a rafforzare i percorsi professionali individuali.

D.1.2. Adeguamento delle competenze della Pubblica Amministrazione

In stretto collegamento con la generale necessità di ottenere maggiori competenze funzionali allo sviluppo, emerge dall’analisi che un indubbio punto di debolezza si riscontra nella scarsa capacità delle Amministrazioni di implementare,  disegnare e valutare le politiche pubbliche e nella debole presenza di capacità di progettazione. Queste competenze appaiono tuttavia indispensabili per garantire che tutti gli obiettivi del Programma si traducano in effettive linee di intervento. La crescente integrazione nei contesti internazionali delle imprese e la stessa attuazione dei trattati della UE richiedono inoltre alle amministrazioni crescenti competenze specifiche alla gestione e all’accompagnamento di questi processi. L'importanza delle tematiche di parità, e soprattutto la loro funzionalità allo sviluppo, è ancora poco diffusa nell'operatore pubblico che ha in questo campo delicati compiti di programmazione. Ne deriva una forte necessità di adeguamento nella gestione dei processi formativi finalizzati a funzionari pubblici, anche innovando i relativi processi formativi.

D.2.1. Sviluppo e consolidamento dell'imprenditorialità con priorità ai nuovi bacini d'impiego

D.2.2. e sostegno  al lavoro regolare e all’emersione delle attività non regolari

Il sostegno e la promozione di vocazioni imprenditoriali che per difficoltà di contesto potrebbero essere prematuramente scoraggiate è un obiettivo importante della politica di sviluppo. L’azione a favore della creazione di impresa e alla autoimprenditorialità è inoltre funzionale alla diffusione della fiducia nei meccanismi competitivi di mercato e nell’esercizio produttivo delle capacità individuali. L’esistenza di potenzialità non sfruttate in settori a domanda ancora limitata suggerisce che in molti casi l’azione di policy può innescare processi virtuosi in particolare nel caso delle potenzialità femminili che pur in presenza di capacità ed abilità incontrano maggiori ostacoli.

La capacità del sistema di offrire lavoro regolare a più elevata produttività e ad adottare forme organizzative funzionali alla crescita delle imprese e al miglioramento dei percorsi di carriera individuali è limitata dalla tendenza all’utilizzo di occupazione sommersa da parte sia delle imprese regolari, sia da quelle completamente sommerse. Il permanere nella condizione di non piena legalità è, infatti, un freno alla capacità di crescita delle imprese esistenti e impedisce il loro irrobustirsi sui mercati, poiché ne inibisce l’esposizione diretta alle nuove occasioni di profitto. Ne consegue che è opportuno qualificare gli interventi con un’attenzione particolare alle operazioni che possono indurre, accanto alla nascita di nuove imprese, gli imprenditori sommersi a intraprendere percorsi di regolarizzazione della propria attività (sostegno alla creazione di micro-impresa, consulenza alla conoscenza della normativa fiscale, del lavoro, della sicurezza, all’utilizzo di strumenti per l’emersione; predisposizione di formazione per gli imprenditori). Le circoscritte, ma significative, esperienze fatte nell’ambito dei programmi per l’imprenditoria giovanile indicano che, accanto agli incentivi e alle esigenze formative, le vocazioni d’impresa emergenti richiedono anche accesso a servizi reali e di consulenza che potrebbero essere estesi con le opportune modalità anche alle attività e alle energie imprenditoriali che abbandonano le condizioni di irregolarità. Le modalità con cui le imprese ricorrono al sommerso appare disomogeneo a seconda del territorio, del settore, del punto della filiera in cui opera l’impresa. L’intervento diretto o di accompagnamento per l’emersione necessita pertanto di un impegno di studio e ascolto del territorio, a sostegno funzionale anche di iniziative previste in altri punti del programma. La questione del sommerso si intreccia notevolmente con la questione del non-lavoro femminile e del lavoro femminile nascosto o anch’esso sommerso. Da analisi preliminari appaiono spazi per far emergere il lavoro di cura e favorirne così la qualificazione attraverso strumenti di sostegno della domanda; maggiori informazioni sulle opportunità e utilizzo di strumenti aperti (come la consulenza itinerante o a sportello) appaiono idonei sia a attrarre verso la regolarità piccole iniziative di impresa, sia a prestare sostegno all’impresa femminile.

D.3.1. Miglioramento delle risorse umane nel settore della Ricerca e Sviluppo tecnologico

L’analisi ha indicato che mediamente il tessuto produttivo meridionale mostra scarsa tendenza all’utilizzo di innovazione, peraltro dove sono state realizzate sinergie tra alta formazione o ricerca applicata e imprese, queste esperienze, ancorché circoscritte, sono risultate fruttuose. Nel medio-lungo periodo, la capacità dell’area di creare autonomamente sviluppo dipenderà dalla disponibilità di elevato capitale umano dedicato  a introdurre innovazione, questa a sua volta dipenderà dalla disponibilità nell’area di un certo numero di punti di eccellenza capaci di attrarre operatori della ricerca anche dal contesto internazionale. Obiettivo del Programma è quindi rafforzare questa particolare filiera della conoscenza a livelli elevati ed intermedi in stretto collegamento con le iniziative prevista nell’Asse IV, in particolare con riferimento agli aspetti della ricerca industriale e alla promozione della diffusione e trasferimento dell’innovazione. . Molte iniziative finanziate in quest’ambito sono meglio specificate nel punto esplicitamente dedicato alla ricerca (cfr. oltre).

Policy field E

E.1.1. Promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro

Le donne incontrano nel Mezzogiorno difficoltà nel mercato del lavoro che sembrano largamente dipendere anche dalla carenza di politiche di parità e di attenzione all’impatto di genere delle scelte pubbliche. Hanno certamente tassi di disoccupazione elevatissimi che si uniscono a tassi di partecipazione molto bassi anche nelle classi di età giovanili, ma nelle situazioni di impiego si mostrano una componente della forza di lavoro particolarmente adattabile (sono sovrarappresentate nell’economia sommersa e nelle condizioni meno stabili, mostrano maggiore disponibilità all’occupazione a tempo parziale). Va considerato, inoltre, che - pur in una situazione di sostanziale parità nella frequenza dei percorsi e nel successo scolastico specifico - esiste un disequilibrio nelle possibilità di ingresso delle donne in professionalità ed occupazioni considerate prevalentemente maschili, che rappresentano, di regola, i settori di maggior prestigio nel mondo del lavoro. Le organizzazioni sociali ed economiche più sviluppate e coese mostrano tutte elevati livelli di occupazione femminile; il modello di sviluppo su cui è indirizzato il Programma costituisce un’occasione di valorizzazione della risorsa femminile a patto che venga rafforzato il carattere di parità dell’intero intervento anche attraverso la previsione di ambiti di azione specifici. Tali azioni saranno finalizzate a facilitare l’ingresso e la permanenza nel mercato del lavoro delle donne; a sostenerne le vocazioni imprenditoriali e di lavoro autonomo; a attrarre verso il mercato del lavoro le donne scoraggiate dalle difficoltà di conciliazione tra vita familiare e vita attiva e dagli ostacoli di natura sociale e culturale.

I temi trasversali agli interventi del FSE: pari opportunità, sviluppo locale, società dell’informazione

Nell’attuazione delle misure si terrà conto in particolare di modalità attuative e di contenuti che privilegino le pari opportunità tra uomini e donne, i sistemi locali di sviluppo dell’occupazione e  le opportunità della società dell’informazione.

Pari opportunità

Per l'effettiva realizzazione del principio di pari opportunità nella definizione dei contenuti di dettaglio delle misure e delle modalità di attuazione, si farà riferimento all'impianto metodologico per la valutazione dell'impatto equitativo di genere definito nelle linee guida (giugno 1999 e gennaio 2000) predisposte dal Dipartimento per le Pari Opportunità. Accanto alle azioni specificamente dirette all’utenza femminile e alla promozione della partecipazione delle donne al mercato del lavoro, la strategia orientata al perseguimento delle pari opportunità si caratterizza inoltre per una trasversalità all’asse Ciò significa prevedere, all’interno di ciascun policy field azioni mirate alle pari opportunità e allo sviluppo di una cultura di genere, quali ad esempio:

-         fare attenzione che i nuovi Centri e servizi per l’impiego tengano nel debito conto le esigenze specifiche delle donne;

-         tenere conto della variabile di genere in tutte le informazioni prodotte;

-         realizzare interventi che prevedano modalità didattiche e organizzative flessibili;

-         garantire specifici sostegni per la conciliazione tra famiglia e lavoro per le donne immigrate;

-         prevedere l’ottica di genere nelle analisi dei fabbisogni formativi, nella formazione dei formatori, dei funzionari pubblici, delle parti sociali;

-         garantire una presenza delle donne tra i destinatari della formazione permanente e continua, che  rifletta la proporzione di donne occupate;

-         garantire una particolare attenzione a modalità di implementazione aperte e a strutturare l’informazione sugli interventi con modalità accessibili all’utenza femminile.

Sviluppo locale

L’importanza assegnata al tema dello sviluppo locale permea tutta la logica dell’intervento nel Mezzogiorno illustrato nel QCS. Nell’Asse III ciò significa in particolare prevedere azioni volte ad esempio a:

-         promuovere lo sviluppo di patti formativi territoriali;

-         promuovere e sostenere lo sviluppo di reti di soggetti volte allo sviluppo locale, ad esempio nel campo dell’economia sociale e dell’individuazione di nuovi bacini d’impiego;

-         assicurare uno stretto legame tra politiche formative, politiche del lavoro e politiche sociali, rendendole funzionali alle specifiche esigenze del territorio;

-         favorire l'emersione, con interventi di animazione, informazione e formazione modulati sulle relazioni economiche, finanziarie, sociali e fiduciarie tra imprese e lavoratori nei sistemi locali;

-         garantire che le procedure di concertazione tra Amministrazioni centrali e locali, Università, Enti pubblici di ricerca, mondo imprenditoriale e parti sociali sostengano, in modo coordinato le attività di ricerca per renderle coerenti con le differenti condizioni di sviluppo territoriale;

-         prestare attenzione nella definizione delle iniziative formative ed educative delle potenzialità di assorbimento correnti e prospettiche.

Società dell’informazione

La trasversalità degli interventi volti a favorire lo sviluppo della società dell’informazione è garantita nel QCS in virtù della consapevolezza del ruolo fondamentale che lo sviluppo e la diffusione delle nuove tecnologie dell’informazione riveste nell’innalzamento complessivo del livello qualitativo dell’efficienza, della competitività e delle potenzialità occupazionali del sistema economico. Tale consapevolezza si tradurrà in linee di intervento specifiche (cofinanziate anche dal FESR) miranti a raggiungere, nei limiti delle risorse disponibili, i target previsti per l’Educazione e la Formazione nelle comunicazioni dell’UE in merito allo sviluppo della Società dell’Informazione e della Comunicazione. Inoltre, nelle politiche attive del lavoro e nelle politiche di istruzione e formazione i nuovi strumenti potranno essere utilizzati non solo per migliorarne l’efficacia e la qualità, ma anche per offrire nuovi servizi. La strategia generale di intervento del QCS nel campo della società dell’informazione è delineata nell’Asse VI.

Ricerca e sviluppo tecnologico

La strategia di sviluppo relativa alla ricerca scientifica individua cinque linee di intervento. Le prime tre attengono in massima parte a indirizzi di politica generale della R.&ST e, pertanto, sono attribuite alla responsabilità diretta e attuativa dell’Amministrazione Centrale. La quarta e la quinta linea identificano interventi a prioritaria competenza regionale. In particolare la quarta linea comprende le attività finalizzate a sviluppare strutture d’offerta d’innovazione agili e competitive, coerenti con le specificità/vocazioni del territorio, nonché  iniziative, complementari agli interventi degli altri assi, volte a eliminare gli svantaggi ambientali esistenti nel tessuto urbano e produttivo. La quinta linea di rilievo regionale si riferisce agli interventi di promozione, analisi e trasferimento dell’innovazione rivolti a singole imprese o cluster.

1) ricerca e sviluppo dell’industria e dei settori strategici nel Mezzogiorno,

2) rafforzamento e apertura del sistema scientifico,

3) sviluppo del capitale umano di eccellenza,

4) azioni organiche per lo sviluppo locale,

5) innovazione nelle applicazioni produttive.

La prima linea d’intervento risponde alla politica di sostegno dello sviluppo scientifico e tecnologico delle imprese e si sostanzierà sia nel finanziamento dei progetti autonomi che nella promozione della ricerca nei settori strategici. Questa sarà fortemente integrata con le politiche settoriali per l’ambiente, i beni culturali, il sistema agro-industriale, i trasporti e la società dell’informazione che verranno promosse dalle amministrazioni responsabili a livello nazionale, regionale e locale. Essa mirerà a soddisfare il fabbisogno di innovazione e di sviluppo tecnologico rinvenibile nel Mezzogiorno e, attraverso bandi tematici, stimolerà e sosterrà progetti di ricerca di interesse industriale.

La seconda linea promuove lo sviluppo delle relazioni fra Scienza-Tecnologia-Mercato e prevede l’interconnessione del sistema scientifico col sistema imprenditoriale attraverso il potenziamento di centri di eccellenza e di competenza tecnologica e la diffusione di attrezzature tecniche, reti e servizi connessi alla società dell’informazione.

La terza linea favorisce la crescita del capitale umano di eccellenza e concerne la formazione di alte professionalità per i settori produttivi ed il territorio e per rafforzare la capacità organizzativa e gestionale delle imprese e delle istituzioni del Mezzogiorno; l’alta formazione per lo sviluppo scientifico; il sostegno all’offerta di alta formazione; la formazione nei centri e nei settori strategici del Mezzogiorno.  

La quarta linea prevede lo sviluppo di reti e collegamenti (inquadrate in quelle più articolate previste dalla seconda linea), per l’integrazione dell’offerta di innovazione su scala regionale e per il suo trasferimento alle imprese alle filiere e/o ai distretti. Essa si presenta in maniera contestuale agli interventi volti a migliorare l’ambiente esterno all’impresa, in termini di servizi, disponibilità di manodopera ad alta qualificazione, offerta di infrastrutture pubbliche, efficienza della pubblica amministrazione.

Nella quinta linea si collocano articolati interventi per stimolare e trasferire, anche attraverso strumenti di incentivazione, nuove tecnologie produttive e distributive, agendo sul rapporto impresa-tecnologia, inteso in un’accezione ampia, attraverso l’analisi dei fabbisogni, diagnostica, promozione, sviluppo di capacità e competenze sia interne alle imprese che nei servizi che fanno di contorno ad esse.

Criteri e indirizzi per l’attuazione  

La strategia delineata verrà attuata attraverso i programmi operativi regionali (POR) e alcuni programmi operativi nazionali (PON) a cui, in considerazione della specificità del settore o delle particolari competenze attribuite dalla legislazione nazionale, è demandata prevalentemente l’attuazione della strategia nei relativi campi di riferimento.

Interventi del FSE

Il FSE interviene per il finanziamento di tutti gli assi di sviluppo con una forte concentrazione nell'asse III dove, peraltro, sono finanziati una parte degli interventi da integrare con quelli previsti dagli altri Fondi Strutturali negli altri assi. La partecipazione del FSE negli altri assi è prevista per i programmi operativi regionali di importo cospicuo che, in virtù delle loro dimensioni finanziarie e del numero degli interventi da realizzare, riescono ad assicurare in ogni caso la necessaria flessibilità. Gli altri programmi operativi regionali, tuttavia, prevedono una misura specifica "multiasse" per gli interventi da integrare a livello realizzativo negli altri assi. Gli Interventi del FSE dei programmi nazionali a titolarità del MPI e del MURST attengono interamente all’asse III; gli interventi del FSE a titolarità del MICA sono ricompresi in asse IV, quelli a titolarità del Ministero degli Interni sono ricompresi in asse VI. Ulteriori interventi finanziati dal FSE sono inoltre previsti nel programma nazionale di azioni di sistema e Assistenza tecnica collocato trasversalmente al QCS e contabilizzato al di fuori dei sei assi prioritari.

Nella predisposizione delle iniziative formative e di valorizzazione del capitale umano, importanti indicazioni di metodo – operative e di perseguimento degli obiettivi anche sul Piano quantitativo - provengono dagli indirizzi del Piano per l’occupazione 1999 e dai contenuti del Master Plan su Istruzione, Formazione, Ricerca e Trasferimento tecnologico. Tali indicazioni di metodo sono relative sia alla promozione di collegamenti tra gli interventi di formazione e le iniziative di sviluppo locale, sia al perseguimento di una strategia di integrazione tra i sistemi, in particolare tra istruzione e formazione, finalizzata non solo a un’efficace proposta di formazione iniziale, ma anche a dare attuazione a un’effettiva azione di formazione permanente per la popolazione adulta. Indicazioni di metodo e di merito per un’efficace strategia di accompagnamento e promozione dell’emersione delle attività non regolari potranno essere acquisite dall’attività del Comitato nazionale per l’emersione e dalla rete delle Commissioni regionali e provinciali.

Con riferimento all'ambiente, oltre alle azioni di formazione specifiche che verranno realizzate negli altri Assi e all'interno dei vari "policy field" dell’Asse III, le azioni di formazione esperite in tutti gli altri settori dovranno prevedere, ove opportuno, moduli di base "trasversali" di informazione-sensibilizzazione alle tematiche dell'ambiente e dello sviluppo sostenibile. I Servizi della Commissione renderanno disponibili esempi di buone prassi in tal senso.

La parte prevalente del complesso della strategia verrà attuata attraverso i Programmi regionali. In considerazione delle novità introdotte dalla legislazione nazionale in tema di sistema della formazione e degli indirizzi nazionali in tema di politiche attive del lavoro e di servizi dell’impiego, all’implementazione della strategia in questi ambiti, di stretta competenza regionale, si affiancherà una rilevante azione del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale (MLPS) tesa a promuovere lo sviluppo omogeneo degli strumenti di intervento su tutto il territorio nazionale. Il MLPS condurrà pertanto le azioni di sistema dirette alla definizione di standard, certificazione, individuazione di modelli e realizzazione di sperimentazioni riproducibili in materia di riforma e rafforzamento del sistema formativo e delle politiche del lavoro. Analogamente il Dipartimento della Funzione Pubblica curerà, nell’ambito del Piano straordinario di formazione previsto dal Patto Sociale, le azioni di sistema riguardanti le risorse umane impiegate nelle pubbliche amministrazioni. Il finanziamento di tali azioni di sistema avverrà nell’ambito del PON « Assistenza tecnica e Azioni di sistema ».

Nel campo dell’Istruzione è previsto un programma nazionale a titolarità del Ministero della Pubblica Istruzione (MPI). Il PON « La Scuola per lo Sviluppo » prevede azioni per il miglioramento della qualità dei servizi e delle strutture del sistema scolastico, per l’integrazione fra sistemi e di questi con il mondo della produzione e del lavoro, interventi di prevenzione e contrasto della dispersione scolastica - anche con azioni che hanno una ricaduta diretta in termini di contrasto della marginalità sociale e di pari opportunità per le donne, e interventi per promuovere lo sviluppo della Società dell’Informazione e della Comunicazione (cofinanziati anche dal FESR).

Nei programmi operativi, le autorità di gestione si impegneranno a ricorrere sempre a procedure aperte di selezione dei progetti, in accordo con i principi di parità di trattamento, di trasparenza, di riconoscimento reciproco e di proporzionalità. Fermo restando il rispetto delle norma in materia di appalti pubblici, la specificità di situazioni particolari e la tempistica per la realizzazione dell’impegno verranno definite dal Comitato di Sorveglianza del QCS, anche con il supporto tecnico del gruppo di lavoro “Risorse Umane” costituito nell’ambito del Comitato stesso (cfr. punto 6.4.3), previa intesa tra l’autorità di gestione del QCS e i servizi della Commissione europea.

In base all'articolo 4 del Regolamento n. 1784/1999, un importo ragionevole degli interventi del FSE sarà destinato ai "piccoli sussidi" da destinare alle organizzazioni non governative ed ai raggruppamenti locali. A tale strumento sarà in effetti riservato lo 0,5% delle risorse del FSE.

Ricerca e sviluppo tecnologico

Nel campo della ricerca scientifica è previsto un Programma nazionale a titolarità del Ministero per la Ricerca Scientifica e Tecnologica (MURST), che ha per sua natura una connotazione integrata in quanto è diretto principalmente a indirizzare l’alta formazione e la ricerca verso i settori che l’intero QCS ha individuato come le aree in cui concentrare l’intervento.

Un’attenzione particolare sarà accordata alle coerenze e alle prassi del processo di implementazione dei programmi. L’attuazione avverrà in modo da rendere operative specifiche priorità strategiche.

L’attività di ricerca sarà finalizzata allo sviluppo delle applicazioni tecnologiche. Al fine di consentire lo svolgimento di un’attività coerente con i fabbisogni e le esigenze del territorio e delle imprese la stessa configurazione istituzionale dei centri dovrà sempre più caratterizzarsi in maniera partenariale.

Le attività di analisi e selezione dei progetti previsti dalla prima linea d’intervento devono inserirsi in un quadro di politica di trasferimento/diffusione. Il criterio principale di selezione concerne la capacità dei progetti di inserirsi in una strategia complessiva di sviluppo dei sistemi produttivi e delle strategie d’impresa e di esprimere un ampio potenziale di diffusione. La scelta dei settori di intervento deve dunque rispondere a concrete esigenze di sviluppo dei prodotti/processi, applicabilità e replicabilità dei risultati di ricerca. L’incidenza e l’interesse dei progetti diventa dunque il criterio base della selezione.

Per la seconda linea d’intervento verrà data priorità alle misure previste dalla comunicazione della Commissione per uno spazio europeo della ricerca per la messa in rete del sistema scientifico e innovativo del Mezzogiorno, e dalle dotazioni di servizi previsti dal programma del Consiglio europeo di Lisbona del 24 marzo 2000.

Per la terza linea d’intervento l’attuazione dovrà privilegiare le opportunità offerte dai sistemi creati dalla linea due (contenuti multimediali e applicazioni interattive) e in stretta coerenza con le finalità strategiche del QCS (azioni propedeutiche e di accompagnamento delle attività produttive).

Per la quarta linea d’intervento occorrerà favorire la creazione/sviluppo di un trasparente mercato per nuovi soggetti privati e consortili, con riferimento alla produzione di servizi di ricerca, sviluppo tecnologico e trasferimento. Un ruolo di interfaccia tra fabbisogni imprenditoriali, i nodi delle reti e attività previste dalla quinta linea d’intervento può essere utilmente svolto dalle camere di commercio e, più  in generale, dagli enti che svolgono una funzione di interazione tra il sistema ricerca e il sistema imprenditoriale.

L’incorporazione di innovazione delle PMI rimane il fine principale della quinta linea d’intervento. I documenti attuativi della programmazione dovranno esplicitare i percorsi operativi necessari al conseguimento di questo obiettivo, integrando le azioni volte al sostegno della ricerca e dello sviluppo tecnologico nelle più generali iniziative mirate a promuovere la competitività delle imprese.

Per consentire che il circuito dell’innovazione possa concludersi attraverso coerenti modalità di finanziamento i programmi operativi dovranno prevedere opportune forme di collegamento tra azioni di promozione e trasferimento dell’innovazione e strumenti mirati di agevolazione, sia con riferimento al nesso tra programmi Regionali e Programmi Nazionali, sia a quello tra Programmi nazionali e in particolare tra il PON “Sviluppo Imprenditoriale Locale” e il PON “Ricerca Scientifica, Sviluppo Tecnologico e Alta Formazione”. I documenti attuativi della programmazione specificheranno le modalità di raccordo e di integrazione tra i diversi strumenti. Sulla base delle politiche definite a livello nazionale, ciascuna Regione dovrà sviluppare (tramite un processo di consultazione con le componenti socio-economiche operanti nel territorio) una strategia per lo sviluppo dell’innovazione basata sull’analisi dei fabbisogni e sulle potenzialità di sviluppo del territorio. Tale approccio strategico, concertato con il MURST, è una condizione per consentire la coerenza degli interventi alle caratteristiche della domanda regionale. A partire dall'annualità 2002, le azioni relative alla quarta e quinta linea di intervento contenute nei POR dovranno essere coerenti con la strategia regionale per lo sviluppo dell'innovazione.

Inoltre per realizzare una strategia integrata in tema di finanziamento e promozione dell’innovazione, il MURST sarà associato ai lavori della task-force costituita dal Ministero del Tesoro, del Bilancio e della P.E. e dal Ministero dell’Industria, del Commercio e dell'Artigianato sulla semplificazione del sistema degli incentivi (cfr. Asse IV).

Per assicurare il monitoraggio delle iniziative e orientare al meglio l’attività assume particolare importanza la creazione di una banca dati condivisa Stato/Regioni, in cui siano presenti tutti i progetti cofinanziati dai differenti attori pubblici, nell’ambito dei programmi di rispettiva competenza. Attenzione particolare dovrà essere rivolta alla valutazione dei risultati dell’attività di ricerca, anche attraverso una costante azione di assistenza svolta del MURST nei confronti delle Regioni.

TABELLA DI QUANTIFICAZIONE DEGLI INDICATORI - ASSE III

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